最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第162號上 訴 人 張義經被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年6月17日臺中高等行政法院97年度訴字第502號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣前臺灣省政府交通處公路局於民國（下同）84年12月間辦理西濱快速公路176K+200－180K+600段新闢工程用地，報經臺灣省政府以85年5月22日85府地二字第153932號函核准徵收坐落彰化縣○○鎮○○○段○○○○○號等30筆土地及其地上物，經被上訴人以85年9月4日彰府地權字第156288號公告徵收，並發給徵收補償費。上訴人為坐落同段1067、1092、1092-11地號等3筆土地上農作改良物所有權人，並與訴外人黃嘉豐共為同段1143及1143-1地號等2筆土地上之農作改良物所有權人。依被上訴人查估結果，位於同段1067、1092及1092-11地號土地上榕樹部分補償費為新臺幣（下同）623,000元，位於同段1143及1143-1地號土地上榕樹部分補償費為851,350元（上訴人與黃嘉豐各1/2即425,675元），即垂榕胸徑20至25公分者96株，15至20公分者176株，10至15公分者251株，共計523株（下稱系爭農作改良物），經被上訴人以上開公告在案，上訴人並於85年10月23日具領補償費共計1,048,675元（下稱系爭補償費）。嗣被上訴人依據臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）92年2月26日91年度重上更(二)字第15號確定判決，認定上開農作改良物之種類、數量，顯與正常種植情形不相當，以97年6月12日府地權字第0000000000A公告撤銷前述農作改良物之徵收補償處分，並以97年6月12日府地權字第0000000000B函通知上訴人繳回該補償費1,048,675元（上開2函下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求原處分及訴願決定均撤銷，經原審法院駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠前臺灣省政府公路局84年12月間為辦理本件新闢工程，曾委託被上訴人辦理沿線用地地上物查估事宜，被上訴人再於85年初轉託臺灣省彰化縣鹿港鎮公所（下稱鹿港鎮公所）辦理農林、畜產類查估工作，當時承辦人為鹿港鎮公所農業課課員張家進。系爭補償費係由被上訴人承辦人主動會同鹿港鎮公所張家進勘查現場無誤，並報請鹿港鎮公所核發，上訴人並無詐欺行為。系爭農作改良物早經被上訴人執行拆毀，上訴人取得被上訴人核發之系爭補償費，具有相當之對價關係，反之，被上訴人未為回復原狀前，竟以徵收補償處分業經撤銷為由，要求上訴人繳回系爭補償費，顯失公平。又被上訴人報准徵收之計畫書內縱無同段1067、1092、1092-11等3筆土地及地上物之徵收，惟此亦係出於被上訴人內部作業之疏失，被上訴人撤銷系爭農作改良物徵收補償之處分，顯有未當。㈡按原處分機關或其上級機關得依職權將違法行政處分，為全部或一部之撤銷，惟該撤銷權應自其知有撤銷原因時起2年內為之，行政程序法第117條及第121條第1項定有明文。上訴人因詐領系爭補償費，遭臺中高分院依共同偽造文書罪，以88年度上訴字第673號刑事判決，判處上訴人有期徒刑1年2月，上訴人提起上訴後，經最高法院2次發回更審，臺中高分院依詐欺罪，以92年2月25日91年度重上更(二)字第15號刑事判決，判處上訴人有期徒刑1年確定（同案被告張有冬則判處有期徒刑10月確定）。臺中高分院曾以88年7月30日88中分信刑泰決字第317號檢送文件表，將臺中高分院88年度上訴字第673號刑事判決送達鹿港鎮公所在案。而該刑事案件同案被告張家進之臺中高分院92年度重上更(三)字第203號刑事判決，復經臺中高分院以93年4月19日（93）中分義刑華決字第161、162號檢送文件表分別送達鹿港鎮公所及公務員懲戒委員會在案。又被上訴人曾以92年10月1日府地權字第0920183894號函臺中高分院，敘稱：「臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號（86年度偵字第256、2598號起訴書）張家進等貪污案經該院於87年12月31日判決，張有冬不服判決，提起上訴，業於88年3月22日送貴分院審理。為業務需要，請貴院惠予查明本案上訴後是否業經判決或訴訟進行情形惠復。隨函檢附臺灣彰化地方法院函影本1份。」等語，嗣臺中高分院即將92年度重上更(三)字第203號刑事判決檢送被上訴人，此有該卷宗為憑。足證被上訴人至遲於93年間即已收受張家進之臺中高分院92年度重上更(三)字第203號刑事判決，明知上訴人業經判決有罪確定。另依臺灣彰化地方法院檢察署92年9月8日彰檢輝恆86偵256字第32095號函主旨載明檢送86年度偵字第256、2598號起訴書予被上訴人。另臺灣彰化地方法院亦以92年9月29日彰院鳴刑酉86訴520字第22387號函檢送86年度訴字第520號刑事判決予被上訴人在案。上開起訴書內容載明：
「張家進……明知……張義經……顯然係為該道路闢建徵收而搶種……」而臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號刑事判決亦有同載。則被上訴人「知有撤銷原因」之時點應為92年9月間，而非以該刑事案件之全部被上訴人均判決確定時或被上訴人於96年11月間收到訴外人張有冬提出之刑事判決為據。況被上訴人就上開張家進貪污案件，於最高法院發回臺中高分院更審中，均多次去函臺中高分院，足證被上訴人於92年間早已知悉上訴人業經判決詐欺確定。是本件原處分機關行使撤銷權之除斥期間應自92年9月間起算，原處分顯已逾法定2年除斥期間等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：刑事判決已確定之事實，行政機關為行政處分時，雖不必受其拘束，但未嘗不可作為行政處分之斟酌依據。上訴人因詐領本件補償費，經臺中高分院92年2月26日91年度重上更(二)字第15號判決詐欺罪確定在案，訴外人張家進貪污部分，亦經臺中高分院上開判決判決有罪在案，是張家進查估上訴人之地上物（農作物榕樹部分），係為圖利甚明。又農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者，依行為時土地法第215條第1項第4款規定，應不予補償。被上訴人當時公告徵收及發予上訴人系爭補償費，係因上訴人詐欺使然，上訴人之詐欺既經臺中高分院判決確定，被上訴人據以撤銷上訴人系爭農作改良物徵收補償之處分，通知其繳回已領系爭補償費之不當得利，並無違誤。況上訴人核無行政程序法第117條但書所列撤銷對公益有重大危害，或同法第119條所列信賴值得保護或其信賴利益有大於撤銷所欲維護之公益之情形，故被上訴人之處分並無違誤。㈣關於被上訴人知悉上訴人刑事判決確定，係因同案張有冬於96年11月間提供相關刑事判決斯時，是被上訴人之撤銷權並未逾2年除斥期間。再者，臺中高分院92年度重上更(三)字第203號刑事判決並未送達被上訴人，不能以送達鹿港鎮公所及公務員懲戒委員會，推論被上訴人亦必接獲判決書或知悉其內容。又臺中高分院收受被上訴人92年10月1日府地權字第0920183894號函後，旋以92年10月6日（92）中分義刑華決92重上更(三)203字第16985號函復，其主旨為「本院受理92年重上更(三)字第203號貪污治罪條例案件，尚未審結，復請查照。」並無附件隨函，且上訴人未能提出如送達證書之證明文件以實其說，可知臺中高分院92年重上更(三)字第203號判決書並未寄送予被上訴人等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原審法院依職權調閱臺中高分院91年度重上更（二）字第15號刑事案卷，因該案被告張家進係鹿港鎮公所之職員，上開刑案判決，均僅通知鹿港鎮公所及法務部調查局彰化縣調查站，並未通知被上訴人，又臺中高分院92年度重上更（三）字第203號刑事判決，係關於張家進涉及貪污案件之判決，該判決亦均僅通知鹿港鎮公所及公務員懲戒委員會，亦未通知被上訴人，上訴人稱該2判決均由臺中高分院送達於被上訴人，尚非事實。至被上訴人與鹿港鎮公所為不同之公法人，而公務員懲戒委員會及法務部調查局彰化縣調查站，均為獨立之司法機關，與被上訴人亦無關連，自難以上開機關收受上開刑事判決之送達，認定被上訴人知悉原補償處分有撤銷原因。查本件係因同案被告張有冬於其刑事判決確定後，於96年9月7日向被上訴人申請發給除樹木以外之其他地上物補償費，被上訴人以96年9月13日府地權字第0960187017號函通知張有冬提出刑事判決書參辦（原審卷第133-135頁），經張有冬提出臺中高分院88年度上訴字第673號刑事判決後，被上訴人發覺上訴人違法領取系爭補償費涉嫌詐欺部分，早經臺中高分院判決確定，並據上開確定之刑事判決認定之事實，以其原對上訴人作成系爭農作改良物徵收補償處分，有地上改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當之情形，依行為時土地法第215條第1項第4款之規定，應不予補償，方為撤銷徵收補償之處分。㈡上訴人指稱被上訴人92年間即已收到臺灣彰化地方法院檢察署86年度偵字第256、2598號起訴書，且有臺灣彰化地方法院檢察署92年9月8日彰檢輝恒八六偵二五六字第32095號函影本在卷可憑（原審卷第273頁），得認為實在。上開起訴書認涉有罪嫌之事實為：「所種植之觀賞用垂榕，不適合種植於海邊及養殖池旁做觀賞用，且種植區域均侷限在徵收範圍內」，然按本件上訴人系爭農作改良物之徵收補償是否有違法情事，被上訴人應以職權認定，並不受上開起訴書中檢察官對於構成要件不盡相同之犯罪事實認定之拘束，被上訴人仍應自行調查認定。再者，檢察官之起訴，僅須認有犯罪嫌疑，即應提起，此為刑事訴訟法第251條第1項所明定，準此，本件雖經檢察官以有上開犯嫌提起公訴，自非已經刑事審判認定確有檢察官所指之犯罪事實。㈢被上訴人曾以92年10月1日府地權字第0920183894號函（原審卷第270頁）行文臺中高分院，然係查詢臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號張家進等貪污案是否判決確定及訴訟進行之程度，被上訴人縱使收受上開刑事判決，然該判決並未確定，況該案歷經多次更審，亦足為檢察官起訴時所認定的事實非十分明確之佐證，是尚難以被上訴人收到前開起訴書及法院一審判決書，即認被上訴人已「確知」原對上訴人系爭農作改良物予以補償之處分有撤銷原因。至被上訴人收悉起訴書及法院一審判決書後，得知上訴人有搶種之嫌及經法院判處罪刑在案時，本應依其職責調查認定，被上訴人承辦人員僅俟刑事判決確定，再依確定之刑事判決書所載之事實認定，縱有執行職務之疏失，然按行政程序法第121條第1項之「知有撤銷原因」，應以原處分機關或其上級機關「確知」有撤銷原因，始為相當；如客觀上僅原處分有可能違法之事實存在，於尚未經原處分機關、其上級機關調查，或其他有調查權之機關認定，而其結果依社會之通念，足以認定原行政處分為違法前，自難認為已「知有撤銷原因」，其除斥期間，尚難開始計算。是以本件尚不因被上訴人未有積極調查，而有不同之認定。㈣關於徵收土地改良物之補償，依行為時土地法第241條規定，係由該管縣（市）地政機關負責辦理，與當時臺灣省政府核准徵收土地，係各別之行政處分，被上訴人對於臺灣省政府核准土地外之土地改良物予以補償，為另一行政處分。是以系○○○鎮○○○段○○○○○號土地位於工程範圍外，同段1092、1092-11徵收當時為公有地，報准徵收之計畫書內並無1067、1092、1092-11等3筆土地及地上物之徵收；同段1143、1143-1地號等2筆土地徵收計畫書內雖有徵收土地及地上改良物之註載，惟因該2筆土地有數種地上改良物，經被上訴人公告撤銷其中一種之地上改良物，不影響前臺灣省政府85年5月22日85府地二字第153932號函核准徵收計畫書之內容，免報內政部核准由被上訴人逕為撤銷，自屬有據等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠臺中高分院曾就「若農林作物係臨時搶種是否可列入查估補償？」乙節，於88年6月14日以中分刑泰決字第10618號函詢被上訴人，被上訴人於88年6月17日以彰府地權字第113890號函復臺中高分院，稱依土地法第215條第1項第4款，農作改良物之種類、數量顯與正常情形不相當者，不予補償，其立法意旨係為防止故意搶植作物或搶栽高價值作物，以套取補償費等語，倘認定被上訴人猶非確知有撤銷原因存在，顯屬嚴重違背經驗及論理法則。且臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號刑事判決事實欄已認定，上訴人詐得補償費147萬4350元，被上訴人於92年9月間已閱悉上開刑事判決，此有臺灣彰化地方法院92年9月29日彰院鳴刑酉86訴520字第22387號函、被上訴人92年10月1日府地權字第0920183894號函，及被上訴人92年9月30日府地權字第0920183894號函可稽。足證被上訴人早於92年10月1日以前即已確知上訴人有行為時土地法第215條第1項第4款不予補償之情形，則本件被上訴人撤銷違法行政處分之法定2年除斥期間，應自92年10月1日起算，原審判決顯有違誤。又原審判決指稱被上訴人應依職權調查認定上訴人是否具有行為時土地法第215條第1項第4款應不予補償之情形，然又以法院之刑事確定判決為認定依據，自屬判決理由矛盾之違法。㈡被上訴人至遲於收受臺灣彰化地方法院檢察署86年度偵字第25
6、2598號起訴書，及臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號刑事判決時，業已知悉上訴人有行為時土地法第215條第1項第4款不予補償之情形，自不得已被上訴人職員故意失職不即時辦理撤銷違法行政處分之懈怠責任，轉嫁被上訴人負擔。且上訴人已服刑有期徒刑1年，系爭農作改良物業經被上訴人拆除，被上訴人竟又向上訴人通知繳回系爭補償費，上訴人實受有雙重損失，對上訴人顯失公平。㈢行政程序法第118條明定，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，本件被上訴人撤銷85年9月4日彰府地權字第156288號公告，應溯及於85年9月4日失其效力。又查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。是以，本件被上訴人應於90年1月1日起5年內向上訴人請求返還系爭補償費，計至95年12月31日止屆滿，其請求權當然消滅，從而被上訴人以97年6月12日府地權字第0000000000B號函通知上訴人繳回系爭補償費之行政處分，亦屬違法不當等語。
六、本院按：行政程序法第117條、第121條第1項分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」經查，原判決以本件上訴人詐領系爭徵收補償金，固經臺中高分院於92年2月25日以91年度重上更(二)字第15號刑事判決，判處有期徒刑1年確定，惟辦理查估之張家進，係鹿港鎮公所之職員，致上開刑案判決，僅通知鹿港鎮公所，未通知被上訴人。其後因另一刑案被告張有冬於其刑案判決確定後，於96年9月7日向被上訴人申請發給除樹木以外之其他地上物補償費，而提出臺中高分院88年度上訴字第673號刑事判決後，被上訴人始發覺上訴人違法領取地上物補償費涉嫌詐欺部分，早經臺中高分院判決確定，乃以原處分撤銷徵收補償之處分，因其行使系爭撤銷權，係在知有撤銷原因時起2年內為之，於法並無不合，因而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查，上訴人及訴外人張有冬詐領徵收補償費，業經臺中高分院於92年2月25日以91年度重上更(二)字第15號刑事判決，判處上訴人有期徒刑1年、訴外人張有冬有期徒刑10月確定，訴外人張家進則判處有期徒刑5年2月，嗣張家進不服提起上訴，經最高法院發回更審後，復經臺中高分院於93年4月13日以92年度重上更(三)字第203號刑事判決，判處有期徒刑5年2月在案。而被上訴人於上訴人及訴外人張有冬判刑確定後之92年10月1日以府地權字第0920183894號函臺中高分院，略以：「臺灣彰化地方法院86年度訴字第520號（86年度偵字第256、2598號起訴書）張家進等貪污案，經該院於87年12月31日判決，張有冬不服判決，提起上訴，業於88年3月22日送貴分院審理。為業務需要，請貴院惠予查明本案上訴後是否業經判決或訴訟進行情形惠復。隨函檢附臺灣彰化地方法院函影本1份。」等情，此有該函附於原審卷為憑（見原審卷第176頁），則臺中高分院收到該函後，基於機關協助之立場，理論上應會即時將訴外人張有冬上揭判決結果通知被上訴人，上訴人並主張臺中高分院曾檢送91年度重上更(二)字第15號刑事判決及92年度重上更(三)字第215號刑事判決予被上訴人，苟上訴人上該主張非虛，則被上訴人至遲於93年4月間即「知有撤銷原因」，然被上訴人主張其於96年9月7日始知悉上訴人有撤銷補償之原因，此等情形攸關被上訴人行使撤銷權除斥期間計算之起點，原審倘予調卷即不難得知詳情，詎原審竟採信被上訴人之主張，逕認被上訴人於96年9月7日始知悉上訴人之補償有撤銷原因，尚嫌速斷。上訴人指摘原判決未予詳查，非無理由，因實情如何，有待原審再為調查，爰應將原判決廢棄，發回原審法院予以查明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 2 月 18 日
書記官 葛 雅 慎