最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1650號再 審原 告 蘇偉碩再 審被 告 行政院衛生署中央健康保險局（原中央健康保險局）代 表 人 戴桂英訴訟代理人 吳榮昌 律師上列當事人間全民健康保險事件，再審原告對於中華民國99年5月6日本院99年度判字第466號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人變更為戴桂英，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、緣訴外人游章平、許婉蓉、游章煌、葉寶昌、許育智、林本培、林雲南、朱文堂、鄭約田、鐘連在、鐘郭純梅、鐘文隆、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、吳景文、吳國猷等17位合夥人（下稱游章平等17人），於民國（下同）89年7月共同出資創設位於臺灣省雲林縣斗六市○○路○○○號之「靜萱療養院」（機構代號：0000000000），並委由具有精神科醫師資格之游章平醫師擔任首任負責人並管理院務。嗣於92年9月27日，經游章平等17人同意委任再審原告為靜萱療養院新任負責人並管理院務，再審原告同意後，於92年10月1日由游章平醫師向雲林縣衛生局辦理歇業及註銷開業登記，並由再審原告在同址以「靜萱療養院」負責醫師名義申請開業（機構代號：0000000000），再審原告另於92年11月10日以「靜萱療養院」負責醫師名義，與再審被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱系爭合約），合約有效期間自92年10月1日起至94年9月30日止，其後再審原告因故遭游章平等17人自93年2月5日解除委任關係，同日聘請蔡秀傑醫師為新任院長兼負責醫師，並報請雲林縣衛生局同意變更，經雲林縣衛生局函復應俟原負責醫師（即再審原告）申請歇業後始得變更院長兼負責醫師。游章平等17人乃對再審原告提起確認委任關係不存在之訴，並於判決確定後，據以向雲林縣衛生局申請註銷再審原告所領開業執照，經雲林縣政府准予辦理，再審被告所屬南區分局則以97年1月24日健保南醫字第0972000027號函，自97年1月17日起終止與「靜萱療養院」之系爭合約。游章平等17人復委任何政岳醫師於97年1月25日在原址，以原規模向雲林縣衛生局申請設立「信安醫院」（機構代號：0000000000），並於97年2月27日與再審被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，有效期間自97年1月25日起至99年1月24日止。嗣游章平等17人於97年3月3日申請將原靜萱療養院自93年5月起至96年12月止之全民健康保險醫療費用（下稱系爭醫療費用）撥付予指定之「信安醫院」帳戶，經再審被告認游章平等17人即為原靜萱療養院之共同所有權人，信安醫院係承接原靜萱療養院而設立，信安醫院並簽具概括承受同意書，承擔原靜萱療養院之債務，且原靜萱療養院與再審原告訴訟期間，雲林縣衛生局曾多次至靜萱療養院實地訪查，其訪查紀錄均由何政岳醫師核章，遂同意將系爭醫療費用計新臺幣（下同）216,545,307元撥付至概括承受之信安醫院帳戶。再審原告為向再審被告請求系爭醫療費用，遂提起行政訴訟，求為判決：1.確認再審被告與再審原告間自92年10月1日起成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。2.確認再審被告與游章平等17人間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。3.確認何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師。4.確認再審被告於92年10月1日至97年12月5日期間與何政岳間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。5.再審被告應依全民健康保險特約醫事服務機構合約之約定支付醫療費用216,545,307元予再審原告，並自98年3月26日起依年利率5%加計利息。經臺北高等行政法院98年度訴字第522號判決（下稱前程序原審判決）駁回再審原告之訴，再審原告不服，提起上訴，經本院以99年度判字第466號判決（下稱前程序本院判決）駁回上訴而告確定。再審原告以前程序原審判決及前程序本院判決（以下合稱原確定判決）有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，向本院提起再審之訴。
三、再審原告起訴主張：㈠原確定判決僅以再審原告釋明該確認訴訟聲明與併案提起之一般給付訴訟聲明之陳述，認再審原告所提起之一般給付訴訟即已包含確認訴訟，而認再審原告提起之確認訴訟不合法而逕予程序上駁回，與行政訴訟法第6條規定立法意旨在於以最大法律保護原則結合審判長之闡明權，促使當事人特定最有實益之訴訟標的與選擇最適當訴訟類型，以免就同一原因事實一再以不同之訴訟類型補救之權利完整保護相悖。再審原告認前程序原審判決適用行政訴訟法第6條規定顯有錯誤，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審理由。㈡再審原告於原審起訴係以「蘇偉碩（即靜萱療養院負責醫師）」為名義，本已符合相關法律規定之請求權主體。前程序本院判決適用「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」（下稱特約及管理辦法）第7條第2項規定，認系爭契約之當事人為靜萱療養院此一無權利能力之私立醫療機構，而非該醫療機構之負責醫師，即與該辦法暨醫療相關法規就私立醫療機構應以設立該機構之負責醫師為權利義務主體之規定不相符合，自有適用法規顯然錯誤之再審事由。㈢又前程序本院判決以再審原告並非系爭契約當事人而無依系爭合約之請求權為理由，駁回再審原告之上訴，而不適用應適用之醫療法第2條、第4條、第115條等有利於再審原告之法律，致再審原告受不利之判決。其不適用法規顯然錯誤，且顯然影響判決結果。㈣前程序本院判決以行政院衛生署訂定之行政命令作為系爭靜萱療養院此一供醫師執行醫療業務之場所具有權利義務能力之依據，與行政程序法第20條及第21條規定不合，其適用法規顯有錯誤。㈤依本院96年6月份庭長法官聯席會議決議之意旨精神觀之，依全民健康保險法授權訂定之行政命令-特約及管理辦法即不得對醫事機構之法律性質及權利能力有所規定，否則即屬逾越母法授權權限之規定而不得逕予適用。然前程序本院判決仍未究明特約及管理辦法第7條第2項規定本未就全民健康保險醫事服務機構之法律性質與行政契約當事人能力有所規定，縱有規定亦屬逾越母法授權範圍規定而不得適用之，其適用法規自屬顯然錯誤而有再審事由等語。
四、本院查：
（一）按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤者。」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。而「所謂適用法規顯有錯誤，應以確定判決違背法規或現存判例解釋者為限，若在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，不得指為適用法規顯有錯誤」，本院97年判字第395號著有判例可稽。又「依憲法第二十三條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」司法院釋字第360號、第367號解釋分別闡釋甚明。
（二）次按：
１、醫療法第2條至第4條依序規定：「本法所稱『醫療機構』，係指供醫師執行醫療業務之機構。」「本法所稱『公立醫療機構』，係指由政府機關、公營事業機構或公立學校所設立之醫療機構。「本法所稱『私立醫療機構』，係指由醫師設立之醫療機構。」第12條第1項、第15條、第18條分別規定：「醫療機構設有病房收治病人者為『醫院』，僅應門診者為『診所』；非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之機構為『其他醫療機構』。」「（第1項）醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起三十日內辦理變更登記。（第2項）前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」「（第1項）醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。（第2項）前項負責醫師，以在中央主管機關指定之醫院、診所接受二年以上之醫師訓練並取得證明文件者為限。」醫療法施行細則第6條至第8條按序規定：「本法第十五條所定醫療機構之開業，其申請人如下：私立醫療機構，為負責醫師。公立醫療機構，為代表人。醫療法人設立之醫療機構或法人附設醫療機構，為法人。」「（第1項）醫療機構依本法第十五條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：建築物使用執照。負責醫師之證明文件。符合登記診療科別之醫師證明文件。醫療機構平面簡圖。．．．。（第2項）前項醫療機構為醫院者，並應檢附主管機關許可設立文件；為醫療法人設立者，並應檢附其法人登記證書。（第3項）直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。」「本法第十五條所定登記事項如下：醫療機構之名稱、地址及連絡電話。負責醫師之姓名、住址及連絡電話。．．．醫療機構之總樓地板面積。．．．。」準此，醫療法所稱「醫療機構」，係指供醫師執行醫療業務之機構，其設立分「公立醫療機構」及「私立醫療機構」；而醫療機構設有病房收治病人者為「醫院」，僅應門診者為「診所」。又醫療機構應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照後，始得開業；且應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任，其中私立醫療機構並以申請開業之醫師為負責醫師；其登記事項如有變更（含醫療法施行細則第8條第2款「負責醫師之姓名、住址及連絡電話」變更），應於事實發生之日起30日內辦理變更登記。
２、藥事法第14條、第19條、第27條、第34條分別規定：「本法所稱藥商，係指下列各款規定之業者：藥品或醫療器材販賣業者。藥品或醫療器材製造業者。」「（第1項）本法所稱『藥局』，係指藥師或藥劑生親自主持，依法執行藥品調劑、供應業務之處所。（第2項）前項藥局得兼營藥品零售業務。」「凡申請為藥商者，應申請直轄市或縣（市）衛生主管機關核准登記，繳納執照費，領得許可執照後，方准營業；其登記事項如有變更時，應辦理變更登記。．．．。」「（第1項）藥局應請領藥局執照，並於明顯處標示經營者之身分姓名。其設立、變更登記，準用第二十七條第一項之規定。（第2項）藥局兼營藥品零售業務，應適用關於藥商之規定。但無須另行請領藥商許可執照。」是所稱「藥局」，係指藥師或藥劑生親自主持，依法執行藥品調劑、供應業務之處所；且應請領藥局執照，始得營業，其登記事項如有變更者，並應辦理變更登記。
３、全民健康保險法第1條、第55條規定（以上均為100年1月26日修正前條文）：「為增進全體國民健康，辦理全民健康保險（以下稱本保險），以提供醫療保健服務，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律。」「（第1項）保險『醫事服務機構』如下：特約醫院及診所。特約藥局。特約醫事檢驗機構。其他經主管機關指定之特約醫事服務機構。（第2項）前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」全民健康保險醫事服務特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第3條及第7條第1項、第2項（以上為99年9月15日修正前條文）規定：「保險人為辦理全民健康保險（以下簡稱本保險）業務，依本辦法特約下列『醫事服務機構』為保險醫事服務機構，以提供保險對象適當之醫療保健服務：醫院及診所。藥局。．．．。」「（第1項）保險人對於醫事服務機構特約之申請，經審查合格者，應依其審查結果核定其特約類別，據以特約。（第2項）經審查合格之醫事服務機構應與保險人辦理簽約手續。」前開特約及管理辦法符合全民健康保險法授權之目的、範圍及內容，自得適用。準此，依全民健康保險法提供醫療保健服務者，為與保險人（行政院衛生署中央健康保險局-下同）依特約及管理辦法訂定特約為保險醫事服務機構之「醫院」、「診所」或「藥局」等「醫事服務機構」，而所指「醫院」、「診所」，係指前舉醫療法規定之公、私立「醫療機構-醫院或診所」而言；申言之，與保險人簽訂「保險醫事服務特約」者，為上開醫院、診所（醫療機構）或藥局等醫事服務機構，於私立醫事服務機構（醫療機構-醫院或診所），該私立醫事服務機構（醫療機構）之負責醫師僅係代表該醫事服務機構（醫療機構）即「醫院」或「診所」與保險人簽約，而非簽訂「保險醫事服務特約」之當事人甚明。
（三）經查，前程序本院判決已敘明：再審原告於前程序原審起訴之目的，在於請求再審被告依系爭合約給付再審原告系爭醫療費用216,545,307元及自98年3月26日起依年利率5%加計利息（即前程序原審訴之聲明第5項之給付訴訟）。然而，基於確認訴訟補充性原則，除非再審原告已無法以撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟尋求救濟時，確認訴訟始具有訴訟利益。再審原告係以其與再審被告間成立系爭合約關係，主張其得依系爭合約請求再審被告給付再審原告系爭醫療費用及加計利息，則再審原告於前程序原審訴之聲明第5項之給付訴訟，含有再審原告於前程序原審訴之聲明第1項確認訴訟之意義在內；此外再審被告與游章平等17人間，或再審被告與何政岳間，是否另外成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係（再審原告於前程序原審訴之聲明第2項及第4項）？與再審原告得否依系爭合約關係請求再審被告給付系爭醫療費用及加計利息無關；再者，再審原告於原審訴之聲明第3項：「確認何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師。」再審被告對之並無任何決定權利，亦即並非該法律關係之存否不明確，致再審原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此危險得以對於再審被告之確認判決除去之者，自難認有即受確認判決之法律上利益。再審原告猶執詞主張其於前程序原審訴之聲明第1項、第2項、第3項及第4項，仍有即受確認判決之法律上利益云云，無非係執其法律上見解之歧異而為爭議，要難謂前程序原審判決此部分有違背法令之情形。至再審原告於前程序原審訴之聲明第5項部分，再審原告係以其與再審被告間成立系爭合約關係，主張其得依系爭合約請求再審被告給付系爭醫療費用及加計利息云云。按全民健康保險法第55條第2項規定授權訂定之「特約及管理辦法」第7條第2項規定：「經審查合格之醫事服務機構應與保險人辦理簽約手續。」準此，得與再審被告簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」者，乃醫事服務機構，至負責醫師僅係代表該醫事服務機構與再審被告簽約，此由系爭合約之簽約乙方為「靜萱療養院」，而再審原告僅為該醫事服務機構之負責醫師足知。從而，再審原告個人既非系爭合約之當事人，當無從依系爭合約請求再審被告給付其個人系爭醫療費用及加計利息。況依雲林縣衛生局97年2月22日雲衛醫字第0970002899號函、雲林縣衛生局訪查「靜萱療養院」之紀錄表、督導考核表、雲林縣政府96年5月10日府衛醫字第0963000799號、96年10月9日府衛醫字第0963001647號及96年12月19日府衛醫字第0963002097號行政處分書、再審被告所屬南區分局95年11月15日健保南醫字第0950037900號及96年11月16日健保南醫字第0962001548號函可知，再審原告於93年5月至96年12月期間，並未實際在靜萱療養院執行醫療業務及擔任負責醫師，亦未以靜萱療養院負責醫師名義申報系爭醫療費用，再審原告當無從依系爭合約之約定向再審被告請求給付系爭醫療費用及加計利息。前程序原審判決雖非以此為理由而駁回再審原告此部分之訴，惟駁回結果並無二致，仍應予以維持。另再審原告指摘訴外人游章平等17人違反相關醫療法規設立醫療院所乙節，縱或屬實，亦係主管機關依相關醫療法規予以管理及處分之問題，不因之而使得再審原告得以向再審被告請求給付系爭醫療費用及加計利息。又信安醫院負責醫師何政岳簽署之同意書，究係「概括承受同意書」或「債務承擔同意書」？再審被告得否以公法上不當得利請求訴外人游章平等17人返還已受領之系爭醫療費用？再審原告與訴外人游章平等17人另案（非系爭醫療費用）就再審被告已給付再審原告之費用，應否依委任關係交付訴外人游章平等17人之訴，經最高法院以98年度台上字第2488號判決，將臺灣高等法院臺中分院維持再審原告敗訴之判決廢棄發回等節，均不影響再審原告不得依系爭合約關係，請求再審被告給付系爭醫療費用及加計利息之結果。前程序原審判決之論述理由，縱待斟酌，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至再審原告其餘上訴理由，無非係就業經原判決論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形等由，為其論據，駁回再審原告對前程序原審判決之上訴。揆諸上開規定及說明，並無再審原告所指適用法規顯有錯誤之情形，其再審之訴，顯無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 秀 媖法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
書記官 阮 思 瑩