最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1662號上 訴 人 林聖哲
林裕發林素月林金龍
參 加 人 林廖雀
吳景坤吳景昌林素霞柯林淑惠林卉楹林美雲林美慧被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國99年9月9日高雄高等行政法院99年度訴字第168號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣需用土地人臺灣省政府交通處公路局（民國88年7月1日改隸交通部，91年1月30日更名為交通部公路總局）為辦理西濱快速公路海豐橋至海口路段（一）（0K＋000～3K＋600）道路改善工程，需用坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○○○○○號等213筆土地，由臺灣省政府交通處（改制後為交通部交通事業管理小組）報經臺灣省政府以81年6月26日81府地二字第70050號函核准徵收，並附帶徵收其地上物後，交由被上訴人以81年11月19日府地權字第129199號辦理公告及核定地價與地上物補償費之處分，並於公告期滿後以81年12月29日81府地權字第145335號函通知發放徵收補償費；上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒之被繼承人吳不碟（85年11月1日死亡）因所有坐落同段234-281地號土地亦有部分被徵收（該地號土地嗣後分割編定為234-281地號＜面積0.0830公頃＞及234-518地號＜面積0.4013公頃＞2筆土地，其中234-518地號土地即為被徵收之土地），而於82年6月9日自被上訴人受領地價補償費新臺幣（下同）3,932,740元在案。嗣交通部以原234-281地號土地因地政機關處理地籍圖事宜發現原徵收土地清冊面積有繕寫錯誤情形，即上開2筆土地面積互易，惟用地範圍不變，且不涉及原核准徵收之實體，乃檢具更正徵收土地清冊，報經內政部97年12月15日台內地字第0970204859號函准予辦理更正徵收後，交由被上訴人於98年6月5日以府地權字第09807016041號公告更正徵收土地清冊、更正徵收應繳回地價補償費清冊，同日並以府地權字第09807016042號函（下稱原處分）通知吳不碟之繼承人限期繳回溢領補償費3,119,340元。上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒就原處分不服，提起訴願，內政部未為訴願決定，另以渠等應係不服內政部97年12月15日台內地字第0970204859號函更正徵收處分，將訴願案轉送行政院；行政院亦以內政部97年12月15日台內地字第0970204859號函為訴願標的，而駁回訴願；上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒不服，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按被上訴人係本件徵收案及補償費發放之主管機關及更正徵收之主管機關，並係命上訴人限期繳回溢領補償費之原處分機關，而內政部97年12月15日更正徵收函僅係內政部與被上訴人間內部函文，對上訴人並未發生行政處分之效力。是上訴人原係就被上訴人通知更正徵收及命繳回溢領之補償費之行政處分表示不服，提起訴願，內政部應為訴願決定機關，內政部竟轉送行政院為訴願決定，於法即有未合。該訴願決定既不符訴願法第4條第3款規定，且就上訴人不服命繳回溢領之徵收補償費之訴願部分未予審酌，應予以撤銷。又本件系爭溢領之徵收補償費，係於82年6月9日經原土地所有權人吳不碟受領完畢，時效應自該日起算，而被上訴人遲至98年6月5日始以原處分追繳，無論依行政程序法第131條第1項之5年消滅時效規定，或適用民法不當得利之規定，亦已逾15年，被上訴人之公法上請求權均已因時效完成而消滅，而不得再向上訴人追繳。又吳不碟具領土地徵收補償費乃事實行為，並非行政處分，自無行政程序法第127條規定之適用。且原處分係被上訴人行使公法上不當得利返還請求權之行政處分，被上訴人主張該函具有「撤銷」前次核發地價補償費行政處分中溢領部分之意思，即有違誤云云。為此，求為判決撤銷原處分。
三、被上訴人則以：按本件被上訴人於81年11月19日府地權字第129199號函辦理本件公告徵收，復於81年12月29日81府地權字第145335號函通知發放徵收補償費，並由原土地所有權人吳不碟具領完畢，此核發徵收補償費行政處分未經撤銷前仍繼續有效。嗣內政部於97年12月15日台內地字第0970204859號函通知被上訴人核准更正徵收案，是被上訴人於97年12月始知原核發徵收補償費因核准更正徵收面積致有溢領，乃於98年6月5日以原處分通知吳不碟之繼承人繳回溢領之徵收補償費。又原處分核有撤銷前次核發地價補償費行政處分中溢領部分之意思，上訴人受領該溢領地價補償費之法律上依據，已不存在，上訴人亦無信賴利益保護之情形，該溢領之補償費，已成立公法上不當得利。故撤銷前次核發地價補償費行政處分中溢領部分未逾行政程序法第121條所規定2年除斥期間之規定，一併請求返還溢領徵收補償費，亦於行政程序法第131條第1項所規定之5年消滅時效期間內行使，而無罹於時效之情形云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例第14條、第17條、第18條、第19條之規定，可知關於土地徵收之准駁權限機關為內政部，而補償事項則由執行機關之該管直轄市或縣（市）政府於核准徵收後予以核定並執行發放作業。本件上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒係就被上訴人98年6月5日府地權字第09807016042號函所為之處分不服而提起訴願。而由原處分之內容觀之，足認該函乃被上訴人立於土地徵收執行機關地位，代行公告內政部所為內政部97年12月15日台內地字第0970204859號核准更正徵收處分，並將該府依內政部核准函辦理面積更正登記之結果，及將81年11月19日所為補償費核定處分，關於溢發部分予以撤銷之意旨通知吳不碟之繼承人；就該撤銷前次核發地價補償費行政處分中溢發部分，乃被上訴人基於補償費執行機關所為行政處分；至要求吳不碟繼承人限期繳回溢發補償金部分，要屬催繳之觀念通知而已。惟因上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒訴願書內容除對被上訴人撤銷前次核發地價補償費行政處分中溢發部分之處分不服外，對於被上訴人代行通知之內政部97年12月15日更正徵收處分亦有所爭執，致內政部誤認渠等僅係不服該更正徵收公告，而將渠等訴願案轉呈行政院作成決定，可知內政部因認知錯誤，並未依法處裡本件訴願，且已逾上開訴願決定及延長訴願決定期間，依行政訴訟法第4條第1項規定，自應認上訴人林聖哲、林金龍、林裕發及原審原告林諒提起本件撤銷訴訟適法。又按行政程序法第117條第1項前段及第121條第1項規定，乃行政程序法關於行政機關就「違法」行政處分自為「撤銷」之規範。查被上訴人81年11月19日府地權字第129199號辦理臺灣省政府徵收處分公告及核發徵收補償費處分函附土地清冊面積及核定之地價補償費確有違誤，依上開規定並參諸司法院釋字第652號解釋意旨，被上訴人或上級機關知有撤銷原因時起2年內，尚非不得自行撤銷之。是以，上訴人爭執原徵收案非屬違法之行政處分及具領土地徵收補償費乃單純之事實行為，無行政程序法第127條規定之適用，委無可採。另細繹原處分之內容，核該函與被上訴人98年6月5日更正徵收土地清冊、更正徵收應繳回地價補償費清冊之公告係同日作成，且該函除更正誤繕之土地面積外，依其內容復有更正徵收土地補償價額即同時有撤銷原溢核之補償費處分，亦甚顯然，是其應屬對上訴人發生法效性之行政處分，上訴人自得對之提起行政爭訟。本件原核定補償費處分既因徵收土地清冊關於面積部分應為0.0830公頃誤繕0.4013公頃，而有誤核，則被上訴人以系爭處分依職權撤銷已確定之違法補償處分，尚非無憑。另被上訴人迄至內政部97年12月15日更正徵收函作成後，始知有面積誤繕及補償費誤核情形，則其於98年6月5日依職權撤銷原違誤之處分，即在法定期間內，又此撤銷權之行使應適用行政程序法第121條第1項除斥期間之規定，自非請求權時效問題。且被上訴人原誤核之補償費處分未經撤銷更正前，依行政程序法第110條第3項規定仍屬有效，是被上訴人作成撤銷更正處分後，始生公法上不當得利返還請求權，始有公法上請求權時效問題。上訴人誤以原土地所有權人吳不碟受領系爭溢領徵收補償費之82年6月9日為時效起算時點，自非可採等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按本件訴訟標的範圍為「原處分有關命原土地所有權人吳不碟之繼承人限期繳回溢領之土地徵收補償費部分，應予撤銷」，並不及於「被上訴人更正徵收土地補償價額」部分。然原審判決以原處分內容有更正徵收土地補償費價額即同時有撤銷原溢核之補償費處分為判決理由，是以上訴人自得依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條之規定，對此訴外判決部分求為廢棄云云。
六、本院按：㈠本件原審原告林諒於原審判決送達後之99年10月4日死亡，其繼承人林素月聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。又查，系爭土地土地所有權人吳不碟之繼承人有吳林金枝、林諒、林箱、林聖哲、林裕發、林美慧等人，嗣林箱於86年7月3日死亡，其繼承人為林廖雀、林金龍、林素霞、柯林淑惠、林卉楹（原名林慧萍）及林美雲等6人，吳林金枝亦於93年12月28日死亡，其繼承人為吳景坤、吳景昌等2人，因本件為固有之必要共同訴訟，訴訟標的對於林諒、林聖哲、林裕發、林金龍等起訴之當事人及林美慧、林廖雀、林素霞、柯林淑惠、林卉楹及林美雲、吳景坤、吳景昌等人，必須合一確定，雖原審法院未依行政訴訟法第41條規定，命該等人參加訴訟，訴訟程序固有瑕疵，然不影響於事實之判斷，爰逕由本院依職權命該等人參加訴訟，併予敘明。㈡行政行為有撤銷前次行政處分之意思，則不論明示或默示，皆屬撤銷之行政處分。經查，原處分記載：「主旨：原吳不碟先生所有坐○○○鄉○○○段○○○○○○○○號內（分割為234-518地號）土地，因辦理西濱快速公路海豐橋-海口段OK+O00~3K+600道路工程，因徵收土地清冊面積應為0.0830公頃卻繕寫錯誤為0.4013公頃，惟不涉及原核准徵收之實體，且用地範圍不變，經依法報准更正徵收，並完成面積更正登記，請查照。說明：……依據內政部97年12月15日台內地字第0970204859號函辦理。……四、經查吳不碟先生於00年0月0日溢領系爭坐落土地其徵收補償費新臺幣311萬9,340元（4,013㎡－830㎡x700元x1.4=3,119,340元）……原坐落本縣○○鄉○○○段○○○○○○○○號土地所有權人吳不碟先生既溢領徵收補償費，核其性質屬公法上不當得利，台端等為其法定繼承人，若無拋棄繼承之情事，應即負連帶返還之義務。六、更正徵收土地應繳回之徵收價額、繳回期限、受理繳回地點：（一）詳見更正徵收應繳回地價清冊……。」等語，查原處分既於理由欄表明溢領徵收補償費及更正徵收土地補償價額，雖未明示撤銷原溢核之補償費處分，依前揭所示，仍屬行政處分之性質，從而，原判決認該函有撤銷原溢核之補償費處分之意思，即無不合。上訴人主張原判決有訴外裁判云云，自非可採。綜上所述，上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 23 日
書記官 葛 雅 慎