最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1549號上 訴 人 國防部代 表 人 高華柱訴訟代理人 林志宏 律師被 上訴 人 黃寶祺上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年9月9日臺北高等行政法院99年度訴字第98號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分（即上訴人98年1月15日國政眷服字第0980000691號函）暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人之父黃祝華生前經前臺灣省警備總部配住臺中縣后里新村圳寮路99巷4弄10號眷舍（下稱系爭眷舍）。黃祝華於民國76年1月18日死亡，上訴人依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條規定，以87年8月3日（87）祥祉字第09290號令，同意由被上訴人承受原眷戶黃祝華之輔助購宅權益。嗣因人檢舉系爭眷舍違規使用，列管單位國防部後備司令部經查證後，以95年11月7日徹嚴字第0950002362號文呈請上訴人註銷該戶之眷舍居住憑證，經上訴人以95年11月17日昌易字第0950015749號令註銷該戶眷舍居住權，且一併註銷被上訴人承受之原眷戶權益。被上訴人不服，就上開函令提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由上訴人另為適法之處理。上訴人乃以被上訴人於87年申請承受原眷戶輔助購宅權益時，提供不正確資料，且未告知將系爭眷舍頂讓他人之情事，致上訴人准予承受，該核准之處分係有違誤，以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函，撤銷87年8月3日（87）祥祉字第09290號令核定被上訴人承受輔助購宅權益之處分。其間，被上訴人向訴願機關陳稱其不服國防部總政治作戰局97年8月13日國政眷服字第0970010402號函，提起訴願，未收到上訴人答辯書狀云云，經訴願機關以98年1月20日院臺訴字第0980002083號函移上訴人辦理，上訴人為眷改業務主管機關，遂以98年2月11日國政眷服字第0980001673號書函，撤銷下屬總政治作戰局97年8月13日國政眷服字第0970010402號函。而被上訴人對上訴人98年1月15日國政眷服字第0980000691號及98年2月11日國政眷服字第0980001673號函均不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人98年1月15日國政眷服字第0980000691號函部分，並駁回被上訴人其餘之訴後，上訴人乃就對其不利部分，提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人87年8月3日（87）祥祉字第09290號令僅空言泛指訴外人黃祝華及黃寶玉分別於75年及79年間有違規事實，並無積極事證加以證明；被上訴人就系爭眷舍提出記載為租賃之調解，係因該眷舍遭米家無權占有，被上訴人本於除去占有侵害的法律權能訴請返還，乃一般調解委員不諳法令，便使被上訴人填載租賃糾紛之調解，致處分機關因調解委員及被上訴人不熟悉法令的盲點而為不利被上訴人的違法處分；依本院98年度判字第801號判決意旨及國軍軍眷業務處理作業要點玖並未將消極未居住事實，列為行政機關據以撤銷眷戶權益之事由，是行政機關不能恣意以該作業要點所未列之事由，據以作為不利被上訴人處分之依據，否則，即有使被上訴人遭受行政權突襲之危險。㈡系爭眷舍有出租的違規事實，係訴外人黃寶玉（已拋棄承受原眷戶權益）所為，並非被上訴人所為，基於租賃債權行為相對性之法理，不能將他人所為的出租行為產生之不利益，加諸於被上訴人來承擔，致生對被上訴人不利益之法律效果。㈢臺灣臺中地方法院93年度沙簡字第596號案件業於93年12月22日判決前撤回起訴，並未經受理法院就被上訴人所主張的事實加以調查審認，自不得以上開起訴狀之陳述拘束被上訴人，而以被上訴人主張之使用借貸法律關係及陳述，即認定被上訴人有出借系爭眷舍之違規事實，而使被上訴人承受該不利益。再者，也因為被上訴人不懂法律，所以被上訴人才會就系爭眷舍，屢次提起訴訟而在另案臺灣臺中地方法院沙鹿簡易庭94年度沙簡字第220號為不同的主張，自不能因被上訴人不懂法律緣故下的不同主張，即謂其主張反覆、相互矛盾而不可信。是原處分及訴願決定撤銷被上訴人承受原眷戶輔助購宅權益之處分，於法未合等語，為此請求撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠依眷改條例第1條及第3條規定，被上訴人之父黃祝華雖本受權責機關配住於系爭眷舍，但黃祝華於生前即已無居住於系爭眷舍之事實，甚至聽由其長子黃寶玉將系爭眷舍出租予米濟民，在其死亡後，復再由黃寶玉將系爭眷舍頂讓與米濟民，足見黃祝華及其子女均無居住於系爭眷舍即國軍老舊眷村軍眷住宅之事實，而並非眷改條例規定所稱之「國軍老舊眷村住戶」，黃祝華自應非具眷改條例原眷戶身分，而不能享有眷改條例第5條第1項所定之承購依本條例興建之住宅及給與輔助購宅款之權益，則被上訴人自亦無從主張黃祝華為原眷戶而請求於其死亡後承受黃祝華之原眷戶權益。職是，上訴人在87年間誤認黃祝華具有原眷戶身分而以87年8月3日祥祉字第09290號令核准被上訴人承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益，自屬違法行政處分，應予撤銷，上訴人因此以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函撤銷87年8月3日祥祉字第09290號令並無違誤。㈡被上訴人雖否認黃祝華、黃寶玉於75、79年間有違規出租、頂讓系爭眷舍之事實，而主張系爭眷舍乃遭訴外人米濟民等米家人無權占有云云，惟被上訴人顯不爭執黃祝華及子女均無居住於系爭眷舍之事實，故黃祝華應確非國軍老舊眷村「住戶」，應屬無疑。又依被上訴人與米濟民之配偶林雪美就系爭眷舍曾於臺中縣后里鄉調解委員會進行調解，最後調解不成立，依該調解不成立證明書上所載之調解案由為房屋租賃，顯見系爭眷舍確係有違規出租之事實。㈢況被上訴人與林雪美調解不成立後，即向臺灣臺中地方法院對林雪美起訴（臺灣臺中地方法院93年度沙簡字第596號）請求返還系爭眷舍，其起訴主張之事實則改稱係以使用借貸關係將系爭眷舍出借予米濟民，因米濟民死亡而以民法第472條第4款為由，終止使用借貸關係並請求返還系爭眷舍，顯與被上訴人於本件訴訟主張米濟民為未經其黃家人同意無權占有系爭眷舍相互矛盾不符。再依林雪美於其與被上訴人間臺灣臺中地方法院93年度沙簡字第596號遷讓房屋所提民事答辯狀內容，就系爭眷舍黃祝華及其子女早已遷出無居住事實，且黃寶玉有將系爭眷舍先出租後頂讓與米濟民等情狀，指述甚詳，是黃祝華並非國軍老舊眷村（即69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅）住戶，要可認定無疑，則黃祝華應不符合眷改條例所定之原眷戶身分，則被上訴人自亦無依據眷改條例第5條第1項規定，可承受黃祝華之原眷戶權益可言，是上訴人依法以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函撤銷87年8月3日
（87）祥祉字第09290號令同意被上訴人承受黃祝華之原眷戶權益，並無違誤等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分（即上訴人98年1月15日國政眷服字第0980000691號函），其理由略謂：㈠依上訴人自45年1月11日起先後多次發布修正「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，至86年1月22日國防部修正發布更名為「國軍軍眷業務處理辦法」，嗣以91年12月30日鐸錮字第0910001734號令發布廢止該辦法，同時頒訂國軍軍眷業務處理作業要點之第1點、第6點、第9點規定，可見獲配住人與列管單位之法律關係為民法上使用借貸關係，而收回眷舍之相關規定，係眷舍主管機關終止使用借貸關係之依據，因此，收回眷舍之爭議為私法事項。惟迄85年2月5日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布國軍老舊眷村改建條例，依眷改條例第3條、第5條規定，可知眷改條例就原眷戶予以定義，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。因此，終止借貸關係收回眷舍屬私法爭議，而註銷輔助購宅權益則屬公法爭議。㈡依眷改條例第5條規定，上訴人就被上訴人為原眷戶黃祝華之子女固無疑義，但以原眷戶必須有居住眷舍之事實，而系爭眷舍經出租及違規頂讓與訴外人米濟民，期間被上訴人之父黃祝華其及子女均無再居住於系爭眷舍內之事實，黃祝華自已非屬國軍老舊眷村軍眷住宅之住戶，應不具原眷戶身分，並無輔助購宅權益得由被上訴人承受，則上訴人核定准由被上訴人承受黃祝華之輔助購宅權益，自屬違法行政處分應予撤銷。惟按眷改條例第3條第2項並未規定以居住事實為要件；依75年6月30日（75）恕惻字第2594號令修正發布前（即71年6月8日修正公布）之處理辦法第151條、第152條、第162條、第163條規定，可知被上訴人之父黃祝華固於75年間離開眷舍，未向軍種單位申請保留，至76年1月18日死亡，其間主管軍種單位並未終止眷舍借貸關係，亦未註銷眷戶資格及眷舍配住權益，是以，黃祝華生前仍具有原眷戶身分，此由其仍持有眷舍居住憑證即明。故上訴人稱黃祝華生前無住於系爭眷舍內之事實，已非屬國軍老舊眷村軍眷住宅之住戶，應不具原眷戶身分，並無輔助購宅權益得自享有政府輔助購宅權益，並不可取。從而，黃祝華享有之原眷戶輔助購宅權益於其死亡後，由其子女承受之（眷改條例第5條第1項）。故上訴人核定原眷戶黃祝華之權益經其子女協議，由被上訴人一人承受並無違誤。㈢本件被上訴人係依眷改條例第5條第1項規定，因原眷戶黃祝華死亡，其以原眷戶子女之身分，承受原眷戶輔助購宅權益。縱系爭眷舍經原眷戶子女出租及違規頂讓與訴外人米濟民，於眷舍主管機關依規定終止借貸關係，撤銷眷戶權益前，被上訴人輔助購宅權益仍未喪失。又本件適用行為時即國防部71年6月8日以（71）淦湜字第2542號令修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第162條第2款規定之反面解釋可知，若獲配眷舍之當事人死亡而仍有眷屬存活者，無庸收回配住之眷舍，則與現行國軍軍眷業務處理作業要點必須另行簽訂使用借貸契約不同。準此，本件被上訴人之父黃祝華受配眷舍，依其死亡時之法令，其子女基於眷屬身分，仍有繼續居住眷舍之權，自難認系爭眷舍於黃祝華死亡後，被上訴人無繼續居住使用權利而無法承受原眷戶權益。㈣依行政程序法第119條、眷改條例第5條第1項、第2項規定，被上訴人之父黃祝華為原眷戶，其死亡時無配偶，所遺輔助購宅權益由子女承受。其子女原有四人，其中黃寶昌於82年8月22日死亡，其餘三名子女即黃寶玉、黃寶雄及被上訴人協議由被上訴人承受原眷戶應有權益，被上訴人填具「國軍老舊眷村原眷戶及配偶均歿權益承受申請表」檢附資料及經法院認證之居住憑證切結書，申請承受原眷戶權益，經上訴人核定在案。綜觀上開資料形式真正，內容亦無不實，並未見被上訴人提供之資料有何不正確，或者故意示以不實之事；原眷戶申請承受權益亦毋庸表明原眷戶及眷屬居住情形，上訴人認被上訴人符合行政訴訟法第119條所列信賴不值得保護之情，委不足取。㈤上訴人於87年間核定被上訴人輔助購宅權益後，因人檢舉系爭眷舍違規使用，於93年5月6日通知被上訴人，並再以存證信函通知限於93年8月28日限期改善，可見係以被上訴人長期未居住配住眷舍為撤銷眷舍居住權之事由，與系爭處分係以核定被上訴人承受原眷戶輔助購宅權益乃屬違法行政處分，故予以撤銷，理由不相同，系爭處分之違誤不因此補正等語。
五、上訴意旨略謂：原判決忽略眷改條例第3條第2項規定，原眷戶必須為國軍老舊眷村住戶之法定要件，而錯將其與眷舍居住權混為一談，而認須撤銷眷舍居住權或終止眷舍之使用借貸關係，構成判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利於上訴人部分；上廢棄部分，駁回被上訴人於第一審之訴，或發回臺北高等行政法院更為審理。
六、本院查：㈠依國軍老舊眷村改建條例第1條規定：「為加速更新國軍老
舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、同條例第3條第1項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」及同條例第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」，可知眷改條例制定之主要目的，在於加速更新國軍老舊眷村，興建住宅照顧居住於國軍老舊眷村內之原眷戶，改善其居住條件及生活環境，則法律於規定得依眷改條例享有輔助購宅權益之資格要件時，自應審酌其受照顧之必要性。故同條例第3條第2項明定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」準此，原眷戶之資格要件，除須領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書以證明其原經合法配住於國軍老舊眷村內之軍眷住宅外，尚須其實際上仍為國軍老舊眷村之住戶，始足當之；如雖領有國軍眷舍居住憑證或公文書，卻早已將該眷村出租或頂讓他人而無居住之事實者，即無受國家更新國軍老舊眷村以興建住宅並給予其輔助購宅款承購方式照顧之必要性，自不能認為係眷改條例第3條第2項所定義之原眷戶，即無法享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
㈡本件被上訴人之父黃祝華於75年間離開其合法配住的系爭眷
舍，未向軍種單位申請保留，至76年1月18日死亡等情，為原審確認之事實，原判決並未否定上訴人所主張系爭眷舍經黃祝華之長子黃寶玉先於其父生前違規出租予訴外人米濟民，再於其父死後頂讓予同一人之事實，僅認定「縱系爭眷舍經原眷戶子女出租及違規頂讓與訴外人米濟民」，眷舍主管機關亦未依規定終止借貸關係等語，而被上訴人起訴意旨則主張系爭眷舍有出租的違規事實，係訴外人黃寶玉（已拋棄承受原眷戶權益）所為，並非被上訴人所為云云，亦未爭執上訴人所主張自黃祝華於75年間離開系爭眷舍以後，黃祝華及其子女均無居住於系爭眷舍之事實。揆諸前開說明，黃祝華於其死亡時，已非眷改條例第3條第2項規定所稱之「國軍老舊眷村住戶」，欠缺該條項規定之「原眷戶」之資格要件，而不能享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，則被上訴人自亦無從依同條例第5條第1項後段規定主張黃祝華為原眷戶而請求於其死亡後承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益。職是，上訴人在87年間誤認黃祝華具有原眷戶資格而以87年8月3日祥祉字第09290號令核准被上訴人承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益，自屬違法行政處分，上訴人因此以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函（即系爭原處分）撤銷上訴人前揭87年8月3日祥祉字第09290號令，尚非無據。原判決認本件被上訴人之父黃祝華固於75年間離開眷舍，未向軍種單位申請保留，至76年1月18日死亡，其間主管軍種單位並未終止眷舍借貸關係，亦未註銷眷戶資格及眷舍配住權益，是以，黃祝華生前仍具有原眷戶身分，從而黃祝華享有之原眷戶輔助購宅權益於其死亡後，由其子女承受之，故上訴人核定原眷戶黃祝華之權益經其子女協議，由被上訴人一人承受並無違誤等語，容有誤解。
㈢次依行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及同法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」可知違法授予利益之行政處分於法定救濟期間經過後，如其撤銷對公益沒有重大危害，且受益人有同法第119條所列信賴不值得保護之情形，或受益人雖無法定信賴不值得保護之情形，但其信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關或其上級機關於知有撤銷原因時起2年內，得依職權為全部或一部之撤銷。又依行政程序法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」㈣原判決以被上訴人之父黃祝華為原眷戶，其死亡時無配偶，
所遺輔助購宅權益由子女承受；其子女原有四人，其中黃寶昌於82年8月22日死亡，有戶籍謄本在卷可憑；其餘三名子女即黃寶玉、黃寶雄及被上訴人協議由被上訴人承受原眷戶應有權益，有協議書及臺灣臺中地方法院認證書附卷可稽；被上訴人填具「國軍老舊眷村原眷戶及配偶均歿權益承受申請表」檢附上開各資料及經法院認證之居住憑證切結書，申請承受原眷戶權益，經上訴人核定在案（見原審卷頁179至196）。綜觀上開資料形式真正，內容亦無不實，並未見被上訴人提供之資料有何不正確，或者故意示以不實之事；原眷戶申請承受權益亦毋庸表明原眷戶及眷屬居住情形等語為由，認上訴人以被上訴人有行政程序法（原判決誤載為行政訴訟法）第119條所列信賴不值得保護之情形，撤銷其87年8月3日祥祉字第09290號令核定被上訴人輔助購宅權益，即有違誤云云，固非無見。惟觀諸被上訴人於向主管機關表示由其一人承受原眷戶應有權益時所提出之認證書、協議書及切結書等均記載其住居所、地址或住址為「臺中縣○里鄉○里村○○路○○巷○弄○○號」（即系爭眷舍所在門牌號碼）（詳見原審卷頁184至194），而非其實際居住之「臺中市○○區○○里○○路○○○巷○號」，則本件是否能謂被上訴人未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使上訴人依該資料或陳述而作成87年8月3日祥祉字第09290號令核定被上訴人輔助購宅權益之行政處分，即非無斟酌之餘地。原判決遽認被上訴人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而撤銷原處分（即上訴人以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函撤銷前述核定被上訴人輔助購宅權益之處分），尚嫌速斷。
㈤綜上所述，原判決關於撤銷訴願決定及原處分（即上訴人98
年1月15日國政眷服字第0980000691號函）部分，認事用法既有前述瑕疵，且影響裁判之結果，難以維持，上訴人聲明將之廢棄，為有理由；又因上訴人以87年8月3日祥祉字第09290號令核定被上訴人輔助購宅權益之處分是否符合前述得依職權撤銷之法定要件，事實尚未臻明確，本院尚無從為法律上之判斷。爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
書記官 邱 彰 德