最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1645號上 訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄訴訟代理人 盧柏岑 律師
陳素芬 律師被 上訴 人 皇船有限公司代 表 人 黃晴美上列當事人間糧食管理法事件，上訴人對於中華民國99年12月30日臺北高等行政法院99年度訴字第1316號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）於民國95年4月10日填具進口原料糯（碎）米申請書，並檢附工廠登記證、經濟部工業局（下稱工業局）核定原料糯（碎）米加工外銷製品製成率之證明文件影本等，向上訴人（即原審被告）申請進口95年度第12批泰國產原料糯米209公噸（下稱系爭原料糯米），供產製混合糯米粉（糕餅粉）外銷，並繳交保證金新臺幣（下同）9,405,000元，經上訴人以95年4月11日農授糧字第0951105122號函同意專案進口，並依海關進口稅則第10章增註規定，適用第98章所訂稅則。被上訴人嗣於95年12月11日以該批進口原料糯（碎）米已全數加工出口完妥，檢附海關核發之出口報單等，向上訴人所屬農糧署北區分署（下稱北區分署）申請退還保證金9,405,000元，並請准予轉充作95年度第11批進口原料糯米之保證金。案經上訴人以被上訴人前於95年4月10日向北區分署申請進口95年度第12批原料糯（碎）米，依其原料糯（碎）米申請書及工業局核定之製成率證明文件所載，其製成率為每100公斤糕餅粉使用原料糯米110公斤（內含修飾澱粉百分之五），經上訴人95年4月11日農授糧字第0951105122號函核准專案進口。是該批加工製成品含糯米量應在百分之九十五以上，出口報單應填列稅則號別為第1901.90.91.00-9號（貨名：其他第1901節所屬之含米量不低於百分之三十調製品），惟被上訴人申請退還該批原料糯（碎）米繳交保證金時所附出口報單（報單號碼：DA/95/H388/0849）填列之稅則號別為第1901.90.99.00-1號（貨名：其他第1901節所屬之調製品），顯示該批出口貨物含米量在百分之三十以下，除與上訴人原核准內容不符外，亦足堪認定該批專案核准進口之原料糯（碎）米，未依規定全數加工出口，違反行為時進口原料糯（碎）米加工外銷管理辦法（下稱管理辦法）第6條規定，乃依同辦法第8條規定，於98年4月1日以農糧字第0981111635號函知被上訴人，所繳保證金9,405,000元依法歸入農產品受進口損害救助基金（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審判決將訴願決定及原處分均撤銷，命上訴人另為適法之處分，並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：（一）系爭原料糯米業已全數加工出口，其將系爭原料糯米加工製成糕餅粉後，原預定於95年5月間出口，出口前曾依管理辦法規定，通知北區分署派員抽樣會封，檢驗結果糯米粉含量占96.7%，嗣改售俊易國際企業有限公司（下稱俊易公司），於95年6月14日依約載送往臺中港前，再次通知北區分署派員會同裝櫃、取樣會封，樣品送驗結果亦認定糯米粉含量達97.5%，足見系爭原料糯米已全數加工出口完竣，至於申報出口報單之填載係俊易公司之報關行所為，與被上訴人無涉，上訴人無視抽樣檢驗報告之結論，逕以俊易公司於出口報單申報之稅則號別為認定依據，顯然違反不當連結禁止原則及行政程序法第9條之規定。況俊易公司申報貨品分類號列為第1901.90.99.11-1號（其他第1901節所屬之調製品），係因該公司稅則申報錯誤所致。（二）另上訴人據以為沒入保證金之依據為管理辦法，而該管理辦法之依據係糧食管理法第7條第5項規定之授權（管理辦法第1條參照），然糧食管理法第7條第5項並未規定主管機關得據以沒入保證金，是以本件沒收處分所依據之管理辦法顯然逾越其母法即糧食管理法之規定。（三）本院90年度判字第1270號判決雖係有關關務事務事件，惟其內容亦係有關進口糯米繳交差額保證金，依該判決理由，上訴人（即本件之上訴人）應對於已出口與未出口部分依比例計算應沒收之差額保證金方符系爭管理辦法及其母法即糧食管理法之規範目的，且96年5月14日修正之管理辦法第6條第2項亦有相同規定，而本件依上訴人自原處分迄本件審理時所為答辯，其顯然認定被上訴人並非全然未予出口，是以上訴人自當計算糯米粉含量比例並依比例為沒收金額之依據，而非一併沒收等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人對於被上訴人95年12月11日的申請，應作成准予退還被上訴人所繳交95年度第12批進口糯米保證金9,405,000元的行政處分。
三、上訴人（原審被告）則以：（一）被上訴人稱稅則號別與應否沒入保證金無關，並不正確，如無正確稅則號別，難以管制執行貨物製成含米量95%以上全數出口之規定。系爭貨物既於95年6月16日以稅則號別「1901.90.99.00-1」（含米量低於30%）報運出口，則在海關未更正該稅則號別前，自應以該稅則號別認定貨物的歸屬狀態。（二）針對中華穀類研究對95年第12批的貨物先後有不同的檢驗結果，因海關在被上訴人報運出口時取樣送驗的樣品較接近出口的實態，本應較為可採。況查，問題的關鍵在於，倘系爭貨物符合含米量95%以上之規定，不應該也不可能出現「不同的取樣造成差異如此大的檢驗結果」之現象。申言之，差異如此巨大的檢驗報告反證明，被上訴人欺瞞北區分署人員以獲得不實在的樣品。（三）管理辦法係依糧食管理法第7條第5項授權而訂定。廠商申請核准專案進出口時，即同意繳納保證金，並依管理辦法第6條規定在一定期限內全數加工出口，否則即將保證金歸入農產品受進口損害救助基金，廠商為此也取得原料米專案進口免關稅之優惠。換言之，繳納及歸入保證金乃廠商申請主管機關核准專案進出口時同時負擔之義務，倘廠商不願意負擔該義務，主管機關也不可能核准專案進出口。被上訴人任意指摘歸入保證金違反糧食管理法之授權，並無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）管理辦法於96年5月14日修正發布並於同日施行，修正後第6條第2項規定：「未依前項規定全數加工出口者，廠商繳交之保證金，按未出口部分使用原料比例歸入農產品受進口損害救助基金。」經核上開管理辦法係上訴人依糧食管理法第7條第5項授權訂定（該辦法第1條參照），就專案核准輸入原料糯（碎）米再加工製品輸出者，其輸入資格、方式、程序及保證金之繳納與歸入等細節性、技術性之事項而為規定，並未逾越前揭法律授權之目的及範圍，與憲法第15條、第23條規定均無牴觸。被上訴人指稱上開管理辦法關於保證金歸入農產品受進口損害救助基金之規定，逾越母法，並牴觸憲法第15條及第23條規定，依行政程序法第158條第1項第1、2款規定，該辦法應屬無效乙節，乃被上訴人對法律主觀歧異之見解，並不足採。（二）依下列事證，上訴人審認被上訴人未將申准專案進口之系爭原料糯米全數加工出口，洵非無據，應屬可採：⒈系爭貨物海關之化驗結果為「來樣米含量10%左右」，中華穀類食品研究所之檢驗結果為「貨樣係以小麥粉為主，糯米粉含量甚低(或不存在)，其比例在5%以下」」，亦有中華穀類食品研究所95年8月18日（95）中穀所字第415號函暨檢驗報告書2份附卷為憑（原處分卷附件7），足認被上訴人以系爭原料糯米加工產製之糕餅粉，其含米量未達上訴人准許專案進口所核定「製成率為每100公斤糕餅粉使用原料糯米110公斤（內含修飾澱粉百分之五）」，亦即加工製成品含糯米量應在95%以上之要求，應屬至明。⒉又被上訴人因上開報運出口之糕餅粉遭基隆關稅局以外包裝無任何標示而予退關，未及出口，致國外客戶取消訂單，乃改售予俊易公司，俊易公司再出售予新加坡廠商，並於95年6月16日向臺中關稅局報運出口（報單號碼：DA/95/H388/0849）等情，為被上訴人所自承，並有被上訴人提出之該份出口報單在卷可考，故俊易公司向臺中關稅局報運出口之糕餅粉，與前揭被上訴人於95年5月5日、同年5月11日分別向基隆關稅局桃園分局與五堵分局報運出口之糕餅粉，二者乃屬同一批貨物，亦即均係本件被上訴人以申准進口之系爭原料糯米加工之製成品，堪可認定。惟經查，俊易公司表示其誤載貨品分類號別乙節，業經臺中關稅局以96年2月27日中普出字第0961003607號函復（原處分卷附件10），並無被上訴人所稱稅則號別申報錯誤之情事，且俊易公司更改稅則號別之申請，亦因於法未合而未獲准許，是被上訴人上開所稱，尚不足採。（三）另被上訴人於系爭原料糯米加工製成之糕餅粉出口前之95年5月及95年6月間，2次會同北區分署派員抽樣會封之檢體，與海關在系爭貨物報運出口前所採檢體，二者經同一檢驗機構檢驗結果，竟迥然有異，且差距甚大，足徵二者所採檢體應非取自同一貨物，檢體既屬有別，檢驗結果自不相同。審酌海關所採檢體乃係在貨物報運出口前，其狀態最接近於出口貨物的實際情形，因此以該檢體所為之檢驗結果，應較為可採，故上訴人採據前揭海關所採貨樣化驗結果，核認被上訴人未就系爭原料糯米全數加工出口，並無違誤，被上訴人所執北區分署抽樣檢體之檢驗結果，尚難據為有利於被上訴人之認定。又系爭原料糯米之加工製成品糕餅粉轉由俊易公司報運出口時，其申報之貨品分類號列為第1901.90.99.00-1號（其他第1901節所屬之調製品），並無稅則號別申報錯誤情事，已如前述，是以上訴人參據該項貨物出口時申報之稅則號別，審認被上訴人出口之製成品含米量未達30%，並做為認定系爭原料糯米未全數加工出口依據，並無被上訴人所指違反不當連結禁止原則及行政程序法第9條規定之情事，被上訴人上開主張，核無足採。（四）另按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。依上開中央法規標準法第18條規定意旨，上訴人於98年4月1日作成處分時，自應以處理程序終結時有效之修正後管理辦法作為處分之法律依據，且修正後管理辦法第6條第2項改按廠商未出口部分使用原料「比例」歸入農產品受進口損害救助基金，較諸行為時管理辦法第6條第2項將廠商繳交之保證金「全數」歸入農產品受進口損害救助基金，顯屬有利被上訴人，此時修正後之新法既較行為時之舊法有利於當事人，亦無依中央法規標準法第18條但書規定從優適用舊法之餘地。準此，上訴人未以處理程序終結時有效之修正後管理辦法作為處分之法律依據，即以被上訴人未依規定全數加工出口，逕依行為時管理辦法第6條第2項規定將被上訴人所繳保證金全數歸入農產品受進口損害救助基金，於法即有未合。(五）綜上所述，被上訴人未將申准進口之系爭原料糯米全數加工出口，固然屬實，惟上訴人未以修正後管理辦法作為處分之法律依據，逕依行為時管理辦法第6條第2項規定將被上訴人所繳保證金全數歸入農產品受進口損害救助基金，其適用法律顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。又上訴人應核定歸入農產品受進口損害救助基金之保證金數額，涉及被上訴人未出口部分使用原料之比例，因相關事證未臻明確，尚待上訴人依本判決之法律見解，本於權責，依據相關證明文件實質調查審認後另行作成適法之決定，被上訴人請求判令上訴人應作成如其訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，在請求命上訴人機關遵照原審法院判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、本院查：（一）按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。依此規定，各機關對人民聲請之案件，不論最後結果為准或駁，原則上即應適用最後准駁時之法規，除非有但書情形，始適用有利於當事人之舊法。故此條文之適用，不以授益處分為限，應及於所有聲請案件才合於保護當事人法益之立法意旨。本件被上訴人繳納保證金申准同意專業進口，於進口原料加工出口後始向上訴人聲請返還系爭保證金，係屬前後不同之二行政程序，並非同一行為而加以割裂，而申請返還保證金，依其性質亦無從認為應適用行為時之法規，故依上開說明，關於返還保證金之聲請事項，應適用上訴人最後准駁時之新法規。又本件係適用上引法條本文之原則規定即應適用新法規，並非適用但書規定而適用舊法規，自無須審酌中央法規標準法第18條但書所定要件。是原判決以：依上開中央法規標準法第18條規定意旨，上訴人於98年4月1日作成處分時，自應以處理程序終結時有效之修正後管理辦法作為處分之法律依據，且修正後管理辦法第6條第2項改按廠商未出口部分使用原料「比例」歸入農產品受進口損害救助基金，較諸行為時管理辦法第6條第2項將廠商繳交之保證金「全數」歸入農產品受進口損害救助基金，顯屬有利被上訴人，此時修正後之新法既較行為時之舊法有利於當事人，亦無依中央法規標準法第18條但書規定從優適用舊法之餘地等由，依上開說明，核無不合。是以上訴意旨以：原判決將「繳納保證金申准同意專案進口」與「退還保證金」割裂觀察，並將「退還保證金」當作授益處分，顯錯誤適用中央法規標準法第18條。縱將申請退還保證金當作「受理人民聲請許可案件」之授益處分，該條亦有「依其性質應適用行為時之法規」之除外規定。簡言之，原判決忽略保證金所擔保之事項在給予同意專案進口之授益處分時即巳確定，不會亦不應隨法規修正而變更，故檢視保證金應否退還依其性質應適用行為時之法規等語，指摘原判決違法，依上開說明，尚屬誤解而無足取。（二）次查系爭貨物海關之化驗結果為「來樣米含量10%左右」，中華穀類食品研究所之檢驗結果為「貨樣係以小麥粉為主，糯米粉含量甚低(或不存在)，其比例在5%以下」，業經原判決敘明在案，二者檢驗結果雖有不同，惟事實不明確而無從再作調查時，應作有利當事人之認定即應以有利被上訴人之海關檢驗結果為據。故雖出口之物已不存在，仍非不得依出口數量及含米量百分比計算應退還保證金之數額。況退還保證金之審酌權為上訴人之行政保留權，原判決諭命上訴人重為處分，於法尚無不合。是上訴意旨復以：縱適用修正後之管理辦法，系爭貨物已不存在，本件實已無再為調查之可能性，且依卷證事實，亦應將保證金全數歸入農產品受進口損害救助基金，原審法院應自為判決，不應撤銷命再調查等語，加以爭執，依上說明，亦難認有理。（三）綜上，原判決以：被上訴人未將申准進口之系爭原料糯米全數加工出口，固然屬實，惟上訴人未以修正後管理辦法作為處分之法律依據，逕依行為時管理辦法第6條第2項規定將被上訴人所繳保證金全數歸入農產品受進口損害救助基金，其適用法律顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。又上訴人應核定歸入農產品受進口損害救助基金之保證金數額，涉及被上訴人未出口部分使用原料之比例，因相關事證未臻明確，尚待上訴人依本判決之法律見解，本於權責，依據相關證明文件實質調查審認後另行作成適法之決定，被上訴人請求判令上訴人應作成如其訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，在請求命上訴人機關遵照原審法院判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回等由，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 23 日
書記官 彭 秀 玲