最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1663號上 訴 人 林松南
宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 黃定和被 上訴 人 莊秋美訴訟代理人 劉秋明 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年12月9日臺北高等行政法院99年度訴字第1018號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件被上訴人就其所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○號土地（面積1,569.36平方公尺，重測前為宜蘭市○○段○○○○○號），分別與承租人即上訴人林松南（即原審被告參加人，下稱上訴人林松南）及原審被告參加人林燦榮（下稱原審被告參加人）訂有宜蘭縣宜蘭市私有耕地租約書（租約字號：宜礁溪字第17號、第19號，面積各774平方公尺），並皆於97年12月31日租期屆至。被上訴人於鄉鎮市公所受理續訂租約及收回耕地申請之98年1月1日起至同年2月16日期間內，以其收益不足以維持一家生活為由，申請收回自耕；上訴人林松南及原審被告參加人亦於期間內，申請續訂租約。上訴人宜蘭縣宜蘭市公所（下稱上訴人宜蘭市公所）審核相關資料後，以出租人及承租人收支相減均為負數，即被上訴人有耕地三七五減租條例第19條第1項第2款收益不足維持一家生活，且承租人即上訴人林松南及原審被告參加人因被上訴人收回耕地致其失家庭生活依據之情形，被上訴人乃向上訴人宜蘭市公所耕地租佃委員會申請調處，該會決議，不准被上訴人收回耕地自耕，同意承租人即上訴人林松南及原審被告參加人繼續耕作，經宜蘭縣政府核備在案，上訴人宜蘭市公所嗣以98年6月23日市民字第0980012343號函（下稱原處分）核定准予承租人即上訴人林松南及原審被告參加人續訂租約，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定及原處分關於否准被上訴人收回宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○號登記宜礁溪字第17號租約（面積774平方公尺）耕地部分，均撤銷；上訴人宜蘭市公所應作成准予被上訴人收回宜礁溪字第17號租約耕地之處分，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人宜蘭市公所及上訴人林松南對其不利部分，提起本件上訴。（至於原審法院判決駁回被上訴人其餘之訴部分，因被上訴人並未上訴，已告確定）。
二、被上訴人起訴主張：按被上訴人設籍臺北市，應以臺北市之最低生活費用新臺幣（下同）14,881元/月核算被上訴人一家3口收支，而非以臺灣省之最低生活費用9,509元/月計算。又被上訴人收入明顯不足維持一家生活，負數達250,000元之多，雖名為地主，但無法利用自有耕地來維持生活所需，實為耕地三七五減租政策之受害者云云。
三、上訴人宜蘭市公所則以：上訴人林松南及原審被告參加人係分別承租宜蘭市○○段○○○○號土地耕作，上訴人宜蘭市公所亦分別以宜礁溪字第17號、第19號耕地租約登記在案，是上訴人林松南及原審被告參加人收支應分別計算。按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）出、承租人收益審核標準之規定，出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以基本工資17,280元/月核計基本收入（自00年0月0日生效；96年6月30日以前之基本工資為15,840元/月）。
至於是否有工作能力而須計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定。本件被上訴人為滿65歲之人，無工作能力，以其實際所得7,553元加出租耕地收入41,809元，合計49,362元；配偶謝永松亦為滿65歲之人，無工作能力，並無所得；長男謝順傑收入230,400元，被上訴人家庭收入合計279,762元。另按工作手冊出、承租人生活費用審核標準之規定，生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月：臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。並得加計每戶房租支出及勞工保險、全民健康保險之支出費用。本件被上訴人生活費用178,572元（14,881×12），勞健保費用6,260元，小計184,832元；配偶謝永松生活費用114,108元（9,509 ×12）；長男謝順傑生活費用178,572元（14,881×12）、勞健保費用14,148元，小計192,720元，合計491,660元。故被上訴人家庭收入扣除支出為負數（-211,898元）。次查，上訴人林松南為滿65歲之人，其實際所得114,557元，配偶林游秀子及三男林乾隆，為無固定職業或無固定收入之人，皆以198,720元【（15,840＋17,280）×6×2】核計收入，家庭收入共計511,997元。全年生活費用部分，上訴人林松南、配偶林游秀子、三男林乾隆依內政部最低生活費核計（臺灣省9,509元/月），共計52,529元，並計耕地租金3,190元及三男林乾隆房屋租金支出144,000元，合計542,043元。故上訴人林松南家庭收入扣除支出為負數（-30,046元）。再查，原審被告參加人及其配偶張屘花，為無固定職業或無固定收入之人，皆以198,720元【（15,840＋17,280）×6】計算，養子林柏志未滿16歲不計算所得，收入共計397,440元。全年生活費用部分，原審被告參加人、配偶張屘花、養子林柏志依內政部最低生活費核計（臺灣省9,509元/月），共計342,324元，加計3人勞健保費用63,048元，並計耕地租金3,115元，合計408,487元。故原審被告參加人家庭收入扣除支出為負數（-11,047元）。是上訴人宜蘭市公所以原處分准予本件承租人續訂租約，並無違法。況被上訴人尚可耕作宜蘭縣○○鄉○○段○○號、深惠段24、52、79、142、171地號、三泰段145-1地號○○○鄉○○段6、7、8地號等10筆土地云云，資為抗辯。
四、上訴人林松南及原審被告參加人則以：本件承租人即上訴人林松南及原審被告參加人，其家庭收支相抵後均為負數，俱有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情事。而本件出租人即被上訴人之收支亦不足以維持一家生活。嗣上訴人宜蘭市公所耕地租佃委員會予以調處，經該會作成「不准收回土地自耕，同意由承租人繼續耕作」之決議，上訴人宜蘭市公所據以作成原處分，於法洵無不合等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，並未違反該條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，而得為鄉鎮市公所辦理相關案件所援用。㈡宜礁溪字第17號耕地租約部分（承租人為上訴人林松南）：依工作手冊（2）審核標準核算被上訴人及上訴人林松南之收益及生活費用部分，被上訴人為滿65歲以上之人，與其子謝順傑共同設籍於臺北市，其配偶謝永松則設籍於臺中縣，亦逾65歲，且於96年度無任何所得。而96年被上訴人收入為49,362元；長男謝順傑薪資所得230,400元，總計家庭收入為279,762元。生活費用部分依96年度臺北市、臺灣省最低生活費（臺灣省9,509元/月，臺北市14,881元/月），加計全民健康保險及勞工保險費等必要支出，核計被上訴人及其配偶、直系血親其家庭生活支出為491,660元。
被上訴人認設籍於臺中縣之配偶謝永松最低生活費亦應同按臺北市之標準計算，尚無可採。則出租人即被上訴人之家庭收入扣除支出之生活費用為負數（279,762元－491,660元＝-211,898元），其所有收益不足以維持一家生活。另本租約承租人即上訴人林松南為滿65歲以上之人，與配偶林游秀子、子林乾隆共同設籍於宜蘭縣。96年上訴人林松南有營利及利息所得114,557元，經上訴人宜蘭市公所依訪談結果，認林游秀子及林乾隆均為無固定職業及無固定收入之人，依行政院勞工委員會公布之基本工資17,280元/月核計該2人基本收入各198,720元，總計家庭收入511,997元。生活費用部分依96年度臺灣省最低生活費9,509元/月，加計全民（農民）健康保險及勞工保險費等必要支出，核計上訴人林松南及其配偶、直系血親最低生活費342,324元，加計3人勞健保費用52,529元，及耕地租金3,190元，總計家庭支出為398,043元。則本租約承租人即上訴人林松南家庭收入扣除支出之生活費用為正數（511,997元－398,043元＝113,954元），足以維持其一家生活。至工作手冊六（三）6（2）C丙固規定，其本人及配偶租用房屋有證明者，審核出、承租人生活費用時，得加計該項生活必要之支出費用。然不論係出、承租人或其同戶直系血親所支出之房租，均以有其支出之必要，始足該當生活費用之要件。故96年度林乾隆雖支出房屋租金144,000元，然其承租房屋之目的，係供其利用農務空檔，赴彰化代為照顧兄長林游添稚子時所居住，顯非關林乾隆或上訴人林松南暨其配偶之生活費用，上訴人宜蘭市公所將之列入上訴人林松南家庭之生活費用計算，即有違誤。次查，被上訴人已提出自任耕作切結書，且經上訴人宜蘭市公所審核其無不能自任耕作及收益足以維持一家生活情事；而本租約承租人即上訴人林松南尚不因被上訴人收回耕地，致失其家庭生活依據。從而，按耕地三七五減租條例第19條第1項規定，上訴人宜蘭市公所否准被上訴人申請收回耕地自耕，於法即有未合等由，爰就此部分為被上訴人勝訴之判決。
六、上訴人宜蘭市公所上訴意旨略謂：查上訴人林松南子林游添於彰化居住工作，因上訴人林松南同一戶籍內之三子林乾隆常陪同父母前往彰化，協助照顧林游添之稚子，並照顧父母，然林游添住處居住空間不足，實有必要另行租屋居住。惟原審法院就該項有利於上訴人林松南之證據，並未按行政訴訟法第133條規定依職權調查，即有應調查證據而不為調查之違背法令云云。
七、上訴人林松南上訴意旨略謂：被上訴人已七十餘歲，遠居於臺北市，數年前方自僑居之加拿大回國，且入出境頻繁，從客觀上即可判斷被上訴人不具自耕能力。然原審法院就被上訴人是否具自任耕作之能力，未依行政訴訟法第134條規定調查其他必要之證據，即有調查證據不備之違法。又被上訴人有10筆土地係自行耕作，面積近1甲2分，惟原審判決卻未將被上訴人自耕之收益列入收益部分計算，顯有違誤。況被上訴人臺北、臺中均有房屋，何以不足以維持一家生活，顯見被上訴人收回耕地之目的係除去租賃以待出售云云。
八、本院按：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。本件上訴人林松南上訴主張被上訴人入出境頻繁，為無自任耕作之能力云云，然查謂出租人自任耕作，參酌司法院釋字第580號解釋文：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言，因此，自不能以被上訴人入出境頻繁，即認被上訴人不具自耕能力，上訴人林松南上揭主張，不足採信。至於上訴人等其餘主張，業經原審於判決理由內詳為論述，經核亦無不合。渠等就原審所不採之事由再為爭執，亦屬無據。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 23 日
書記官 葛 雅 慎