最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1607號上 訴 人 張立山被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國99年1月12日高雄高等行政法院97年度訴字第737號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人因籌組臺東縣環境能源保護協會、臺東縣就業促進發展協會及臺東縣失業者保護協會，不服被上訴人所為編號①95年6月27日府社行字第0950048135號函；②95年7月7日府社行字第0953020589號函；③95年8月9日府社行字第0950061230號函；④95年8月17日府社行字第0950063660號函；⑤95年8月28日府社行字第0950064495號函；⑥96年6月14日府社行字第0960044876號函；⑦96年9月7日府社行字第0963029062號函，遂循序提起行政訴訟。（關於被上訴人95年11月16日府社行字第0953035680號函、95年12月5日府社行字第0950095614號函、95年12月12日府社行字第0950097894號函、96年1月9日府社行字第0960002284號函、96年1月29日府社行字第0960008796號函、96年3月2日府社行字第0960016131號函、96年3月13日府社行字第0960021011號函、96年3月23日府社行字第0963009033號函、96年4月10日府社行字第0963011167號函、96年5月2日府社行字第0963013801號函、96年6月23日府社行字第0960048774號函、96年7月26日府社行字第0963024760號函及96年10月23日府社行字第0962001205號函部分，原法院另以裁定駁回）。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人與友人於95年3月間開始籌劃臺東縣失業者保護協會等人民團體，為其爭取公、私立機關就業機會、保障其權益，並依司法院釋字第479號解釋、人民團體法相關規定、社會團體許可立案作業規定、籌組社團答客問壹、設立篇、社會團體會務答客問貳、輔導篇等相關規定，申請被上訴人核准設立，被上訴人卻一再引用錯誤並曲解、自創法令規章，違法刁難，雖嗣後許可設立臺東縣失業者保護協會，然堅持成立大會出席人員不得低於30人，上訴人被迫召開各項會議、修改章程草案，然被上訴人不依法核予立案登記，有違人民對政府之信賴。訴願決定認編號①號函文為行政處分，其他函文駁回，實為差別認定，不符行政程序法第6條規定。另上訴人雖有4件函文非受處分人，然仍為共同籌組人，於同一信念下所籌辦之團體，仍有從屬關係，並同在被上訴人之業務範疇。㈡就編號①號函部分：被上訴人係以發起人之學經歷，與宗旨、任務顯不相稱而駁回。惟退件內容不明確，又既涉專業技能，自非屬被上訴人主掌之業務，另依社會團體許可立案作業規定（下稱社團作業規定）第11點、社會團體設立篇第38問規定，應由目的事業主管機關審查，並具體說明審查結果。另章程草案設立篇第35問：非必要先送經主管機關承辦人過目。是被上訴人以學經歷、宗旨、任務駁回，自屬違法。又發起人中有同戶者，依社團作業規定八㈢規定「允許會員或受益人之繼承人繼承其權益者。」，被上訴人引用錯誤的法規駁回即有違誤。又同戶依內政部人民團體答客問設立篇第26，原則上若同戶不宜，仍可提出沒有隸屬關係。㈢編號②號及編號③號函部分：本件係以訴外人梁秀貞為發起人之代表提出申請（乃因被上訴人退件理由不明確，不合人民團體法相關規定，上訴人認被上訴人公報私仇，故換有民意代表背景之發起人申請較妥當），且被上訴人規定社名一定要更改「臺東縣就業促進發展協會」。是協會名稱更換及申請人更換，均因被上訴人刁難所致，上訴人係籌組之發起人之一，自屬法律利害關係人。被上訴人既非審核權責單位，所為駁回即無理由，而章程草案先送之目的，不過依設立篇第35問請被上訴人教導，被上訴人不得審查發起人須具何學、經歷。㈣編號④號函部分：參酌暨南大學社會政策與社會工作學系教授古允文之「建構社會安全體系照顧弱勢團體」之報告，個人具有之體能、知能、與客體資產的高低與多寡，是社會強、弱勢歸屬的研判標準。失業人口係屬弱勢族群，被上訴人以弱勢族群不是單指失業人口為由，退回章程草案，駁回申請自屬無據。另被上訴人以該函文誣蔑及污辱上訴人及籌組團體名譽、人格、人格法益，上訴人要求回復名譽、人格、人格法益及因之受創心靈之慰撫金賠償及登報道歉。㈤編號⑤號函部分：部分發起人之職業雖由自耕農改為失業人士，然自耕農非職業之一種，被上訴人誣稱上訴人係以人頭充數，毀損上訴人及擬籌組團體名譽及人格法益。又被上訴人嚴重歧視失業者之人格，且法無明文規定失業人士不得籌組社團，被上訴人對發起人人格歧視及污辱，應以公文更正道歉並登報道歉及賠償慰撫金。關於陳淑娟96年1月6日及96年1月9日為發起人與本案及內部簽之時間都不一樣，實為被上訴人之謊言。㈥編號⑥號函部分：被上訴人所屬人員於96年5月12日蒞臨上訴人召開之籌備會，然指示不准錄音，會中所言及所問如經費來源等內容無法列入，且以主席內容涉及職業訓練，又不准主席發言，該與會人員講完即離席，並非輔導開會，竟藉職權污辱及誣蔑、恐嚇上訴人與配偶，所有不法行政行為難一一敍明。㈦編號⑦號函部分：上訴人採個別填選理想理事長人選僅1人，與連記法無關，而42位會員資料亦已附於成立大會會議紀錄後，出席人數已達20人，與相關規定無違，被上訴人主張會員大會與成立大會不同，於法無據。另依民法第129條規定，被上訴人以編號⑦號函請上訴人於文到1個月內補正，上訴人於96年9月28日提起訴願，時效即停止進行，本件時效未逾期等語，為其論據。求為「⑴撤銷訴願決定及被上訴人所為編號①號函至編號⑦號函之處分。⑵被上訴人應賠償上訴人新臺幣（下同）2,250萬元。⑶被上訴人應就其錯誤之行政行為登報道歉3日。」之判決。
三、被上訴人則以：上訴人於95年6月19日申請籌組「臺東縣環境能源保護協會」，因其發起人之學經歷與擬籌組織團體之宗旨、任務顯不相稱，且發起人中有同戶者，不符社團作業規定，被上訴人以編號①號函否准所請，於法有據。又上訴人並非被上訴人所為編號②號至⑤號函文相關之申請人，亦非上開函文之回覆對象，故上訴人就編號②號至⑤號函文提起行政訴訟，顯為當事人不適格。另被上訴人審核臺東縣失業者保護協會（或籌備會）所送文件後，認有應補正之處而以編號⑥號及⑦號函文請其補正，並非對於臺東縣失業者保護協會之要求有所准駁，非屬行政處分，上訴人提起行政訴訟，於法不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人申請籌組「臺東縣環境能源保護協會」，然所檢具之發起人名冊中，發起人之職務有「茶莊負責人」、「業務員」、「電子公司技術員」、「會計」、「自營商」、「美食屋負責人」、「收發員」、「村幹事」、「自耕農」及「鄉民代表」等，核其學經歷均與環境能源無關，則上訴人申請協會之名稱、宗旨及任務，顯與發起人資格不相稱，且關於學經歷亦無從補正，被上訴人依行為時社團作業規定七㈡（誤引修正前同規定八㈢）以編號①號函駁回上訴人之申請，自無違誤。㈡上訴人與訴外人梁秀貞同列發起人，於95年7月4日及95年8月3日申請籌組「臺東縣失業者保護協會」，固經被上訴人分別以編號②號及③號函文駁回，然嗣後上訴人以發起人代表身分另行申請籌組「臺東縣失業者保護協會」，經被上訴人以95年11月16日府社行字第0953035680號函許可設立，有該函可稽，被上訴人既以後函許可，自含有變更前否准函文之意。抑且，上訴人已依該次許可依人民團體法相關規定召開籌備會及發起人會議，雖所召開籌備會及發起人會議之會議紀錄尚未經被上訴人全部准予備查，然迄至原審言詞辯論終結前，被上訴人仍未廢止該許可，則無論被上訴人所為編號②號及③號函文是否違法，上訴人即無再爭執許可設立同一協會之餘地，是上訴人就編號②號及③號函文，並無起訴之利益。㈢訴外人劉念慈於95年8月16日及95年8月21日申請籌組臺東縣失業者保護協會，經被上訴人以編號④號及⑤號函文駁回，上訴人非95年8月16日及95年8月21日失業者保護協會之發起人，故其非被上訴人編號④號及⑤號函文之處分相對人，不會因上開否准處分致有何權利或法律上利益受損害，故上訴人此部分之訴即無受權利保護之必要。㈣被上訴人所為編號⑥號函文內容關於准許上訴人延長籌組期間之部分，係屬對上訴人有利之處分，上訴人並不因該延長之許可致有何權利或法律上之利益受損害，欠缺訴之利益。另該函內容其餘部分係對籌備會第2次會議紀錄所為備查通知，並為其他行政指導行為（即會議紀錄記載及告知遵守籌組期間等），尚不生何公法上法律效果，上訴人對之爭執，亦非適法。㈤被上訴人所為編號⑦號函文內容為：「貴會申請立案登記案本府原則同意辦理，但所附成立大會資料部分不符申請立案條件，請依說明於文到1個月內補正…說明：隨函檢附貴會『成立大會資料審查意見』乙份，請依所列各項缺失依規定辦理補正後，依社會團體立案許可作業規定第20條檢附相關文件送府核辦…本案逾期未能補正或補正後仍不符立案條件，依社會團體立案許可作業規定第24條逕予廢止許可。…」等語。經查，該函意旨係原則上准許上訴人辦理立案登記，即屬有利上訴人，自未侵害上訴人之權利或法律上利益，上訴人對之提起本訴，欠缺權利保護之必要。至該函雖另載資料不符命上訴人補正及告知不遵期補正之效果，仍非終局對上訴人有何不利之決定，上訴人對之提起本訴，難認適法。㈥綜上，上訴人所爭執之上開函文或無違誤或無爭執實益，上訴人訴請撤銷，即有未合。又上訴人訴請被上訴人就錯誤之行政行為登報道歉3日，亦乏所據，並應駁回。另上訴人請求損害賠償部分，因撤銷訴訟部分無理由，故一併訴請被上訴人賠償2,250萬元亦失所依據，應併予駁回。再，本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「人民團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案及
發起人名冊，向主管機關申請許可。」行為時人民團體法第8條第1項定有明文。次按「社會團體之申請書表有下列情事之一者，應認其不合於程式：㈠名稱與其他已許可人民團體之名稱相同者。㈡名稱、宗旨、任務、會員及發起人資格顯不相稱者。㈢名稱使用易於使人誤認其與政府機關、營利團體有關或有妨害社會秩序或善良風俗，有誤導公眾之虞者。㈣章程宗旨、任務之內容，顯有誤導公眾之虞者。㈤章程之任務規定未具體條列，或顯不可行者。㈥章程任務違反法令規定，或列有其他公私機關或團體之法定專屬任務者。但得協辦之任務，列為協辦者，不在此限。㈦章程所列宗旨、任務涉及專門學術，而發起人名冊之學歷、經歷及職業資料所示之資格與該專門學術顯不相稱，或與章程所列會員資格條件顯不相稱，未能推展團體之設立目的者。」亦為社團作業規定第7點所明定。上開社團作業規定乃因人民團體法採許可制，主管機關內政部為執行該法關於社會團體許可審核標準所訂定之技術性及細節性之作業規範，核與人民團體法立法意旨無違，且未逾越母法之規定，自得予以援用。
㈡上訴人以原判決違背法令，其主張意旨略以：⑴原判決事實
及理由欄㈡所載上訴人之主張，述及「又同戶依內政部人民團體答客問設立篇第26，原則上若不宜，仍可提出沒有隸屬關係」，然內政部人民團體答客問設立篇第26無此等文字；又上訴人亦未於原審為「被上訴人不得審查上訴人須具何學、經歷」之主張，然原判決於事實及理由㈢却如此記載；另判決文事實及理由引述上訴人引用司法院釋字第479號解釋部分，引述有誤。足見原判決未就上訴人有利部分為審究，當然違背法令。⑵編號①號函以申請書之發起人之學經歷與擬籌組團體宗旨、任務顯不相稱為由，駁回上訴人之申請，然並無法令明文規定發起人之學經歷需與擬籌組團體宗旨、任務相稱，且依社團作業規定第11點，被上訴人非職權機關也非專屬管轄機關，除編號①號函外，編號②號至⑤號函，被上訴人未依社團作業規定第9點第2項規定輔導上訴人，卻一再以章程草案之宗旨及任務為由駁回，有違憲法及各行政行為之各種規範，應予撤銷。⑶依上訴人之辯論意旨狀及被上訴人所為言論及所附證據、證人之證言可知，被上訴人所為編號②號至⑤號函，均符合行政程序法第92條第2項一般處分之定義，無原判決所稱上訴人無受權利保護之必要之情形。又依被上訴人96年4月10日府社行字第0963011167號函、96年7月23日內部簽說明㈢、96年7月26日府社行字第0963024760號函可知，被上訴人始終堅持成立大會應有30人以上之出席始合法，否則不符立案之登記要件，顯然被上訴人已廢止其許可立案之登記在先，原判決卻謂「…惟被告（即被上訴人）迄今仍未廢止該許可，…」，顯未對於「後事實覆蓋前事實所造成之危害」為公正判決。⑷被上訴人所屬人員於96年5月12日蒞會僅係來威脅、恐嚇、展現官威，原判決對上訴人於原審辯論意旨狀所言、所附證據、各言詞辯論庭所述、傳訊4個證人之證詞，均未予採納，顯未依證據為判決，僅依編號⑥號函之說明㈡之內容，即論定該函有利於上訴人，又對照該函說明㈡所稱來賓致詞為無，顯與該函原文不符，原判決顯將不實之文詞書於判決中，又未對該函㈡作任何判定，亦有違誤。⑸依被上訴人96年4月10日府社行字第0963011167號函及承辦人劉小姐所言，被上訴人雖未以編號⑦號函為最終不利之決定，然被上訴人認為成立大會出席人數未達30人者即無法為立案登記，顯以該函為不許立案許可之處分，又依社團作業規定第17條第2款，發起人可委託其他發起人代理出席，非如被上訴人所言需親自出席，是被上訴人之主張於法不合等語。
㈢⑴就編號①號函部分：環境能源之保護協會，既以環境及能
源之保護為宗旨，必與環境污染、環境影響評估及能源之探測、污染與保護等專門學術有關，則發起人之學歷、經歷及職業茍不具有此類專業，即無法達成協會成立之目的。經查，上訴人於95年6月19日申請籌組「臺東縣環境能源保護協會」，然所檢具之發起人名冊中，發起人之職務有「茶莊負責人」、「業務員」、「電子公司技術員」、「會計」、「自營商」、「美食屋負責人」、「收發員」、「村幹事」、「自耕農」及「鄉民代表」等，乃原判決所是認，復為上訴人所不爭，並有相關之申請書及發起人名冊可稽。則被上訴人據以認定發起人之學歷、經歷及職業資料所示之資格均與環境能源無關，亦與該專門學術顯不相稱，因學經歷無從補正，而以編號①號函（見訴願卷第125頁）予以駁回其申請，核屬有據，其函文已明載不合程式之具體內容，故縱使因社團作業規定修正致條號移載而有誤引之情事，亦無礙其駁回之結果。⑵就編號②號函文部分：上訴人與訴外人梁秀貞同列發起人，而於95年7月4日以梁秀貞為代表人申請籌組「臺東縣失業者保護協會」，經被上訴人以編號②號函文駁回，雖該函非以上訴人為處分相對人，然上訴人既為發起人之一，自屬利害關係人，自得就系爭函文聲明不服。惟，上訴人嗣後以發起人代表身分另行申請籌組「臺東縣失業者保護協會」，被上訴人已以95年11月16日府社行字第0953035680號函許可設立，有該函可稽，上訴人籌組「臺東縣失業者保護協會」之目的已達，自已無再行爭議訴請撤銷編號②號函文之必要，原判決以此部分無訴之利益駁回，自屬有據。⑶編號③號函文部分：上訴人與訴外人梁秀貞同列發起人，而於95年8月3日以梁秀貞為代表人申請籌組「臺東縣就業促進發展協會」，經被上訴人以編號③號函文駁回，雖該函非以上訴人為處分相對人，然上訴人既為發起人之一（見原審分卷2第232頁），自屬利害關係人，自得就系爭函文聲明不服，且被上訴人嗣後以95年11月16日府社行字第0953035680號函許可設立者為「臺東縣失業者保護協會」，並非「臺東縣就業促進發展協會」，二者之發起人不同，其任務及宗旨亦有別。訴願決定以上訴人非處分相對人而為不受理；原判決誤以此次亦申請籌組「臺東縣失業者保護協會」，且因被上訴人嗣後以95年11月16日府社行字第0953035680號函許可設立，故其目的已達，對系爭函文自已無訴之利益，而予駁回等語，其理由固屬可議。然依卷附「臺東縣就業促進發展協會」之申請書所載，該協會目的在於「…配合政府各部門與地方相關單位多元就業方案，幫助及體認各行各業就業問題，以提供有關各行各業之就業機會及就業機會之研發，…引進生物多樣化高科技術及高產值產業…」（見原審卷2第231頁），而所檢具之發起人名冊中，發起人之職務有「林業種植」、「業務員」、「畜養販售」、「會計」、「自營商」、「美食屋負責人」、「收發」、「村幹事」、「自耕農」及「鄉民代表」、「記者」、「秘書」、「版模工」、「直銷」、「高壓電技術工」等，被上訴人係以「所送之資料，其名稱、宗旨任務、與發起人所具之資格不相稱，依社團作業規定第7點規定，所為申請不合程式」為由駁回，並非無據，則原判決就此部分之理由雖有不當，然與結果並無影響。⑷編號④號及⑤號函文部分：訴外人劉念慈於95年8月16日及95年8月21日申請籌組臺東縣失業者保護協會，經被上訴人以編號④號及⑤號函文駁回（見原審卷3第125頁至第135頁），上訴人非上開申請籌組失業者保護協會之發起人，原判決以上訴人非系爭編號④號及⑤號函文之處分相對人，不會因上開否准處分致有何權利或法律上利益受損害，上訴人此部分之訴即欠缺權利保護之要件，並無違法。⑸編號⑥號函文部分：查，臺東縣失業者保護協會檢送第2次之籌備會會議紀錄並請求准予延長籌組設立期間，被上訴人始以系爭「主旨：貴籌備會所送第2次會會議紀錄，並請准予延長籌組期間案，同意備查並請依說明辦理…應補正事項：㈠依所附會議紀錄中『㈢來賓致詞』記載為無，與事實不符，請查明並另函敍明。㈡遲延籌組以文到3個月內完成，逾期撤銷許可案。」（見原審卷3第175頁），是以，該函內容關於准延長籌組期間及准予備查會議紀錄部分，為有利上訴人之處分，上訴人並不因該函受有何權利或法律上之損害，至對於會議紀錄內容有意見部分，亦僅函請查明而已，另函文內告知延長籌組期間，並載逾期撤銷許可案部分，僅告知應遵守籌組期間，尚不直接發生公法上法律效果，並非行政處分。⑹編號⑦號函文部分：查，該函內容為：「主旨：貴會申請立案登記案本府原則同意辦理，但所附成立大會資料部分不符申請立案條件，請依說明於文到1個月內補正，請查照。說明：隨函檢附貴會『成立大會資料審查意見』乙份，請依所列各項缺失依規定辦理補正後，依社會團體立案許可作業規定第20條檢附相關文件送府核辦…本案逾期未能補正或補正後仍不符立案條件，依社會團體立案許可作業規定第24條逕予廢止許可。…」等語。該函意旨係原則上准許上訴人辦理立案登記，即屬有利上訴人，自未侵害上訴人之權利或法律上利益，上訴人對之提起本訴，欠缺權利保護之必要。至該函雖另載資料不符命上訴人補正及告知不遵期補正之效果，仍非終局對上訴人有何不利之決定，上訴人訴請撤銷，難認適法。
㈣綜上所述，上訴人對編號①號至編號⑦號函文所為之爭執，
或因原處分於法有據、或無爭執實益、或理由雖有不當，然不影響判決結果，上訴人訴請撤銷，即有未合，應予駁回，則上訴人訴請被上訴人就錯誤之行政行為登報道歉3日及被上訴人賠償2,250萬元即均失所依據，應併予駁回。上訴意旨無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，並無判決違背法令或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人上訴更正狀記載被上訴人依辯論意旨狀內容所涉及刑法第134條、第211條、第213條、第304條部分移往管轄之地方法院乙節，尚無確切之積極事證且於法不合，併予敍明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
書記官 賀 瑞 鸞