最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1615號上 訴 人 林敬智訴訟代理人 邱清銜 律師被 上訴 人 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 徐同治
參 加 人 曾現煥上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年11月4日臺北高等行政法院99年度訴字第1714號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段197、238、239地號等3筆土地（下稱系爭耕地）耕地三七五租約（新鄉下字第97號，下稱系爭租約）之承租人，民國98年1月1日至98年2月16日為租約期滿承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕受理期間。上訴人乃於前開期間向被上訴人申請續訂租約，參加人（即出租人）亦於前開期間以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭耕地自耕。案經被上訴人以99年3月24日桃新鄉民字第0990005133號函（下稱原處分）核定由參加人收回系爭耕地自耕，否准上訴人所請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人應作成准予上訴人續租系爭耕地之行政處分，亦遭判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人以原處分作出剝奪上訴人得依耕地三七五減租條例（下稱三七五減租條例）第20條賦予續訂租約之權利，依行政程序法第102條規定，應給予上訴人陳述意見之機會，然本件被上訴人僅依書面審查，顯然違反正當法律程序而構成違法。又按本件被上訴人係依上訴人96年度全年收支情形明細表作為審定其是否將因參加人收回系爭耕地自耕而失其家庭生活依據之基礎，依本院96年度判字第724號裁判要旨，戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，自應以上訴人「一家」，即與上訴人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。本件依上訴人全戶之戶口名簿記載，上訴人一家應包括上訴人、母彭金蓮、祖父林發樹、祖母林廖玉蘭、妹林佳慧等5人，而余純慧為上訴人配偶，戶籍雖因故遷出，但實際仍共同生活中，從而應以上開6人為全年收支之核算範圍。然被上訴人僅以上訴人、母彭金蓮、祖父林發樹、祖母林廖玉蘭等4人為核算，排除妹林佳慧與上訴人配偶余純慧，顯然就收支如何之採認已與事實及上開裁判要旨未符。另依行政院主計處96年度桃園縣之平均每人月消費支出統計表可知，其數額為新臺幣（下同）17,525元，則以6人計算支出總額，即應為1,261,800元，與上訴人96年度全年收入1,242,106元相較，上訴人全家根本入不敷出而尚不足家計19,694元（1,242,106－1,261,800＝－19,694），則何來被上訴人所謂「不致承租人失其家庭生活依據」。再者，依三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項規定，參加人收回系爭耕地應補償上訴人費用之計算，應從改良土地費用、未收獲農作物價額、及終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額1/3進行合計，縱使省略改良土地費用及未收獲農作物價額，終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3亦不可能為零，故被上訴人於原處分所稱無補償費問題，實難令人甘服。是以，本件被上訴人就三七五減租條例第19條第1項規定之認事用法，顯然有誤，其逕為准予參加人收回系爭耕地自耕，而否准上訴人續訂租約之行政處分，實有適法疑慮。況參照本院75年度判字第2037號裁判要旨，所謂擴大家庭農場經營規模，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑參加人之主張，即予認定云云。
三、被上訴人則以：按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）第6點（三）、6、（2）審核標準，上訴人96年度同一戶內之直系血親，即上訴人、母彭金蓮、祖父林發樹、祖母林廖玉蘭等4人，96年度全年總支出合計489,064元，全年總收入1,242,106元，收支相抵為正數，足見所有收益足以維持上訴人一家生活。另上訴人主張應將其妹林佳慧與配偶余純慧2人列入96年度全年收支核算範圍，惟林佳慧並非上訴人之直系血親，不符法定要件，而依系爭租約期滿前1年即96年之戶籍資料，上訴人尚無配偶。故被上訴人依三七五減租條例第19條第2項及耕地三七五租約清理要點第4點第3款規定准由參加人收回系爭耕地自耕，並無違誤。
再者，按司法院釋字第580號解釋意旨，三七五減租條例第19條第3項規定應已停止適用，且上訴人未能提出改良土地所支費用證明，被上訴人據以核定本件無補償費用，並無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人因擴大家庭農場經營規模，提升土地利用效率，故申請收回系爭耕地自耕。且上訴人之配偶或妹妹並非直系血親，不能列入全年收支核算範圍內云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按三七五減租條例第19條乃植基於憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。次按工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反三七五減租條例第19條規定之意旨。㈡查系爭租約係於97年12月31日期滿，依工作手冊第10頁（2）審核標準：A、規定，本件綜合所得稅所得總額之計算依據係96年。次查，上訴人98年3月19日戶內人口有上訴人、母彭金蓮、祖父林發樹及祖母林廖玉蘭共4人，上訴人係於98年5月27日始與余純慧結婚，依工作手冊第6點（三）、6、（2）審核標準規定，余純慧於96年時並非上訴人之配偶，不得計入，是上訴人主張余純慧為其配偶，應列入計算，並非可採。另林佳慧係上訴人之妹妹，並非上訴人之直系血親，不符工作手冊審核標準A要件，是上訴人主張林佳慧應列入計算，亦無可採。故本件上訴人之收益與支出之計算人口係上訴人、母彭金蓮、祖父林發樹及祖母林廖玉蘭共4人。被上訴人參酌上訴人之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表、全戶保險費用支出憑證，依工作手冊審核標準核算，本件上訴人本人及同一戶內直系血親96年全年生活支出合計489,064元，全年各類所得合計1,242,106元，核算結果為正數，即所有收益足以維持上訴人一家生活。又系爭耕地已休耕數年，業據被上訴人到場履勘，上訴人另已從事其他工作，並不因參加人收回系爭耕地而失其家庭依據。另按司法院釋字第580號解釋意旨及三七五減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」。查系爭耕地為休耕狀態，上訴人迄未提出系爭耕地土地改良費用之請求，亦未提出相關憑據供核，被上訴人就此部分未予核定，於法並無不合。況上訴人就上開費用仍得依據三七五減租條例第13條及第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規定，向參加人請求補償，其權利並未受損害，亦與本件原處分可否准由參加人收回自耕之要件無涉。又司法院釋字第580解釋已明揭，出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，準用三七五減租條例第17條第2項第3款之應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之1/3補償承租人之規定，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日（93年7月9日）起，至遲於屆滿2年時，失其效力。上訴人主張應按終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3補償上訴人，自屬無據。再按行政程序法第102條適用之前提係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為要件，本件屬上訴人申請被上訴人作成授益處分之行政程序，原處分否准上訴人之申請，並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，尚無該條文適用之餘地。是上訴人主張被上訴人違反該條規定，亦無可採。再者，生活費用之計算準用內政部公告之96年度臺灣最低生活費每人每月9,509元，為工作手冊審核標準所明定，被上訴人以此為計算依據，亦無違誤。上訴人主張應依行政院主計處公布之平均每人月消費支出17,525元計算，委無可採等由，判決駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：按原審法院僅以參加人所提出自任耕作切結書及與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等資料加以認定是否准予參加人以擴大家庭農場經營規模為由收回系爭耕地自耕，並未調查參加人是否確有擴大家庭農場經營規模之事實，即遽以認定被上訴人核准參加人收回系爭耕地自耕，否准上訴人續訂租約係屬有據，亦未說明何以不採上訴人主張之理由，顯屬判決不備理由並違背最高法院51年台上字第582號判例意旨。又三七五減租條例並無明文規定授權由內政部訂定工作手冊，是該手冊之制定違反法律保留原則，應屬違憲。且工作手冊以僵硬不當之金額標準，推計承租人之收入及生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，違反平等原則及比例原則，而與司法院釋字第442號解釋有違。被上訴人逕予適用該工作手冊而作成原處分即難謂合法，原審判決未慮及此，亦有不當云云。惟查，內政部為利其下級行政機關為三七五減租條例第19條規定之執行，以97年8月8日台內地字第0970124366號函發布工作手冊，作為認定事實準則之行政規則，關於出租人及承租人生活費用、收益之審核，均適用同一標準，與三七五減租條例第19條規定之意旨相符，無違平等原則及比例原則，上訴人主張工作手冊違反法律保留原則、平等原則及比例原則云云，不足採信。又查，所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據而言。經查，原審就參加人確有擴大家庭農場經營規模之事實，因而認定被上訴人核准參加人收回系爭土地，於法有據等情，業於判決理由內為論述，上訴人主張原審判決有判決不備理由之違誤云云，亦非可採。綜上所述，原審判決以被上訴人審認上訴人96年全年所得及支出費用結果為正數，所有收益足以維持一家生活，乃准參加人收回系爭耕地，並駁回上訴人續租之申請，因而駁回上訴人原審之訴，經核洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 16 日
書記官 葛 雅 慎