最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1608號上 訴 人 周燕初
吳邦夫張偉哲曹明修（兼劉素驊之承受訴訟人）曹明德（即劉素驊之承受訴訟人）曹明哲（即劉素驊之承受訴訟人）曹明雯（即劉素驊之承受訴訟人）上七人共同訴訟代理人 駱怡雯律師上 訴 人 卜瑞騏（即黃勝瑞之承受訴訟人）訴訟代理人 彭玉華律師
王宇晁律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年9月23日臺北高等行政法院99年度訴字第163號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、高雄縣（改制後為高雄市，下同）樂群村為國軍老舊眷村，被上訴人為辦理該村改建，於民國（下同）91年間辦理改建說明會，因該村未達同意改建之法定人數，乃修正改建計畫報經行政院以91年8月1日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣樂群村原眷戶於96年3月21日連署請求被上訴人續辦理該村改建，被上訴人乃於96年9月18日重新召開高雄縣樂群村改建基地原眷戶改（遷）建說明會（下稱系爭說明會），上訴人周燕初、張偉哲、曹明修、劉素驊（已歿，由子女曹明修、曹明德、曹明哲及曹明雯承受訴訟，下同）、黃勝瑞（已歿，由配偶卜瑞騏承受訴訟，下同）、吳邦夫以自行繕具之高雄縣樂群村原眷戶參加眷村改建聲明書（下稱系爭聲明書），聲明同意配合改建，惟不同意依勵志村改建基地完工住宅決算輔助購宅款之計算方式等語。被上訴人依辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2款規定，認上訴人為不同意改建之原眷戶，並依行為時（下同）國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條第1項規定，以98年4月29日國政眷服字第0980005664號函（下稱原處分）註銷上訴人之樂群村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，乃提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第163號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、眷改條例施行細則第20條賦予原眷戶有「表達不同意改建
意願之權利」，此與「不同意改建之眷戶」之認定應有所區別。上訴人以該法條所未明文限制之系爭聲明書表明同意配合改建並選擇領取輔助購宅款，雖載有陳請被上訴人注意上訴人表達之輔助購宅款之計算方式，惟並非不同意改建，被上訴人不得將上訴人視為不同意改建眷戶。上訴人不知有「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，且被上訴人並未向原眷戶說明原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，於96年9月18日製發之「高雄縣『樂群村』改（遷）建『勵志村改建基地』說明書」（下稱系爭說明書）亦未援引該違反法律保留原則之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，詎被上訴人逕依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」之規定，將上訴人視為不同意改建眷戶，於法有違。
(二)、被上訴人立於眷改條例主管機關地位執行國軍老舊眷村改
建事務，依據眷改條例第4條第1項之規定，涉及土地處分之行為，應先報請行政院核定後始得進行。高雄縣樂群村前經被上訴人以91年7月23日(91)祥祉字第0007790號函陳報行政院，並經行政院以91年8月1日院臺防字第0910038914號函核定不再依眷改條例所定程序辦理改建，則被上訴人對於高雄縣樂群村之土地，已無依據眷改條例第4條與第6條第1項規定，進行興建住宅配售與原眷戶之處分權力。今被上訴人竟無視眷改條例與國有財產法之相關規定，對於未經行政院核定進行改建程序之土地進行眷改條例之改建程序，於法有違。況96年1月24日修正公布之眷改條例第22條並未明文規定對於業經被上訴人核定為不改建之眷村，可進行連署暨改建認證程序。今被上訴人既已對於高雄縣樂群村作成不再依據眷改條例所定程序辦理改建之核定決定，即應依眷改條例施行細則第20條規定辦理，否則行政行為將缺乏安定性而有違誠信。另高雄縣樂群村業經高雄縣政府99年2月26日函核定為古蹟及歷史建築，被上訴人已無法律上原因收回上訴人之房屋進行改建。
(三)、眷舍是否老舊而有改建必要，為認定被上訴人發動改建程
序是否合法之第一要件。高雄縣樂群村內眷舍並不老舊，且眷村擁有優美環境、整齊道路，並無改建必要，被上訴人未依司法院釋字第485號解釋理由書意旨，具體審查高雄縣樂群村內眷舍是否老舊而有改建必要，所為改建程序已不合法。
(四)、眷改條例第22條第1項既規定「主管機關『得』逕行註銷
其眷舍居住憑證及原眷戶權益」，則主管機關即應依立法目的（授權裁量之目的）衡量個案情節，決定是否註銷不同意改建原眷戶之權益，尤其應考量是否有其他同等效益但侵害較小的手段（比例原則），惟原處分完全未為此等衡量，逕行採取最嚴重的註銷上訴人原眷戶權益之處分，除構成怠為裁量外，亦違反比例原則。
(五)、原處分除臚列法令依據及案件事實經過外，再無其他論述
足以說明「裁量斟酌之因素」，而此原應於處分書中具體說明之內容，直接涉及被上訴人作成裁量處分時所應考量之各種公、私法益，以及此等法益間之利益衡量，而影響原處分之結論。是以，此等理由論述不充足之情形，已符合本院96年度判字第259號、第307號判決所稱之「行政處分理由不備」情形，違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，而構成行政處分得撤銷之原因。
(六)、上訴人以同意改建並選取輔助購宅款為改建認證選項之真
意，向被上訴人提出系爭聲明書，為被上訴人認定上訴人為不同意改建眷戶之理由，惟被上訴人未依行政程序法第102條規定，以書面通知上訴人陳述意見，且於被上訴人作成原處分前，上訴人不知有「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，故本件作成原處分所依據之事實，當非上訴人於客觀上得以明白確認，今被上訴人未以書面通知令上訴人有陳述意見之機會，於法有違。
(七)、上訴人提出自行書立之系爭聲明書，而未提出由被上訴人
所屬總政治作戰局製發之「高雄縣樂群村原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書」（下稱系爭申請書），即遭到列為不同意改建眷戶之處遇，然被上訴人並未說明對於提出與系爭申請書不同之人就規範之事物性質有何差異存在，顯見被上訴人作成原處分，從未考量是否符合平等原則等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、被上訴人基於實現眷改條例之目的，對於老舊眷村改建方
式與眷村土地及不適用營地之運用方法，參考眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區，以提高土地之利用效率，並避免資源浪費，對於規劃之內容與改建方式，不僅有規劃之權限，且有其裁量權，亦非眷戶所得置喙。因此，改建方式自應由被上訴人依眷改條例規定之原則，兼顧各眷村及眷戶之權益，而有一致之作法，自不許眷戶自行提出規劃改建方案。是若眷戶就被上訴人規劃之改建方案不予同意，縱使提出一己主張之改建計畫者，均屬對於被上訴人依眷改條例所賦予職權而制定之改建計畫為否決之表示，依法自應認係不同意改建之眷戶。
(二)、被上訴人於91年間依眷改條例辦理「樂群村」改建說明會
時，因同意改建人數未達當時眷改條例所定4分之3之限額，被上訴人乃將該村眷戶所表示之改建意願，經檢討後，連同其他需增刪之改建基地表列陳報行政院，經行政院以91年8月1日臺防字第0910038914號函准予備查，性質屬於下級機關對上級機關之業務進度報告，屬行政機關間之通知，並非經行政院核定該村不辦理改建。況如上訴人所稱，行政院已核定該村不予改建，則上訴人所稱其亦同意改建之主張，亦失所附麗，其本件所請，自無理由。嗣「樂群村」續辦改建，係因眷改條例於96年1月修訂第22條，將同意改建眷戶之門檻，由4分之3以上修改為3分之2以上，樂群村之眷戶乃以法律業經修改為由，經過半數眷戶連署，提出申請要求辦理改建。被上訴人尊重「樂群村」過半數眷戶之意願，依據眷改條例第22條第3項規定，重新辦理改建說明會，並考慮鄰近區域眷村改建之情形，與國家資源的有效運用，將「樂群村」遷建至當時已興建完成之「勵志新城」，可立即安置眷戶，完全符合眷改條例之規範意旨。
(三)、被上訴人依據眷改條例規範意旨，訂有「辦理國軍老舊眷
村改建注意事項」，其第5點第2款亦規定，眷戶如逾期未提送眷村改（遷）建申請書或認證書擴張、限制、變更其內容者，則為不同意改建之眷戶。換言之，原眷戶如未於主管機關書面通知之日起3個月內以經認證之申請書表示同意改建，或於申請書上自行變更內容或附加同意改建之條件等，均屬不同意改建之眷戶。另依據系爭說明書中「
肆、改（遷）建意願：一、辦理認證：本說明會後3個月內，本眷村原眷戶及違占建戶改（遷）建者，應填具『高雄縣樂群村原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書』1式5份，並經法院（或民間公證人）認證，若因法定或不可抗力事由無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。二、效力：(一)本眷村原眷戶有3分之2以上同意改（遷）建，並經法院（民間公證人）認證者，本村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。」故眷戶所應認證之標的，係指被上訴人辦理系爭說明會時，所提出之系爭申請書，則上訴人以自創之系爭聲明書，主張其有參與改建之意願，於法不合。
(四)、上訴人繳交之系爭聲明書有「本人願意配合改建、但不同
意依『勵志村改建基地』完工住宅決算輔助購宅款之計算方式，主張應依本聲明書第4項之計算方式給付，並保留法律追訴權」等語，顯見上訴人自行變更系爭申請書之內容，並表示不同意被上訴人之改建規劃，其屬不同意改建眷戶之事實，已臻明確。
(五)、依行政程序法第6條規定及司法院釋字第485號解釋意旨，
關於給付行政措施，應注意平等原則之適用，並考量有限國家資源之運用，是否符合效益。尤其眷改條例第6條已明定「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區。」因此主管機關對眷村土地如何運用，以及眷村應如何改、遷建，有其裁量權限，且須「集中興建」住宅，如無必要，亦無可能僅就單一眷村進行改建，而不考慮其他鄰近眷村之狀況，甚至置已完成改建，並可立即加以利用於安置眷戶之新建眷舍於不論。
(六)、綜上，上訴人所屬之樂群村原眷戶同意改建人數已超過3
分之2，且上訴人不同意改建之意願已臻明確，被上訴人所為註銷眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益之原處分及訴願決定並無違誤等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)、由眷改條例第1條第1項、第2條第1項、第3條、第5條及第
26條等規定可知，政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定該條例第3條第1項所指國軍老舊眷村與同條第2項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。
(二)、由眷改條例第2條第1項、第22條、（96年1月3日修正之）
第21條之1之立法理由、同條例施行細則第20條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2款等規定可知，眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，降低改建之執行效率，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。又原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，既然為主管機關是否續行實施改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意權之原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生開啟主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則依原眷戶反覆意見為決策，導致眷改規劃內容限於不安定，顯非制定眷改條例之本意。
(三)、基於與司法院釋字第557號解釋相同理由，被上訴人對於
軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。惟國軍老舊眷村之改建，本質上仍係被上訴人對於軍眷眷舍房地之管理及處理，只要未與眷改條例牴觸或有違原眷戶間之平等，本得自為規範。況眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權被上訴人就施行細則為規定，則被上訴人就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸眷改條例施行細則及辦理國軍老舊眷村改建注意事項等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。
(四)、高雄縣樂群村為69年12月31日前興建完成之國軍老舊眷村
，參以上訴人周燕初之說詞，可見該村興建完成迄今已有相當時日。被上訴人為辦理該村改建，曾於91年間辦理改建說明會，因該村未達同意改建之法定人數，乃修正改建計畫報經行政院以91年8月1日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣因該村過半數原眷戶之連署，以96年3月21日繼字第088號函申請辦理改建，被上訴人遂依眷改條例第22條第2項（原判決植為第3項）規定，重新辦理改建，並考慮鄰近區域眷村改建之情形，與國家資源的有效運用，將「樂群村」遷建至當時已興建完成之「勵志新城」，可立即安置眷戶，符合眷改條例之規範意旨，於法尚無不合。
(五)、由被上訴人96年9月10日昌易字第0960017560號公告第4點
依據、系爭說明書第肆點改（遷）建意願之內容可知，系爭眷村原眷戶及違占建戶同意改（遷）建者，應於系爭說明會後3個月內，填具規定之系爭申請書，表達改建意願及選擇是依原階購置原坪型、自費增坪上一階坪型、購置民間市場成屋或領取完工後決算輔助購宅款何種方式辦理，並經法院（或民間公證人）認證，逾期視為不同意改建。惟上訴人並未填具規定之系爭申請書，而以自創之系爭聲明書，主張其有參與改建之意願，已有未合。再查，眷戶同意改建之內容，除表達同意改建之意願外，亦應同意被上訴人所提出之改建計畫與內容，否則眷村改建即無法順利推行。本件上訴人周燕初及張偉哲出具之系爭聲明書記載：「不同意依勵志村改建基地完工住宅決算輔助購宅款之計算方式，主張應依本聲明書第4項之計算方式給付，並保留法律追訴權」等語，而上訴人曹明修、劉素驊、黃勝瑞及吳邦夫出具之系爭聲明書記載：「本人現有眷舍在上述4點說明之法律爭議尚未解決前，本人依本條例第21條規定，仍繼續住在樂群村，故本人願先同意領取輔助購宅款 (校級約315萬元)，其餘差額依法追訴」等語，核上訴人係自行變更系爭申請書之內容或附加同意改建之條件，不同意被上訴人計算輔助購宅款之金額及方式。且查樂群村係以高雄縣「勵志新村改建基地」為其遷建標的，是以樂群村之原眷戶如於改（遷）建申請書勾選項次三或項次四之改建意願，其可獲之輔助購宅款之數額為：將級（34坪型）3,361,636元，校級（30坪型）3,142,620元，尉士官級（28坪型）2,933,112元。惟上訴人曹明修、劉素驊、黃勝瑞及吳邦夫卻於系爭聲明書為上開記載，原審質之上訴人系爭聲明書最後一段其餘差額依法追訴是什麼意思？答稱：「上訴人認為依眷改條例第20條要依土地公告現值計算，改建說明書即原證7第3頁記載的金額是指完工的決算款，即改建後興建建物的總價值，顯然不是依眷改條例第20條的方式來計算，故上訴人才會認為應該是有差額存在，而為這一段文字記載。（問：故上訴人是表示不同意第3頁上所記載的計算金額？）是。我們主張依眷改條例第20條計算」等語可知，上訴人主張應依眷改條例第20條規定計算輔助購宅款，不同意系爭說明書上記載之輔助購宅款金額。另查，本件係以選定國宅或其他已興建的住宅做為計算標準，毋需依眷改條例第20條計算輔助購宅款，上訴人主張之計算方式顯與被上訴人者不同，實質上不同意被上訴人所提出之改建計畫與內容甚明。從而，堪認上訴人屬不同意改建之眷戶，被上訴人以上訴人所屬之樂群村原眷戶同意改建戶數已超過3分之2，依眷改條例第22條規定，註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，於法有據。又被上訴人並無何法律依據可僅註銷上訴人居住房屋之使用權，保留日後分配其他眷舍或其他方式可以替代選擇，核無違反比例原則，亦無怠為裁量或裁量濫用之違法。又被上訴人係以上訴人實質上屬不同意改建之眷戶，而註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，並非僅以上訴人提出之系爭聲明書形式不合即註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，核無違反行政程序法第6條及9條之規定可言。
(六)、被上訴人為辦理樂群村改建，於96年9月18日重新召開系
爭說明會，並以96年9月10日昌易字第0960017560號公告第4點依據載明：「本次說明會後，原眷戶同意改建者，應於96年9月18日起至96年12月18日止，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，將認證申請書、原眷戶資格核定公文資料 (公文書、權益承受令等相關資料影本）及階級證明影本繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶」等事項，另於系爭說明書第肆點改（遷）建意願載明：「一、辦理認證：本說明會後3個月內，本眷村原眷戶及違占建戶同意改（遷）建者，應填具『高雄縣樂群村原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書』1式5份，並經法院（或民間公證人）認證；若因法定或不可抗力事由無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。」等事項，核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（系爭申請書附有4個選項，就原眷戶改建權益詳為說明），賦予決策之期間相當（3個月）。又上訴人張偉哲、曹明修、吳邦夫陳稱有參加系爭說明會，並有系爭說明會簽到冊可徵，其餘上訴人雖否認參加系爭說明會，惟自承村長於系爭說明會後，挨家挨戶將系爭說明會資料交到各個住戶手上等情，足證上訴人均已知悉系爭說明會之系爭說明書及系爭申請書的版本。參以上訴人出具之系爭聲明書記載：「立聲明書人○○○經詳細閱讀96年9月18日樂群村改建說明會之說明書，國軍老舊眷村改建條例及國軍老舊眷村改建條例施行細則，瞭解國軍老舊眷村改建之意義與目的，亦明瞭眷戶的權益與義務，……本人願意配合改建」等語，足認上訴人既已詳閱系爭說明會之系爭說明書及眷改條例等規定，對上開改建條件等資訊及眷戶的權利與義務已有知悉。縱令上訴人主張未參加系爭說明會為真實，亦無礙於渠等對上開改建條件等資訊及眷戶的權利與義務已有知悉之事實。
(七)、被上訴人所屬空軍軍官學校嗣於97年12月13日以岡山空軍
官校郵局第00009號存證信函，促請上訴人於文到1個月內補辦認證相關事項，逾期將依國軍軍眷業務處理作業要點呈報辦理居住權撤銷及眷舍收回事宜，經上訴人周燕初、張偉哲、曹明修、劉素驊及吳邦夫陳稱確受通知，上訴人黃勝瑞則表示拒收。而上訴人張偉哲以空軍機校郵局第00003號（原判決植為第00009號）存證信函函覆，上訴人周燕初及吳邦夫均陳稱有寫存證信函給空軍官校等語。而經上訴人周燕初、張偉哲及吳邦夫為此意見陳述後，被上訴人所為原處分於說明欄第2點已敘明上訴人未依限提出同意改建認證書參與眷村改建，依據眷改條例第22條第1項等規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，並教示得為提起行政救濟之期間等語，已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。是被上訴人及其轄下機關為保障上訴人之原眷戶權益，已為充分之資訊提供，上訴人亦參與表達意見，上訴人既已詳閱眷改條例及施行細則之規定，明瞭眷戶的權利與義務，尚難以不知辦理國軍老舊眷村改建注意事項之規定，執為有利於己之認定。故原處分於正當程序之進行，並無不備。
(八)、綜上，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，
興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例……。」、「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區。」及「（第1項）規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。（第2項）本條例修正施行前，經主管機關依第20條第3項辦理改建說明會，原眷戶未逾4分之3同意改建之眷村，經原眷戶2分之1以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」分別為行為時眷改條例第1條前段、第3條、第4條第1項、第5條第1項、第6條第1項及第22條所明文。次按「（第1項）原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達3分之2同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」為眷改條例施行細則第20條所明定。再按「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」為辦理眷改注意事項第5點第2款所規定。
(二)、原審為原判決時，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果
，依論理及經驗法則判斷事實，且原判決就高雄縣樂群村為69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，迄今已有相當時日，為國軍老舊眷村。被上訴人為辦理該村改建，曾於91年間辦理改建說明會，因該村未達同意改建之法定人數，乃修正改建計畫報經行政院以91年8月1日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣於96年3月21日該村過半數原眷戶連署申請辦理改建，被上訴人遂依眷改條例第22條第2項規定，重新辦理改建，將樂群村遷建至當時已興建完成之勵志新城。上訴人張偉哲、曹明修及吳邦夫均參加被上訴人於96年9月18日召開之系爭說明會，其餘上訴人雖否認參加系爭說明會，惟自承村長於系爭說明會後，已將系爭說明會資料交給各原眷戶等情，參以上訴人出具之系爭聲明書之內容，足認渠等已詳閱系爭說明會之系爭說明書及眷改條例等規定，知悉改建條件等資訊及眷戶之權利與義務。由被上訴人96年9月10日昌易字第0960017560號公告第4點依據、系爭說明書第肆點改（遷）建意願之內容可知，系爭眷村原眷戶及違占建戶同意改（遷）建者，應於系爭說明會後3個月內，填具系爭申請書，表明同意改（遷）建，並在原階購置原坪型、自費增坪上一階坪型、購置民間市場成屋或領取完工後決算輔助購宅款等4個選項中擇一辦理，且經法院（或民間公證人）認證後，連同原眷戶資格核定公文資料及階級證明影本繳交列管軍種（單位），逾期視為不同意改建。是該公告第4點依據及系爭說明書第肆點所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者，得為註銷處分等情已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分（系爭申請書附有4個選項，就原眷戶改建權益詳為說明），賦予決策之期間相當（3個月）。惟上訴人未提出系爭申請書，另出具系爭聲明書，除均記載：「本人現有眷舍在上述4點說明之法律爭議尚未解決前，應依本條例第21條規定，仍繼續住在樂群村」等語外，上訴人周燕初及張偉哲另於系爭聲明書記載：「但是不同意依『勵志村改建基地』完工住宅決算輔助購宅款之計算方式，主張應依本聲明書第4項之計算方式給付，並保留法律追訴權」等語，上訴人曹明修、劉素驊、黃勝瑞及吳邦夫另於系爭聲明書記載：「本人願先同意領取輔助購宅款 (校級約315萬元)，其餘差額依法追訴」等語，嗣原審質之上訴人曹明修、劉素驊、黃勝瑞及吳邦夫，足認渠等亦係主張應依眷改條例第20條規定計算輔助購宅款，不同意系爭說明書上記載之輔助購宅款金額等情，核上訴人係自行變更系爭申請書之內容或附加同意改建之條件，上訴人不同意被上訴人計算輔助購宅款之金額及方式。被上訴人因認上訴人未配合辦理樂群村改建認證程序，乃由其所屬空軍軍官學校以存證信函，促請上訴人於文到1個月內補辦相關事項，逾期將依國軍軍眷業務處理作業要點呈報辦理撤銷眷舍居住權及收回眷舍事宜。上訴人周燕初、張偉哲、曹明修、劉素驊及吳邦夫均收受送達，上訴人黃勝瑞拒收，雖周燕初、張偉哲及吳邦夫曾以存證信函答覆，惟渠等逾期均未提交同意改建認證書參與眷村改建。是被上訴人依辦理國軍老舊眷村改建注意事項第5點第2款規定，認上訴人實質上為不同意改建之原眷戶，以樂群村原眷戶同意改建戶數已超過3分之2，依眷改條例第22條第1項規定，註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，於法有據，且上訴人尚難執渠等不知有辦理國軍老舊眷村改建注意事項之相關規定，而為有利於己之論據。被上訴人依據法令除得註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益外，別無其他僅註銷上訴人居住眷舍之使用權，保留渠等原眷戶權益之選擇，原處分既不違反比例原則，且無怠為裁量或裁量濫用之違法。被上訴人註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，係因上訴人實質上為不同意改建之原眷戶，而非僅因上訴人未提出系爭申請書，另出具系爭聲明書，核無違反行政程序法第6條及第9條之規定可言。是原處分認事用法，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴等情，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。是以，上訴人卜瑞騏猶執詞主張其於系爭聲明書記載「願配合改建」、「願先同意領取輔助購宅款（校級約315萬元）」等語，並非原判決所謂之自行變更系爭申請書之內容或附加同意改建之條件，另載「相關法律爭議，宜尋求協商、行政救濟或法律程序依法辦理」、「其餘差額依法追訴」等語，係屬行政程序法第168條規定陳情之權利及憲法第16條規定之訴訟權。原判決遽認上訴人實質上不同意被上訴人所提出之改建計畫與內容乙節，純屬臆測之詞，既與系爭聲明書文義不符，且剝奪上訴人陳情之權利及訴訟權，顯有認事與證據不符及判決不適用法規或適用不當之違法云云。其餘上訴人仍執詞主張原判決既肯認眷改條例賦予原眷戶於改建程序中有行使同意權與否之權利，卻又認如有3分之2以上原眷戶同意改建者，則依原定計畫改建，並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，顯有判決理由矛盾之違法。又原判決既肯認被上訴人行使眷改條例第22條之註銷權，得以3分之2以上原眷戶同意改建為條件，卻又認原眷戶對於眷村改建計畫之規劃內容不得附條件同意，顯係增加法律所無之限制，而有判決適用法規不當之違法云云，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤，或係執其歧異之法律見解，就原判決所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決有判決不適用法規或適用不當或理由矛盾之違法情事，均無可採。
(三)、又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處
分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」為行政程序法第102條所明定。另按「玖、眷舍收回工作：一、有下列情形之一，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權，收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：…… (六)凡列管眷村、眷舍奉准收回改建、遷建或依法處分等，當事人或與其共同生活為目的而同居者，拒不搬遷。」為國軍軍眷業務處理作業要點第9點第1款第6目所規定。本件高雄縣樂群村係列管眷村奉准收回改（遷）建「勵志村改建基地」，惟上訴人既不配合辦理該村改建認證程序，且拒不搬遷，被上訴人所屬空軍軍官學校乃以97年12月13日岡山空軍官校郵局第00009號存證信函，促請上訴人於文到1個月內改善，逾期未予改善者，撤銷眷舍居住權，收回眷舍。但國軍軍眷業務處理作業要點第9點有關限期改善之規定，係該規定「撤銷眷舍居住權及收回眷舍」之先行程序，並非眷改條例第22條第1項規定「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」之先行程序，是上訴人卜瑞騏縱未收受上開限期改善之存證信函，尚不影響被上訴人依眷改條例第22條第1項規定，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。是以，上訴人卜瑞騏執詞主張其既未收受上開限期改善之存證信函，自無從知悉該存證信函之內容，故被上訴人並未依國軍軍眷業務處理作業要點第9點第1款第6目規定，限期命其改善，詎被上訴人逕依眷改條例第22條第1項規定，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，違反行政程序法第102條但書及國軍軍眷業務處理作業要點第9點第1款第6目規定，自屬違法行政處分，應予撤銷。原判決不察，顯有認事與證據不符及判決不適用法規或適用不當或不備理由或理由矛盾云云，尚難採據。
(四)、眷改條例第21條之1及第22條於96年1月3日修正，同條例
第21條之1之立法理由為：「鑑於實際執行改建過程中，常因少數眷戶不同意，致無法達到4分之3的改建門檻，影響多數眷戶參加改建的權益，故修正為只須有3分之2以上眷戶同意改建即可，以維護大多數眷戶之權益。」同條例第22條之立法理由為：「一、配合本法第21條之1修正，將條文第1項中之『4分之3』，修改為『3分之2』。二、增列第2項。」觀諸立法院第6屆第2會期國防委員會第11次全體委員會議紀錄記載：「……討論事項：……趙委員良燕：……同時也讓原先認證未超過4分之3或決定購置成屋的眷村有重新認證的機會，這樣軍方也有機會再至眷村進行眷改說明。……主席：國防部是否也針對眷改條例第22條增列第2項提出意見說明？賴處長文鎮：這是針對以往曾經舉辦過法定說明會而沒有達到4分之3以上眷戶同意的部分，假如今天通過這個法案，將來可能造成部分眷村的眷戶會質疑既然已經舉辦過法定說明會，國防部就不需要再舉辦一次。針對將來可能產生的疑義部分，以主管機關立場希望在條例施行前，依第20條第3項辦理改建說明會，亦即原眷戶沒有達到4分之3以上同意改建者，經原眷戶3分之1連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。……」嗣立法院國防委員會94年10月31日台立國字第0941900308號函附審查報告記載：「……貳……二、……爰增列第2項，條文如下：『本條例修正施行前，經主管機關依第20條第3項辦理改建說明會，原眷戶未逾4分之3同意改建之眷村，經原眷戶2分之1以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。』……」可知，眷改條例96年1月3日修正施行前，經主管機關即被上訴人依同條例第20條第3項辦理改建說明會，原眷戶未逾4分之3同意改建之眷村，經原眷戶2分之1以上連署向被上訴人申請重新辦理改建說明會及認證者，適用同條第1項之規定，此際，被上訴人無庸再依眷改條例第4條第1項規定，將國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，列冊報經行政院核定。本件被上訴人為辦理高雄縣樂群村改建，曾於91年間辦理改建說明會，惟該村同意改建之原眷戶數未達4分之3，被上訴人乃以91年7月23日(91)祥祉字第0007790號函向行政院陳報，依行為時眷改條例施行細則第20條規定，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理，經行政院以91年8月1日院臺防字第0910038914號函准予備查。嗣於96年3月21日，高雄縣樂群村原眷戶依96年1月3日修正之眷改條例第22條第2項規定，經原眷戶2分之1以上連署向被上訴人申請重新辦理改建說明會及認證，被上訴人依該規定重新辦理改建說明會及認證，無庸再依同條例第4條第1項規定，將該村土地列冊報經行政院核定。原判決雖未論及此，惟既不影響本件判決結果，尚難謂有上訴人周燕初、吳邦夫、張偉哲、曹明修、曹明德、曹明哲及曹明雯主張之判決不備理由之違法。
(五)、綜上所述，原判決因認上訴人在第一審之訴難認有理由，
而判決駁回其訴，本院核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 16 日
書記官 莊 俊 亨