最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1669號上 訴 人 陳郭彩鳳訴訟代理人 林振煌 律師
翁祖立 律師被 上訴 人 陽明山國家公園管理處代 表 人 林永發訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國99年12月16日臺北高等行政法院98年度訴字第2397號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原為國有土地之承租人，於民國92年6月間檢具相關資料，就國有土地即臺北市○○區○○段○○段10-2、11-2地號上之建築物(即臺北市○○區○○路○○○巷80、82號房屋)，向被上訴人提出原有房屋整建之建造執照申請，惟由上訴人提出之資料，尚無法判定該建物屬上訴人所有，故被上訴人函請上訴人再檢具可資證明建物所有權之文件以資憑辦。上訴人於93年6月向被上訴人提出之說明書及佐證資料均無法證明其係該建物所有權人，故被上訴人於93年7月要求上訴人應就起造資格再提出說明及舉證，並於93年8月20日邀集相關單位人員召開會議討論，會後並針對起造資格部分，決議請上訴人須出具確實擁有系爭土地建物所有權且經律師見證或法院公證之切結書，並載明若切結書有不實，願無條件接受廢照並拆除處理等文字。嗣上訴人提出律師見證之切結書，被上訴人准予核發94陽建字第0003號建造執照，惟被上訴人認原建造之核發，仍有問題須經釐清，故又多次函請上訴人再提出建物所有權之證明，惟上訴人提出之資料均無法證明建築物所有權為其所有，被上訴人乃請上訴人依切結書之承諾，接受撤銷建造執照，並拆除處理。且經被上訴人再次查證後，發現上訴人申請合併計算建築面積之臺北市○○區○○路○○○巷○○號之房屋，業於79年時由被上訴人徵收補償後經屋主智修昌自行拆除完竣在案，可知被上訴人原核准建造執照之行政處分係基於上訴人提供不實資料致被上訴人審查判斷錯誤而作成，上訴人自無信賴保護之問題，被上訴人爰以97年11月14日營陽建字第09760022722號函（下稱原處分），撤銷該建造執照。另由於系爭建造執照已遭撤銷，被上訴人依建築法第71條，自不得發給上訴人使用執照。本件上訴人於97年7月17日先對使用執照之申請拖延核發提起訴願，於訴願進行中，被上訴人復以原處分撤銷建造執照，上訴人不服於97年12月1日提起訴願並依訴願法78條請求與前案合併審議、決定，經訴願駁回，上訴人仍感不服，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人就臺北市○○區○○路○○○巷8
0、82號房屋，前經包含被上訴人在內之各相關機關會勘認定屬於原有合法建物，嗣由被上訴人核發建造執照，在上訴人申請核發使用執照遭擱置，上訴人對之提起訴願後，被上訴人居然以無稽之理由，指上訴人提供不實資料造成審查判斷錯誤云云，卻毫無任何證據可證明上訴人提供之資料有何不實，是其撤銷已核發建造執照自屬違法，並應核發使用執照。原訴願決定書對於上訴人提出之相關證據，完全忽視相關足以證明上訴人對於系爭房屋擁有合法權利之證據，僅以被上訴人毫無根據之片面之詞，即駁回上訴人之訴願，其違法不當，至為明顯等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（含復查決定）、被上訴人應就94陽建字第0003號建造執照核准興建之房屋發給使用執照。
三、被上訴人則以：臺北市○○區○○路○○○巷○○號及82號建物之坐落位置曾有違章建築，故不同時點之航測圖顯示房屋坐落情形即有不同，經比對58年航測圖及現今該處地籍圖，58年時80號建物之坐落應跨連現今11-2及11-3號二筆土地，而82號建物係坐落於現今11-2號土地上，另將89年航測圖及地籍圖之套圖與58年航測圖對照觀之，可知59年前存在之原有建物與89年時完全不同，且於上訴人申請就地改建當時早已不存在，顯見該處現存之建物並非58年時已存在，自屬其後自行改建，應不具備原有合法建物申請就地重建之資格，尤其80號建物之位置已無任何建物，更可佐證現在建物非合法建物。上訴人提出之讓渡書及同意書，及繳納自來水費或電費收據、戶籍證明、門牌證明、航測地形圖等，均無法證明上訴人對於系爭建物之權利。就菁山路101巷82號房屋部分，上訴人雖提出臺灣臺北地方法院檢察署72年偵字第16816號不起訴處分及臺灣高等法院檢察署73年度議字第68號處分書，然亦無從證明系爭建物為其合法所有。而菁山路101巷80號房屋，確係被上訴人79年徵收之標的，且經訴外人智修昌自行拆除，故現存房屋自非59年7月4日即已存在。本件上訴人雖曾提出改建申請，開立切結書擔保其為菁山路80、82號房屋合法所有權人，惟本件建造執照之基地面積，係以數宗建物合併為計算，臺北市○○路○○○巷○○號建物既經徵收及自行拆除在案，自不得再納入計算基礎，故系爭94陽建字第0003號核發建造執照之處分有准許基地面積大於合法範圍之情形，自有減除之必要，且被上訴人於核發建造執照後知悉係因上訴人提供不實資料致有所違誤，上訴人之信賴不值得保護，本於依法行政原則，即應主動撤銷上開建造執照，故被上訴人撤銷系爭建造執照，於法自無不合。又經比對58年版歷史類比地形圖、80年版數值地形圖，58年時系爭82號建物及80號建物坐落位置之距離大約12公尺，然83年時航空攝影時，僅有系爭82號建物而已，且該系爭82號建物之面積範圍明顯較大，與58年時建物基地之形狀外觀亦完全不同，除足以證明上訴人有擴建82號建物之事實外，亦可證明系爭80號建物於83年時早已不存在，而該處現存之建物皆係違法自行改建，是上訴人於92年6月24日申請就地改建當時，系爭80號建物既已不存在，自不具備原有合法建物申請就地改建之資格，當然不得將系爭80號基地之面積算入本案建造執照之基地面積範圍。況且就80年版數值地形圖觀之，亦可得知系爭80號建物已不存在，更可佐證80號原有合法建物確經被上訴人徵收，並由被徵收人智修昌自行拆除之事實，是上訴人主張其為80號建物之所有權人，即非實在，顯不可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人為國有土地之承租人，其向被上訴人提出原有房屋整建之建造執照申請，該地區屬於陽明山國家公園所轄範圍，參酌陽明山國家公園保護利用管制原則第22條第1項、第23條規定，是否核發建築執照，應以「原有合法建築物拆除後重建或增建、改建及修建」為要件，而原有合法建築物是以59年7月4日前已建造完成之建築物為限。關於系爭菁山路80、82號房屋，上訴人是否為合法之權利人，參酌上訴人提出電費繳納資料僅係96年度，上訴人裝表供電之日期為72年6月，電費收據僅為80年4月至5月份之收據，均不足以為相關之佐證。而上訴人提出之房屋稅籍證明書、房屋稅繳款書、門牌證明書等資料，房屋稅籍記載起課年月皆為82年9月，並不足以顯示該房屋係於59年7月4日前為存在之原有合法建物，因此相關資料，均非59年7月4日前之佐證資料，均不足作為上訴人為系爭房屋所有權人之證據。但若上訴人是向原合法建築物之所有權人買入該合法建築物之權利，於法仍應承認上訴人為合法建築物之權利人，經查上訴人提出讓渡書及同意書，佐證其為菁山路80、82號房屋合法權利之買受人，而以58年空照圖為憑，說明該房屋於58年間就是已經存在之合法建築。
按照陽明山國家公園保護利用管制原則之規範目的，應先行比對之重心在於「所為之重建或增建、改建及修建」是不是「針對原合法建築」而來，而且該待拆除之原合法建築，是59年7月4日前已建造完成。就58年航照圖及89年地形繪製圖比對結果位置不同，系爭地點在58年時應是座落在臺北市○○區○○段○○段10-2號及11-2號土地，而89年時則是坐落在11-2號、11-3號土地，兩造均無爭議。又依證人梁文章、江銘鐘、陳隆福之證稱，堪見認定「上訴人所申請改建之房屋，並非59年7月4日前已建造完成之建築物」，與相關證人之證詞核對，並無違誤。於此前提下，上訴人所為92年6月24日就將坐落於臺北市○○區○○段○○段10-2、11-2地號二筆土地上之原有合法房屋申請改建，並不符合陽明山國家公園保護利用管制原則之規範目的，被上訴人實不應於94年5月1日核發94陽建字第0003號建造執照。然而上訴人是否提供不實資料，應審酌的是上訴人於94年1月4日所出具之切結書，擔保系爭80、82號建物確實為其所有，據此向被上訴人申請建造執照。依據訴外人智修昌請求發給證明之申請書及徵收補償費發放明細等資料，可證明系爭80號建號已由被上訴人於79年向智修昌徵收，而該徵收補償費發放明細，上訴人亦係同案被徵收人之一，顯見上訴人已知悉該徵收程序，若80號房屋被他人主張權利，自當有所爭執（然而當時卻無任何資料足以顯示上訴人之爭執）。而參與上訴人系爭房屋承買過程代寫文件之證人梁文章證稱，足見上訴人承買之範圍發生爭議，雖上訴人稱「應是因為時日久遠，記憶模糊，當庭又未詳閱文件內容所致」，但上訴人為權利存在之主張，自當負舉證責任，故被上訴人認定切結書所稱不實應屬有據。上訴人出具不實之切結書以換取授益處分（建築執照）之核發，即係屬信賴利益不值得保護之情形，原處分機關自得撤銷該違法之行政處分，應無疑義。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠、按陽明山國家公園保護利用管制原則第23條規定：「原有合法建築物拆除後重建或增建、改建及修建，限就原建築基地內建造以1戶1棟為原則，但得為獨立或雙併建築。申請雙併建築者，應於民國74年9月1日（陽明山國家公園計畫公告實施）前已有兩個門牌之原有合法建築物共同提出申請。申請建築基地應合併為一宗土地，且不得重複使用。而所謂「原有合法建築物」之認定，參酌該原則第22條第1項之規定，臺北市境內部分為59年7月4日前已建造完成之建築物為限。準此，足見是否核發建築執照，應以「原有合法建築物拆除後重建或增建、改建及修建」為要件，而原有合法建築物是以59年7月4日前已建造完成之建築物為限。經查本件原判決業已敘明經參酌上訴人所提出電費繳納等資料因均屬70年至96年度間之資料，均不足以證明該房屋係於59年7月4日前原有合法建物房屋，且就58年航照圖及89年地形繪製圖比對結果位置不同，系爭地點在58年時應是座落在臺北市○○區○○段○○段11-2號、11-3號（原審誤載為10-2、11-2號）土地，而89年時則是坐落在10-2號11-2號土地，上訴人於92年6月24日就坐落於台北市○○區○○段○○段10-2、11-2（原審誤載為11-2、11-3號）地號二筆土地申請改建之系爭房屋已非58年版之航照圖所顯示之房屋，足見所申請改建之房屋，並非59年7月4日前已建造完成之，另復參照證人江銘鐘稱：在天寶宮參拜二十幾年，當時是因地震系爭80號房屋之屋頂垮掉，後來跟被上訴人申請整修遭否准，就把82號擴大使用，惟系爭80號房屋還是維持殘破原狀沒有拆除。另證人陳隆福稱：係因70幾年間發生七星山大地震及火災，3幢房子都已殘破‥‥‥當時申請建照重建都未獲准，後來信徒自己慢慢偷蓋所以變成1幢。因認上訴人申請就地改建該處現存之建物並非58年時已存在，自屬其後自行改建，應不具備原有合法建物申請就地重建之資格，自屬有據，上訴人上訴意旨主張原判決認定系爭房屋並非59年7月4日前之合法建物，有侵害行政機關職權云云，即無可採。至原判決固將系爭地點58年間航照圖與89年地形繪製圖比對結果位置記載顛倒，惟二處位置確屬不同，與原判決判斷「上訴人所申請改建之房屋，並非59年7月4日前已建造完成之建築物」尚無不同，爰無另為撤銷必要，附此敘明。㈡、再查上訴人申請房屋整建之地點，係位於陽明山國家公園特別景觀區，依國家公園法第8條規定係屬嚴格限制開發之地區，依被上訴人77年1月4日76營陽企字第3760號函示之建築管理方式，亦規定合法建物就地整建或改建，不得有附加新建或擴建行為，此有該函附原審卷被證6可參，另觀之陽明山國家公園保護利用管制原則第6條亦規定合法建物，若申請就地改建，僅得在該建物原面積內為之，且應於該建物原坐落之土地上為整建，並禁止任何建物之新建、擴建行為，是以原判決認系爭房屋於申請就地整建前業經使用人自行擴建或附加新建，以致該建物之面積與坐落之土地與59年間之狀態不一致，並非前開原則所稱之合法建築物，不具申請就地重建之資格，自屬合法，上訴意旨稱原判決有適用法規不當之違，自無可採。㈢、另臺北市○○路○○○巷○○號房屋業於79年徵收，此有訴外人智修昌於80年5月30日出具申請書載明：「座落台北市○○區○○里○○路○○○巷○○號房屋乙棟業於在法定期間內自行拆除……」、同年5月31日出具之保證書載明：「民所有之台北市○○區○○路○○○巷○○號業已自行拆除，而拆除之廢棄物，於今日起十五日內自行清除乾淨，空口無憑，……」等語，此有智修昌請求發給證明之申請書、保證書及徵收補償費發放明細附原審卷被證8、9、10可稽，自足證明系爭80號建號已由被上訴人於79年向智修昌徵收；另參與上訴人系爭房屋承買過程代寫文件之證人梁文章亦於原審證稱上訴人向訴外人周呅之轉讓所得之房屋究係80號或亦含82號在內，亦已不復清楚等語(參原審99年11月2日準備程序筆錄)，從而原判決認訴外人周呅69年9月12日間購入之系爭80號房屋，自無於70年3月6日將系爭82號房屋讓與上訴人之理(參原審原證27、28號)，況系爭80號房屋復於79年間，復經被上訴人徵收在案，因而認定上訴人無法證明系爭80號、82號房屋為其所有，自無上訴意旨所主張原審有認定事實未依證據之違法情事。㈣、再本件被上訴人乃係因上訴人向其提出原有房屋整建之建造執照申請，惟因上訴人提出之資料，尚無法判定該建物屬上訴人所有，遂請上訴人出具確實擁有系爭土地建物所有權且經律師見證或法院公證之切結書，並載明若切結書有不實，願無條件接受廢照並拆除處理等文字，以換取被上訴人建築執照之核發，該切結書即屬行政處分構成要件，倘該切結事項有所欠缺，該行政處分即屬違法，而得予以撤銷，而本件上訴人所出具之切結書既有不實，因而所換取被上訴人核發之建築執照自得予以撤銷，從而本件上訴人有信賴原則不值保護之情事，被上訴人撤銷該違法核發之建築執照，尚屬無誤，而被上訴人令上訴人切結之事項既屬行政處分構成要件，且與上訴人間並無互負給付義務之情事，自非屬行政契約，上訴意旨主張其與被上訴人間已成立行政契約，被上訴人不得違背誠信，捨行政契約而不顧，任意撤銷系爭建違執照，更不應由上訴人負舉證證明其確為房屋所有權人之義務云云，即無所憑。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人雖提出臺灣士林地方法院檢察署99年度偵字第14166號陳福隆(本件上訴人之子)等人瀆職等案件不起訴處分書，以證明上訴人於申請系爭建造執照，業經提出系爭房屋為合法建物之證明及並未提出不實之資料乙節，惟查該不起訴處分書僅認定陳福隆並未涉有刑法第214條使公務員登載不實罪嫌，而其他同案被告即陽明山國家公園處長蔡佰祿等人未涉及違背職務圖利等罪嫌，並未就系爭房屋究否係屬合法建物及上訴人所提出申請時之切結書並非不實為認定，從而上訴人提出該不起訴處分書，核與本件判決結果無涉，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻