最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1522號上 訴 人 財團法人臺灣省臺北縣大觀書社代 表 人 林瀚東訴訟代理人 羅翠慧 律師被 上訴 人 新北市板橋地政事務所代 表 人 王聖文上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國98年4月23日臺北高等行政法院97年度訴字第214號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所有坐落新北市板橋區（改制前為臺北縣板橋市○○○段804、807地號等2筆土地，於民國43年間因流失而致所有權消滅，後於88年間浮覆，被上訴人於89年2月21日將該土地辦理土地第一次登記，中華民國為所有權人，807地號土地並於92年間逕為分割出807-1地號土地。其後上訴人向被上訴人申請回復上開2筆土地所有權，經被上訴人以92年6月6日北縣板地登字第0920014636號函（下稱前處分）復，以該2筆土地仍在水道區域線內，不生回復登記所有權之問題。上訴人不服，提起訴願，案經新北市政府訴願審議委員會（改制前為臺北縣政府訴願審議委員會）以93年1月13日訴願決定（卷號：00000000）將該處分撤銷，並命被上訴人另為適法之處分。被上訴人遂函檢陳相關文件報請新北市政府（改制前為臺北縣政府）核示，並經新北市政府地政局（改制前為臺北縣政府地政局，下稱新北市地政局）以93年2月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示，經內政部以93年2月24日內授中辦地字第0930002561號函略以，關於依土地法第12條第2項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7月26日院台內字第0000000000A號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及內政部86年2月12日台內地字第8678442號函釋規定辦理。是以，被上訴人認該函復之意旨並未否准本案之復權登記，其僅函釋原因發生日期如何認定，被上訴人爰將上開已登記為國有之僑中段804、807及807-1地號土地辦理塗銷登記，另經複丈後重新編列為僑中段812、813、814地號土地（下稱系爭土地），並以88月年7月1日為事實發生之日登記為原因發生日期，於93年5月4日及同月5日辦理回復所有權登記為上訴人所有。嗣後，上訴人就系爭土地向經濟部水利署第十河川局（下稱第十河川局）陳請辦理徵收補償，惟經濟部水利署認徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地「回復原狀」之認定，其業經內政部於95年5月1日召開「研商『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條第1項執行疑義及其相關解釋函令檢討會』」會議討論，其對於已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定及辦理徵收補償程序，已明確訂定於該會議紀錄結論（一）、（二）內，則被上訴人前已辦理回復所有權登記之已滅失登記土地，是否符合相關規定程序，不無疑義。案經被上訴人函復辦理本件回復所有權登記之原委與依據，惟經濟部水利署仍覺疑義，經陳請內政部釋示，內政部以被上訴人辦理系爭土地回復所有權登記，核與河川管理辦法第6條浮覆地之定義及內政部86年2月12日函釋規定似有未合，並轉請新北市地政局就本案辦理回復所有權登記之適法性予以檢討。嗣經該局函請被上訴人查明，被上訴人認本案既經經濟部水利署、內政部及新北市政府咸認系爭土地既於81年5月23日公告劃入大漢溪河川範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍，被上訴人准予回復所有權登記與河川管理辦法及內政部規定不符，其適法性有所爭議，爰此，本案之復權登記既屬錯誤，被上訴人乃依土地登記規則第144條規定，報請新北市政府以96年2月5日北府地籍字第0960074576號函准後，以96年2月12日北縣板登字第098070號（下稱原處分）辦理系爭土地所有權之塗銷登記，而回復為中華民國所有，並以96年2月14日北縣板地登字第0000000000函通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，爰提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按被上訴人於93年5月4日及5日回復系爭土地所有權登記為上訴人所有，即於同年5月13日向第十河川局申請徵收補償，經該局受理並已進行會勘，並以93年9月15日水十管字第09350073710號函復地價補償標準，足認該局已向上訴人表示系爭土地係「臺北地區防洪第三期實施計劃板橋堤防（第一工區）工程」治理計畫用地，欲辦理徵收，上訴人對上開回復登記之授益處分已具有信賴利益，不因經濟部水利署尚未核准徵收而受影響，且其信賴利益大於公益，亦無信賴不值得保護之情事，被上訴人自不得撤銷該已具存續力之回復所有權登記之授益處分。況本件亦無符合行政程序法第123條、第124條規定之得廢止合法授益行政處分之事由。又如認本件具撤銷回復登記處分之事由，亦早已為被上訴人所知悉，被上訴人未於2年內行使撤銷權，顯已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間，故原處分應屬違法。另被上訴人前以92年6月6日北縣板地登字第0920014636號函否准上訴人本件請求，經訴願決定予以撤銷，依訴願法第95條規定應受訴願決定之拘束，被上訴人自不得再執與前否准處分相同之理由作成本件處分，然被上訴人竟為與前經撤銷之行政處分內容相同之反覆處分，顯然違反上開規定及司法院釋字第368號解釋意旨。再者，系爭土地係自然浮出，非因政府建設直接、間接造成，依土地法第12條規定，上訴人自得申請回復，至關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則第3點規定，回復請求權時效以水道區域線公告後起算，僅為關於請求權時效起算之時點，非謂浮覆地以經公告劃出為必要，本院60年判字第79號判例，亦同此意旨。又基於法律不溯及既往原則，系爭土地之復權登記既已作成，被上訴人自不能依嗣後始發布之內政部95年5月1日「研商本部訂定『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法』第4條第1項執行疑義及其相關解釋函令檢討會」會議紀錄及95年台內地字第0950184280號函之解釋性行政規則，作為撤銷本件回復所有權授益處分之依據云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本件依內政部93年2月24日內授中辦地字第0930002561號函復結果，系爭土地仍與土地法第12條第2項、河川管理辦法第10條、關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則第3點及內政部86年2月12日台內地字第8678442號函釋規定不符，原應否准辦理復權登記，惟被上訴人誤解內政部上開函復之意旨而據以辦理之復權登記即屬疏失而有錯誤，應視為有瑕疵之行政處分，依行政院62年8月9日台（62）內字第679號函釋意旨，被上訴人自得依職權予以撤銷，或依土地登記規則第144條規定，於第三人取得該土地權利之新登記前，得由登記機關報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。本件尚無第三人取得不動產，被上訴人依上開規定報請新北市政府核准後辦理塗銷登記，依法並無不合。又上訴人就系爭土地以所有權人名義向經濟部水利署申請徵收補償，惟該署自始即未予核准，上訴人亦未曾領取徵收補償費，上訴人主張之信賴利益無由產生，自無行政程序法第117條規定違法行政處分不得撤銷之情形。又行政機關行使撤銷權之2年除斥期間，應以行政機關知悉為起算基準時點。本件95年間經經濟部水利署、內政部及新北市政府皆認被上訴人就系爭土地復權登記其適法性有疑義後，被上訴人始知悉有登記錯誤之情形，故被上訴人確知有撤銷原因時起迄辦理塗銷登記並未逾2年除斥期間。況依土地登記規則第144條之規定，登記機關以書面聲請該管上級機關查明核准後所為之更正，並無除斥期間規定之適用，被上訴人所為撤銷錯誤登記之處分於法自無違誤。再者，本件前經訴願決定應由被上訴人另為適法處分，然經被上訴人請示結果，最終雖仍維持駁回復權登記之行政處分，惟所適用之法令規定已不盡相同，並無違反訴願審議委員會另為適法處分之意旨，故原處分並無違誤云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地法第12條、第14條第1項及土地法施行法第5條規定，可知水道範圍應由地政機關會同水利主管機關劃定，於此範圍內之土地如原為私有土地者，於劃入水道範圍後，私有之所有權視為消滅，惟得於回復原狀時回復所有權。次按水利法第78條之
2、水利法施行細則第4條及河川管理辦法第2條、第3條、第6條第8款、第7條、第10條之規定，是關於河川區域之範圍及其變更，均需由主管機關依河川管理辦法第7條規定之程序劃定公告之。原屬私有之河川範圍內土地如遇河川變更、河防建造物之設置而浮覆，也需經主管機關公告劃出，方得稱為「浮覆地」，而得為申請回復所有權之客體。又內政部以91年8月9日台內中地字第0910012186號函修正發布之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及95年12月19日台內地字第0950184280號函釋，均係主管機關本於職責訂定之行政規則，用為所屬機關受理浮覆地申請回復為所有權事件之準據，核與上開相關規定無違，自得予以適用。經查，系爭土地原地號為804、807-1、807，又804地號位於大漢溪河川區域土地、807地號位於大漢溪河川行水區土地，係於81年5月23日公告劃入大漢溪河川範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍。又系爭土地於43年間流失，迄88年間因第十河川局興建堤防而浮覆，於上訴人申請回復所有權之初，土地之狀況係供水塘道路及堤防使用。是系爭土地雖有浮覆之事實，惟仍位於公告範圍內之水道區域。則依河川管理辦法第6條第8款規定，其仍非屬「浮覆地」，亦與土地法第12條第2項所稱之「回復原狀」有間。是以，被上訴人核准上訴人回復之申請，以回復為原因，將系爭土地之所有權人登記為上訴人，自屬錯誤。被上訴人嗣後經新北市地政局指示就其回復登記之適法性予以檢討並擬處後續處理方案陳報時，始發現該處分有適用法律違誤之瑕疪，而彼時系爭土地之所有權仍登記於上訴人名下，尚未移轉第三人，遂報請新北市政府函准後，以「撤銷」為登記原因，塗銷系爭土地所有權人為上訴人之登記，而回復為「中華民國」所有，於土地登記規則第144條第1項第2款之規定，並無不合。㈡按91年5月29日河川管理辦法制定施行後，已明文規定浮覆地之意義以經公告劃出河川區域外為必要。而上訴人援引之本院60年判字第79號判例，當時尚無浮覆地之明文定義，該則判例之具體個案主文乃將該案原處分撤銷，命該案原處分機關另行調查系爭土地是否仍屬河川境界線內，亦即指明應以客觀事實認定土地是否回復原狀。而現行河川管理辦法既已明文定義浮覆地，與上則判例作成時之法制已有不同，自不宜逕予援用。又第十河川局93年9月15日水十管字第09350073710號函，僅在說明徵收補償費之核算依據，並非具體作成補償處分。況人民並無請求徵收之公法權利。是以，上訴人請求第十河川局辦理徵收，不過是上訴人促請該局審酌有無徵收系爭土地之必要，該局因而進行一連串之會勘、呈報及有彼等間之公文詢答往返，尚難謂上訴人已基於對回復登記處分之信賴，而為財產之安排，並已取得一定之利益。是故，本件並無信賴保護原則之適用。復按現行土地登記規則第144條之立法理由足明，該條第1項規定，其性質屬於行政程序法第117條之撤銷處分，賦予登記機關自我糾正違法之登記處分。又按行政程序法第3條第1項之規定，行政程序法對於行政機關之規範，具有普通法之性質，如其他法律或法律具體明確授權之法規命令就同一事件另有特別規定者，自應適用該其他特別規定。則本件關於地政機關疏失違法登記之處分，其撤銷職權既有土地登記規則第144條第1項第2款明定登記機關「於第三人取得該土地權利之新登記前」，得於報准後塗銷之，此即屬地政登記機關撤銷權除斥期間之特別規定，自應優先於行政程序法第121條規定之適用。
又縱以本件仍應受行政程序法第121條2年除斥期間之限制，惟此期間始自行政機關知有撤銷事由起算。查被上訴人係在接獲新北市政府96年1月18日北府地籍字第0960001253號函，始知原回復登記乃屬錯誤，迄至本件塗銷處分作成於96年2月12日，並未逾2年除斥期間。故上訴人主張被上訴人行使撤銷權已逾期間，仍不足採。另本件前遭訴願決定將前處分撤銷，並命被上訴人於決定書送達之次日起30日內另為適法之處分，然該決定書無非援用本院60年判字第79號判例為憑，而本案不宜逕予援用該則判例，已敘明於前，而前次訴願決定既係以該則判例為據，未辨河川管理辦法關於浮覆地已有定義，即非無瑕。再按訴願程序乃係行政體系內部自省之救濟程序，並非獨立於行政體系外之司法程序，是以，訴願決定雖係爭訟裁決性處分，然亦屬行政處分之一種，解釋上非不得由訴願機關參照行政程序法第117條之意旨，自行依職權撤銷其已作成之違法訴願決定。而本件起訴前之訴願前置程序作成駁回訴願之決定，即認定系爭塗銷處分之合法性，顯迥異於前次訴願決定之判斷，自隱含有自行撤銷前訴願決定之意旨。故上訴人主張被上訴人應受確定訴願決定之效力拘束，不容被上訴人再為相異之處分，即不足採。末查，被上訴人作成原處分後，另以96年2月14日北縣板地登字第0000000000函通知上訴人，由該函內容足認其所持理由為系爭土地尚未劃出水道河川範圍，原回復登記純屬其疏失而發生之錯誤。即被上訴人並未援用內政部嗣後發布之95年12月19日台內地字第0950184280號函釋關於已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定標準。雖被上訴人於本件訴訟援用該函釋為答辯理由，惟該函釋不脫河川管理辦法之意旨，被上訴人援以為理由之補充，於法無違。上訴人指摘被上訴人基於原回復登記處分作成後所發布之函釋作成本件塗銷處分而有違誤，自不足採等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按系爭土地係於88年間因河川流道變遷即自然浮覆，非因國家之公共建設直接或間接導致，其後行政機關亦在系爭土地上建造公共設施，提供民眾通行、遊憩之用，系爭土地確已回復原狀，而非作為河川範圍使用，然原審判決未審酌上訴人所提出之空照圖，又未說明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法。又土地法第12條所謂回復原狀，並非指私有土地需成為河川管理辦法之浮覆地方為回復原狀，法條亦未作此限制，原審判決以河川管理辦法之浮覆地需為經公告劃出河川區域以外之土地與土地回復原狀後之回復所有權之權利作不當連結，限制人民回復財產權之權利，顯然與土地法之規定不符，而有判決不適用法令之違法。且「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點雖規定，回復請求權時間以水道區域線公告後起算，然就法解釋而言，水道區域線公告僅為浮覆地所有權回復請求權時效之起算時點，並非必待水道區域線公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權。原審判決逕認本院60年判字第79號判例於本件不宜援用，顯有判決不適用法規之違法。又第十河川局93年9月15日函已明確向上訴人表示系爭土地將辦理徵收，且函復上訴人徵收之地價補償費標準，上訴人對系爭回復登記之授益處分已有信賴利益之產生。原審判決以行政機關尚未為徵收處分，認為人民對行政機關所為之意思表示不應產生信賴利益，顯然有判決違背法令之違法。又被上訴人所為回復土地所有權登記之授益處分已生存續力，僅於符合行政程序法第117條、第119條、第121條規定之事由，始得撤銷，然上訴人並無信賴不值得保護之情形，且系爭土地確屬上訴人所有，上訴人並已依法申請徵收補償，其信賴利益大於公益，被上訴人即不得撤銷該授益處分。退步言，縱本件復權授益處分為違法，然被上訴人於93年2月間新北市政府請求函釋時即已知悉得撤銷該處分之原因，卻未於知悉後2年內行使撤銷權，被上訴人依法已不得行使該權利，然原審判決未察，對於上訴人之主張亦未說明不予採取之理由，顯有判決不適用法規及不備理由之違背法令。且被上訴人重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為與已撤銷之前處分內容相同之處分，然被上訴人竟為內容相同之反覆處分，顯然違反訴願法第95條及司法院釋字第368號解釋意旨。再者，原審判決認為被上訴人並未援用內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋於已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定標準，顯與事實不符，有判決不適用法則之違法云云。
六、本院按：㈠被上訴人之代表人原為李素蘭，業於99年2月11日變更為王聖文，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依土地法第12條第1項規定，其所有權視為消滅。嗣後該土地回復原狀時，依同條第2項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經劃出河川區域以外之規定，登記機關不得逕依原所有權人之申請，為回復其所有權之登記（本院100年7月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。又「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣(市)地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記（第1項）。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記（第2項）。」土地登記規則第7條、第143條、第144條分別定有明文。由此可知，依土地登記規則規定登記之土地權利，苟非屬權利消滅，或登記證明文件經主管機關認定係屬偽造，或純屬登記機關之疏失而錯誤之登記之情形，縱該項登記存有應予塗銷之事由，亦應經法院判決塗銷確定，登記機關始得予塗銷。而前述「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言，苟登記錯誤非屬明顯易見，而須經調查事實或涉及法令疑義解釋始足認定者，自不在此得為塗銷登記之列。㈢經查，系爭土地中之804地號土地位於大漢溪河川區域土地、807地號土地位於大漢溪河川行水區土地，於81年5月23日公告劃入大漢溪河川範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍。又系爭土地於43年間流失，迄88年間因第十河川局興建堤防而浮覆，於上訴人申請回復所有權之初，仍位於公告範圍內之水道區域等情，為原審所確定之事實，則依首揭說明，被上訴人之「前處分」駁回上訴人之申請回復所有權登記，原無不合，然上訴人不服「前處分」提起訴願，經93年1月13日訴願決定（卷號：00000000）以「水道區域公告僅為浮覆地所有權回復請求權消滅時效之起算時間點，尚非必待水道區域公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權。原處分機關以系爭土地仍位於水道區域線內，即非回復原狀，原所有權人回復請求權之時效無從開始進行，自不生回復所有權登記之問題為由，否准訴願人（即本件上訴人）之申請，洵有違誤」為由，將「前處分」撤銷，並命被上訴人另為適法之處分，該訴願決定固有瑕疵。惟被上訴人接獲上該訴願決定書後，旋即就土地法第12條第2項回復原狀之土地原所有權人何時可申請復權，滋生處理疑義，於93年2月10日以北縣板地登字第0930000614號函請新北市政府核示，並經新北市地政局以93年2月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示，經內政部以93年2月24日內授中辦地字第0930002561號函略以，關於依土地法第12條第2項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7月26日院台內字第0000000000A號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及內政部86年2月12日台內地字第8678442號函釋規定辦理，嗣被上訴人乃准上訴人辦理登記，於93年5月4日及同月5日辦理回復所有權登記為上訴人所有等情，亦為原審所確定之事實，則被上訴人所為就系爭土地回復所有權登記為上訴人名義，自亦有違誤。㈣惟查，訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力，訴願法第95條前段定有明文。本件被上訴人就經濟部水利署於95年9月8日以經水地字第09550315140號函請被上訴人就系爭土地辦理回復所有權登記，是否符合相關規定程序。經被上訴人於95年9月18日以北縣板地登字第0950014215號函復略以：
「……本案應受臺北縣政府訴願審議委員會決定之拘束，本所爰依訴願決定將前揭已登記為國有之系爭土地辦理塗銷登記，並……辦理回復所有權登記……」等語，嗣被上訴人就新北市政府於95年12月21日以北府地籍字第0950876344號函請其查明系爭土地回復所有權登記適法性之實情，被上訴人於95年12月29日以北縣板地登字第0950019870號函復新北市政府，依該函文之記載，被上訴人亦表明係依訴願決定為之等情，有上該函文影本等附卷為憑，則被上訴人之辦理回復所有權登記是否係依訴願法第95條規定為之，自有再為斟酌之餘地。如經斟酌結果確係本於訴願決定而為，是否仍可認被上訴人之回復所有權登記係出於其明顯易見之疏失，即有疑義，而此又關係原處分是否適法，詎原審判決逕認被上訴人以上揭回復所有權登記有適用法律違誤之瑕疵，以撤銷為登記原因，塗銷系爭土地所有權人為上訴人之登記，而回復中華民國所有，與土地登記規則第144條第2款規定相符，尚嫌速斷，上訴人因而指摘原審判決違誤，尚屬有據。㈤綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，既有上揭之違誤，上訴人執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，由原審法院詳為調查審理後，另為適法之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
書記官 葛 雅 慎