最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1559號上 訴 人 賴建仲被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 張哲琛上列當事人間退撫基金事件，上訴人對於中華民國99年10月7日臺北高等行政法院99年度訴字第1444號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係高考公職醫師考試及格人員，於民國85年6月29日分發至行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）桃園榮民醫院任職，同年12月29日實務訓練期滿成績及格正式分發任用；於87年6月17日過調至退輔會臺北榮民總醫院（下稱臺北榮總）服務，並於93年8月15日辭職；嗣於94年7月29日再任行政院衛生署基隆醫院，並於95年1月1日再過調至臺北市立聯合醫院，現任臺北市立聯合醫院仁愛院區醫師。其迄至95年1月20日始經該院以北市醫人字第09530191800號函向被上訴人申請補繳其服義務役軍職年資（84年7月1日至85年6月2日）之退撫基金費用，經被上訴人95年5月25日台管業二字第0950557826號函（下稱被上訴人95年5月25日函）否准所請，上訴人不服，提起復審，前經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）95年8月22日95公審決字第0267號復審決定（下稱保訓會95年8月22日復審決定）駁回確定在案。嗣上訴人於98年12月28日依行政程序法第128條第1項第3款規定，向被上訴人請求撤銷被上訴人95年5月25日函，經被上訴人以99年1月8日函復略以：上訴人就同一事項函請撤銷95年5月25日函之行政處分，仍請參考保訓會之決定。
上訴人再於99年2月9日依行政程序法第128條第1項第3款規定，向被上訴人請求程序重開，經被上訴人以99年2月24日台管業二字第0990785906號函否准所請（下稱原處分）。上訴人不服，提起復審及行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠原處分否准重開程序，損害上訴人併計軍中服役年資於公務人員退休年資申請程序重開之權利，保訓會認原處分係「否准程序重開申請」之新處分，被上訴人認為重覆處置，實不足採。㈡保訓會95年8月22日復審決定於95年9月4日送達，上訴人未提起行政訴訟而告確定，其後雖曾提行政訴訟，俱未實體審查，符合行政程序法第128條第1項「行政處分於法定救濟期間經過後」之要件。㈢上訴人除有「義務役軍職年資」外，另有「後備軍人」之身分，存在另一請求權可請求合併年資，此「後備軍人」身分是原行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之事實，符合行政程序法第128條第1項第2款之要件；又退伍令之書證符合行政訴訟法第273條第1項第14款之要件，亦即符合行政程序法第128條第1項第3款之要件；被上訴人及保訓會均否認應送當事人簽閱「參加公務人員退休撫卹基金人員購買年資權益通知書」（下稱購買年資權益通知書）之規定存在，符合行政程序法第128條第1項第2款之要件，又此規定之書證符合行政訴訟法第273條第1項第13款之要件，亦即符合行政程序法第128條第1項第3款之要件；另由司法院公報登載可證公務人員退休法（下稱退休法）施行細則第12條第4項是單獨在87年11月13日發布，並非和施行細則其他條文同在84年6月29日發布，是司法院公報符合行政程序法第128條第1項第2款後段規定之「發見新證據」要件；且該公報符合相當行政訴訟法第273條第1項第13款之事由，亦有行政程序法第128條第1項第3款之適用，應依軍人及其家屬優待條例（下稱優待條例）第32條第1項合併年資。㈣本案縱依退休法施行細則第12條第4項規定處分，然因被上訴人及服務機關的不正當行為（違反作業性行政規則，未使上訴人簽閱權利通知書），上訴人未受合法送達，故上訴人依退休法施行細則第12條第4項規定之補繳義務役軍職年資請求權並未消滅。㈤被上訴人95年5月25日函係基於退休法施行細則第12條第4項（87年11月13日發布）及被上訴人87年12月3日台管業一字第0102337號函釋（下稱被上訴人87年12月3日函）辦理，但上訴人早於85年12月29日初任公職，故被上訴人之處分違反「法規適用不溯及既往原則」；被上訴人95年5月25日函之理由中未述及其對上訴人是否曾簽閱「參加公務人員退休撫卹基金人員補繳年資通知書」之考量，顯對此事證漏未斟酌且未主動調查；且依信賴保護及法安定性原則，本案不能溯及既往適用退休法施行細則第12條第4項及被上訴人87年12月3日函釋。㈥上訴人請求併計軍中服役年資之另一請求權基礎為優待條例第32條第1項規定，其消滅時效期間為15年，自上訴人初任公職之85年12月29日起算，迄今時效仍未消滅等語，並聲明求為判決：撤銷復審決定及原處分；被上訴人應作成撤銷95年5月25日函及准予上訴人申請併計軍中服役年資補繳退撫基金費用之處分。
三、被上訴人則略以：㈠原處分僅係重申被上訴人95年5月25日函之內容，未於實體上重新設定法律效果，係屬重覆處置，並非行政處分。又核其內容，僅係單純之事實敘述、理由說明或其他僅具有通知內容之表示，具有觀念通知性質，並非第2次裁決。又縱認屬行政處分，惟被上訴人95年5月25日函之前訴經保訓會95年8月22日復審決定駁回，於95年9月8日送達上訴人，惟上訴人迄未提起行政訴訟，該函已確定。上訴人遲至98年12月28日及99年2月9日始對被上訴人95年5月25日函，依行政程序法第128條第1項第3款規定申請重啟行政程序，其申請顯逾同條第2項程序重開之申請應於法定救濟期間經過後或事由發生或知悉時起3個月內為之之規定，不符合程序重開之要件。㈡依退休法第9條、同法施行細則第12條第4項規定，上訴人於85年12月29日初任公務人員，惟其遲至95年1月20日始經由服務機關向被上訴人提出申請補繳曾服義務役軍職年資之退撫基金費用，已逾5年補繳期限，被上訴人95年5月25日函為否准處分，於法並無違誤。㈢依司法院釋字第455號及第474號請求補繳服義務役年資之退撫基金費用，無非為購買將來退休之年資而核給退休金，自與退休有關，故其請求權消滅時效，於法律未明定前，應類推適用與其性質相關之退休法第9條有關5年請求權消滅時效之規定，被上訴人函釋所為申請補繳退撫基金費用5年期限，並未逾越母法退休法有關請求權消滅時效5年規定限制解釋意旨。又法律溯及既往，非必然牴觸法治國對於法之安定性及信賴保護原則，考試院87年11月13日修正發布之退休法施行細則第12條第4項，既不生信賴保護原則之問題，該條文亦未課予人民增加法律所無之限制，反係給予是類人有選擇繳付退撫基金以併計退撫新制修正施行後之義務役軍職年資之權利。故該細則之規定並未造成人民之損失，當無違反法律溯及既往原則，則被上訴人87年12月3日函對該條文所為之函釋，亦無違法律溯及既往原則。㈣上訴人「不知」法規之存在，純屬「主觀上」事由，致其自始未行使請求權，非屬「客觀上」事由。再有關初任公務人員補繳義務役軍職年資退撫基金費用之作業程序，係經由服務機關檢附申請書來函被上訴人辦理補繳，並經被上訴人受理核算後始通知服務機關轉知公務人員繳入退撫基金帳戶，至於權益通知書，純係被上訴人考量各參加基金機關之承辦人員時常異動更迭而設計，且在新進人員填閱並簽名蓋章後係退還承辦人員留存備查，俾作為釐清服務機關或當事人遲延申請之責任歸屬，毋須隨函檢送被上訴人，足見該作業程序並不包括權益通知書之簽署等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依上訴人提出之退伍令，其係於85年6月3日因服役期滿退伍，故其自是時起即具後備軍人身分，此一事實業於被上訴人前於95年5月25日作成否准上訴人補繳服義務役年資之退撫基金費用時即已存在，並非於行政處分作成後，發生之新事實。上訴人主張其嗣後發現具後備軍人身分，有行政程序法第128條第1項第2款前段「發生新事實」規定之適用，容不足採。又其既於85年6月3日退伍，取得退伍令，則該退伍令於上訴人持有中，且未據上訴人舉證陳明有何於被上訴人95年為處分前，無法提出情事，是其未於被上訴人處分前提出，自有因重大過失而未能在行政程序中主張情事，核與被上訴人無關。故上訴人依據行政程序法第128條第1項第3款規定，主張該退伍令符合行政訴訟法第273條第1項第14款要件云云，亦無可取。㈡行政程序法第128條第1項第2款後段規定旨在就原處分所根據者為不正確之事實者，得以發見「新證據」申請重新進行行政程序，以追溯至處分作成時，撤銷該不利相對人或利害關係人之處分。核上訴人所提出之司法院公報第37卷第8期及第40卷第12期內容乃84、87年公布之法令條文，無涉原處分事實存否或真偽之認定，而係就已公布法規適用有爭議，與行政程序法第128條第1項第2款後段及行政訴訟法第273條第1項第13款規定不合。又不論上訴人據此所為指涉乃屬法律見解之歧異，縱以相當行政訴訟法第273條第1項第1款規定之「適用法規顯有錯誤」事由論之；鑑於上開公報登載之退休法施行細則暨上訴人另援引之優待條例第32條第1項規定，早已公布，上訴人前於被上訴人95年5月25日函送達時，即可知悉法規適用內容，是計算其申請重開行政程序之期間，乃應自該處分確定時起算，而保訓會駁回上訴人復審申請之復審決定書係於95年9月8日送達上訴人，惟上訴人遲至98年12月28日始據此對被上訴人95年5月25日函，申請重啟行政程序，已逾行政程序法第128條第2項之法定期間，不符行政程序重開之要件。㈢依行政程序法第131條及民法總則施行法第18條規定，於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用。然本件請求補繳服義務役軍職年資之退撫基金費用，縱不類推適用與其性質相類之退休法第9條有關5年請求權消滅時效之規定，而類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，亦應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定（即於94年12月31日屆滿），俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。故上訴人迄於95年1月20日始向被上訴人為申請，時效仍已完成。㈣上訴人所稱發現之被上訴人89年7月編訂之「公務人員退休撫卹基金收支作業手冊」，非屬被上訴人95年否准處分後發生之新事實；且該手冊第4章有關購買年資申請程序之規定，性質上乃行政規則，無關原處分事實存否或真偽之認定，亦非屬新證據。況申請補繳義務役年資退撫基金費用之請求依據，乃退休法施行細則第12條第4項規定，是否簽閱上述手冊第4章敍及之購買年資權益通知書，並非申請要件，是縱上訴人任職機關未請其簽閱該通知書，亦不影響被上訴人所為上訴人未於初任公務人員時，申請補繳退撫基金費用，業逾5年補繳期間之認定。因認被上訴人否准上訴人程序重開之申請，並無不合，復審決定予以維持，亦無違誤，而將上訴人之訴駁回。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決對「發生新事實」之解釋和最高法院79年度第1次民事庭會議決議及本院94年度判字第762號判決先例不符，核有判決違背法令；上訴人係以退伍令主張發現新證據，然原判決竟認定上訴人係以後備軍人身分主張發生新事實；且上訴人已於被上訴人95年為處分時，提出退伍令，原判決逕認上訴人未提出，自有重大過失云云，其認定事實與卷內證據不符，有違證據法則及判決不備理由之違背法令；被上訴人漏未斟酌上訴人具「後備軍人身分」之事實，又上訴人已在95年為處分之行政程序中，提出退伍令予被上訴人，自無重大過失；本案尚未逾行政程序重開之法定期間、優待條例第32條第1項為強行法規，被上訴人有義務依法執行，且其為退休法暨其施行細則之特別法，依中央法規標準法第16條應優先於本案適用。另「義務役軍職年資合併於公務人員退休年資」，並非公法上財產請求權，不適用消滅時效，又縱認仍適用消滅時效，亦有待准予補繳之行政處分合法通知當事人後，消滅時效始可起算，被上訴人原處分否准上訴人程序重開之申請，原判決予以駁回，實屬無據等語。
六、本院查：
(一)按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：……發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」行政程序法第128條第1項第2款、第3款、第2項定有明文。次按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤者。……當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」行政訴訟法第273條第1項第1款、第13款、第14款亦定有明文。
(二)查原判決就行政訴訟法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據」所稱「事實」者，依其文義，乃指事情的真實情形而言，故所謂「發生新事實」乃係指對原決定據以作成（涵攝）之構成要件事實，有所變更，亦即行政處分作成後，事情的真實情形在實際上有所改變始足當之；所謂「發現新證據」則係指處分時已存在各種可據以證明事實之存否或真偽之認識方法，為上訴人所不知，且未經行政機關斟酌，現始知之者而言。又行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之再審事由，係指行政機關就原處分所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言；至於事實之認定或法律上見解之歧異，上訴人對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為聲請行政程序重開之理由。再所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者」，係指該項證物於原行政程序終結前即已存在，而為上訴人所不知悉，或雖知其存在而不能使用，現始知其存在，或得使用者而言（改制前本院48年裁字第40號判例參照），且須以經斟酌可受較有利益之決定者為限；所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」，於行政程序重開申請之解釋上，亦以該證物如經斟酌可受較有利益之決定者為限，且係指於前行政程序終結前，已經存在並已提出之證物，而為行政機關並未認為不必要，而仍忽略該證據未為調查，或已為調查而未就其調查之結果予以判斷者而言之闡述，核與上揭法條意旨無違，並無違背法令之處。上訴人指摘原判決就上揭行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發生新事實」之解釋，與最高法院79年度第1次民事庭會議決議不符云云，然此係就行政程序法關於聲請程序重開要件所為之規定，核與上揭最高法院民事庭會議決議部分自屬無涉；至本院94年度判字第762號判決，核非判例，僅係個案見解，自無從據此指摘原判決就此部分有何違背法令之情。
(三)次查本件業經原審調查審認後，已敍明依上訴人所提出之退伍令，其係於85年6月3日因服役期滿退伍，故其自是時起即具後備軍人身分，此一事實，業於被上訴人前於95年5月25日作成否准上訴人補繳服義務役年資之退撫基金費用時即已存在，並非於行政處分作成後，發生之新事實，自不合於行政程序法第128條第1項第2款前段「發生新事實」規定之適用；又上訴人所提出之司法院公報內容乃84、87年公布之法令條文，無涉原處分事實存否或真偽之認定，而係就已公布法規適用有爭議，要與行政程序法第128條第1項第2款後段及行政訴訟法第273條第1項第13款規定不合；且不論上訴人據此所為指涉乃屬法律見解之歧異，縱以相當於行政訴訟法第273條第1項第1款規定之「適用法規顯有錯誤」事由論之，鑑於上開公報登載之退休法施行細則暨上訴人援引之優待條例第32條第1項規定，早已公布，上訴人前於被上訴人95年5月25日函處分送達時，即可知悉法規適用內容，是計算其申請重開行政程序之期間，應自該處分確定時起算，而保訓會駁回上訴人復審申請之95年8月22日復審決定係於95年9月8日送達上訴人，惟上訴人遲至98年12月28日始據此對被上訴人上開95年5月25日處分，申請重啟行政程序，亦已逾行政程序法第128條第2項之法定期間，不符行政程序重開之要件，致仍無從為有利上訴人之認定；又本件請求補繳義務役軍職年資之退撫基金費用，縱不類推適用與其性質相類之退休法第9條有關5年請求權消滅時效規定，而類推民法第125條一般時效即15年規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘其間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18規定意旨，亦應自行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，故上訴人迄於95年1月20日始向被上訴人為申請，時效仍已完成；再上訴人所稱發現之被上訴人89年7月編訂之「公務人員退休撫卹基金收支作業手冊」，非屬被上訴人95年否准處分後發生之新事實；且該手冊第4章有關購買年資申請程序之規定，性質上乃行政規則，無關原處分事實存否或真偽之認定，亦非屬新證據。況申請補繳義務役年資退撫基金費用之請求依據，乃退休法施行細則第12條第4項規定，是否簽閱上述手冊第4章敍及之購買年資權益通知書，並非申請要件，是縱上訴人任職機關未請其簽閱該通知書，亦不影響被上訴人所為上訴人未於初任公務人員時，申請補繳退撫基金費用，業逾5年補繳期間之認定等語。因認被上訴人否准上訴人程序重開之申請，並無不合等情，核無違誤。經核原判決並無違背論理法則、證據法則，亦無判決不備理由或適用法規錯誤之違背法令之處。
(四)再查上訴人確有主張其係後備軍人身分為新事實云云，而提起本件程序重開之申請，經原判決論駁上訴人該主張何以不可採之理由甚明，上訴意旨認原判決此部分有違背法令之處，難認可採。至上訴人主張其提出之退伍令為發現新證據云云，然據上訴人陳明其於被上訴人95年為處分時，已提出該退伍令，且參諸卷內臺北市立聯合醫院95年1月20日北市醫人字第09530191800號書函可知，上揭退伍令確於上訴人為申請時提出，且被上訴人於95年5月25日處分時，業經審酌卷證資料後，係因上訴人逾期限提出申請，始駁回其補繳年資之申請在案。則上揭退伍令既經上訴人於該申請時提出，顯非上訴人所不知，自難謂合於行政程序法第128條第1項第2款所謂之發現新證據；又該證物業經該行政程序中已為審酌，亦難謂合於行政程序法第128條第1項第2款及同條項第3款之得提起行政程序重開之要件。原判決就此部分駁回上訴人申請之理由雖認上訴人未提出，有重大過失云云，駁回理由雖有未洽，但其駁回結論仍屬正確，原判決應予以維持。
(五)末按行政程序法第128條乃係針對法定救濟期間經過後之行政處分，於符合上述規定之要件時，處分之相對人或利害關係人得申請行政機關重新進行行政程序之規定。至行政機關是否准予重開行政程序，則應視申請人之請求是否符合該條規定之要件；若符合者，始須進而就原處分是否有其主張之違法事由進行實體審查。茲經原審審酌上訴人上揭主張，認其主張之重開程序事由，均無可採，已據原判決敍明理由甚詳，經核並無違誤，原審因認無庸再就上訴人指摘原處分違法部分之實體事項為審究乙節，亦無不合。上訴意旨猶指摘原處分如何違法云云，核與原判決認定結果無涉，其據此指摘原判決違背法令，顯不足採。
(六)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解歧異，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 8 日
書記官 賀 瑞 鸞