最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1688號上 訴 人 騰昌企業股份有限公司代 表 人 史碩仁訴訟代理人 羅明通 律師
王子文 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間有關營建事務事件，上訴人對於中華民國99年10月28日臺北高等行政法院99年度訴字第683號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國90年1月向被上訴人申請於桃園縣八德市○○段○○○○號等14筆土地（面積1.194357公頃，下稱系爭土地）設置土石方資源堆置處理場（下稱系爭土資場），前經被上訴人以90年7月10日90府工建字第132635號函（下稱被上訴人90年7月10日函）准予設置，並以92年3月26日府工建字第0920065345號函（下稱被上訴人92年3月26日函）同意啟用在案。上訴人復以92年7月4日申請書向被上訴人申請收受土資代碼B8類營建混合廢棄物，經被上訴人以92年9月4日府工建字第0920154910號函（下稱被上訴人92年9月4日函）同意備查。又收容處理場所之基本資料，應於財團法人工業技術研究院（下稱工研院）能源與環境研究所代管之營建剩餘土石方資訊管理中心登錄。嗣上訴人以發現該管理中心所登錄之基本資料有誤為由，申請工研院更正其內容為刪除營運年限之限制及回復申報收容B6及B7類之資格，經工研院先行完成更新並以98年4月7日工研能字第0980003771號函（下稱工研院98年4月7日函）檢送上訴人申請表暨相關申請文件向被上訴人請求同意賜復，經被上訴人以98年4月15日府工建字第0980129850號函（下稱被上訴人98年4月15日函）復工研院能源與環境研究所：「……旨揭案件，經查貴院代管之『營建剩餘土石方資訊管理中心』資料，該土資場基本資料未經核准即已先行更新完成，惟事後再將申請文件補送主管機關同意備查，其程序有所不符，請依『營建剩餘土石方資訊管理中心－修改或刪除基本資料表或月報表作業流程』辦理。」並副知上訴人。上訴人以98年4月21日騰字第09804007號函（下稱上訴人98年4月21日函）請被上訴人指正其修改基本資料錯漏之處及提供修改基本資料之相關程序法律規定，經被上訴人以98年4月29日府工建字第0980149542號函（下稱被上訴人98年4月29日函，即上訴人所指之本件原處分）復：「……有關貴公司擬修改收容處理場所基本資料應事先報請主管機關同意備查後，再轉營建剩餘土石方資訊管理中心予以修正。另貴公司擬增收B6、B7類土質部分，應依『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』規定，檢附申請書表及相關文件並邀集審查委員召開審查會議後再議，以符合程序。」上訴人不服，認被上訴人限制其不得申報收容處理土質種類B6及B7，已嚴重侵害其既存之有利法律地位及權益，提起訴願，經遭不受理，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第683號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於98年3月間發現「營建剩餘土石方資料庫」中關於上訴人之基本資料「收受土質」欄漏列土質代碼B6及B7類，旋即向工研院申請更正，幾經公文往復，被上訴人以98年4月29日函覆上訴人，惟究其意旨顯係認定上訴人從未取得處理土質代碼B6、B7類營建土石方之許可，並明示上訴人須經申請許可始得增收土質代碼B6、B7類營建土石方，此一認定對上訴人經營系爭土資場之權益，具有法律上之規制作用，核具有確認性質之行政處分，得作為撤銷訴訟之程序標的，上訴人為原處分之相對人，自得依行政訴訟法第4條第1項規定對原處分提起本件撤銷訴訟。（二）被上訴人98年4月29日函文之存在，會使上訴人前依92年3月26日函所取得處理土質代碼B6及B7類營建剩餘土石方之權利，處於不安之狀態，而此狀態得以判決除去，且若不藉此除去不安狀態，將造成上訴人事實上無法為處理土質代碼B6及B7類營建剩餘土石方之經營活動，此等不利益之效果，自有即受確認判決之法律上利益。（三）所謂「營建剩餘土石方」成分上當然包括現行土質代碼B6類「含水量大於30%以上的土壤」、B7類「皂土」及B8類「營建混合物」，故於90年9月增設B6、B7及B8類三項土質代碼以前，「含水量大於30%以上的土壤」、「皂土」及「營建混合物」仍皆構成「營建剩餘土石方」之成分（不因無此代碼即無此種土質存在）。上訴人於91年10月18日申請啟用函中，已配合將「二階段申報系統」納入營運管理，且92年7月4日函附件中可看出，土質代碼收容範圍是B1至B8類。再者，被上訴人既稱90年9月土質代碼重編（增設B6、B7、B8類）前之B6「其他類」土質係指被上訴人所核准認可之B1至B5類以外之土質；而前開B1至B5類以外之「其他類」土質當然包括「含水量大於30%以上的土壤」、「皂土」及「營建混合物」，被上訴人應舉證說明90年9月土質代碼重編前，要如何申報收容處理黏土、泥土及營建混合物。另關於被上訴人稱以96年1月3日府工建字第0960001521號函（下稱被上訴人96年1月3日函）命上訴人檢送「B1－B5類」月報表備查乙節，實係以偏蓋全之辭。事實上，此前被上訴人命上訴人製表送備查之相關函文皆係載明「B1－B7屬營建剩餘土石方部分」之意旨，足證被上訴人92年3月26日同意上訴人啟用系爭土資場，亦已同時許可上訴人收受、處理土質代碼B1至B7類營建土石方無誤。再者，「營建剩餘土石方資訊管理中心」有關收容處理場所查詢網頁中之「臺灣地區營運中收容處理場所一覽表」，以前並未設「B6－B7核准處理量」，係97年9月內政部營建署函請資料庫管理單位工研院後，始增列「劣質（B6及B7類）營建剩餘土石方」之核准填埋量、剩餘填埋量及核准年處理量（加工轉運）等資訊欄位及資料，豈可以此推論上訴人當初申請許可之範圍僅限於B1至B5類等語，為此，訴請：
1. 先位聲明：訴願決定、原處分均撤銷；2.備位聲明：確認上訴人所屬系爭土資場於92年3月26日被上訴人啟用許可時即已取得收受，處理土質代碼B6、B7類營建土石方之權利。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人98年4月29日函乃為回覆上訴人98年4月21日函請被上訴人指正其擬修改「營建剩餘土石方資訊管理中心」收容處理場所基本資料錯漏之處及提供修改基本資料之相關程序法律規定而來。該函僅係告知上訴人修改登錄於營建剩餘土石方資訊管理中心收容處理場所基本資料及增加收受土質種類應辦理之程序，屬於事實事項之說明，性質上為「觀念通知」無誤，並非行政處分。（二）被上訴人審核上訴人之系爭土資場設置及啟用許可，乃依據上訴人所提具之設置申請書，惟據該申請書內容可知，上訴人申設時並無能力可處理土質代碼B6及B7類等含水量之濕式土質。另被上訴人函命上訴人呈送月報表亦表明「B1－B5類」；「營建剩餘土石方資訊管理中心」有關收容處理場所查詢網頁中之「臺灣地區營運中收容處理場所一欄表」，針對「B6－B7類」也單獨設有「核准處理量」之欄位；內政部營建署也曾函覆宜蘭縣政府有關申請增設淤泥、皂土處理設備其審查依據。尤其從時間順序上不難查知上訴人於90年1月提出土資場設置申請及被上訴人以90年7月10日函核可系爭土資場之設置時，根本尚無土質代碼B6、B7類之分類存在，益證被上訴人在時間上確實不可能就系爭土資場之機具設備是否具收容土質代碼B6及B7類之土石方予以審核。（三）被上訴人95年9月11日府工建字第0950229198號函（下稱被上訴人95年9月11日函），乃針對上訴人申報B8類之回覆，其中說明五乃附帶提醒B8類以外之土質，須另外申報之意，該段文字通知並非核准土質之處分，上訴人依此主張有核准B6、B7類云云，顯無可採。（四）被上訴人以92年3月26日函同意系爭土資場啟用時，因已實施兩階段申報查核勾稽作業，上訴人經核准收容處理土石方種類之代碼與當時現況已生不符，被上訴人92年5月19日函係上訴人為系爭土資場辦理兩階段查核勾稽作業，申報土質代碼類別問題，經被上訴人函復，依「營建剩餘土石方資料整合及查詢說明」，辦理二階段申報查核勾稽作業，申報剩餘土石方代碼應為B1至B7類，純係為上網登錄填載作業之說明，其在上訴人未經重新調整設備條件重新申請核准項目或重新審查相關設備條件之下，根本不涉系爭土資場收容處理土石方種類之變更或重新認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：
甲、關於上訴人先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分部分：上訴人係於90年1月，即向被上訴人申請於系爭土地設置系爭土資場，前經被上訴人以90年7月10日函准予設置，並以被上訴人92年3月26日函同意啟用在案。則本件上訴人當時申請設置之系爭土資場是否涵蓋關於收受本件上訴人爭執之土質種類（代碼B6、B7類）營建土石方權利，乃於上訴人申請設置系爭土資場當時即已確定，上訴人如對被上訴人90年7月10日核准函或被上訴人92年3月26日函啟用許可內容有不服或有爭執，應於申請設立核准當時或啟用許可當時即予以爭議，該爭執之法律關係於申請當時即已確定。故而，被上訴人98年4月29日函乃為回覆上訴人98年4月21日函請被上訴人指正其擬修改「營建剩餘土石方資訊管理中心」收容處理場所基本資料錯漏之處及提供修改基本資料之相關程序法律規定而來，並未對被上訴人上揭核准及同意啟用所具體化處理土資代碼種類是否包括B6、B7類營建土石方之權利作成判斷或規制，是被上訴人98年4月29日函並未就兩造間原有之法律關係發生變動或確認之效果，亦無從發生所謂廢止合法授益處分之效果，因此，被上訴人98年4月29日函僅係告知上訴人修改登錄於營建剩餘土石方資訊管理中心收容處理場所基本資料及增加收受土質種類應辦理之程序，屬於事實事項之說明，並未確認過去之法律關係存否，亦未作成直接影響行政法上法律效果之認定，性質上為「觀念通知」，並非具有法效性之行政處分，上訴人主張其為確認處分云云，顯屬無據。上訴人自不得對之提起行政救濟，訴願決定以不受理駁回，於法自無不合，上訴人復提起本件撤銷訴訟，自非法所許，應予駁回。
乙、關於上訴人備位聲明請求確認訴訟部分：（一）被上訴人審核上訴人之系爭土資場設置及啟用許可，乃依據上訴人所提具之「騰昌土石方資源堆置處理場設置申請書〈修正稿〉」，茲依上開設置申請書第10頁設場計畫，處理場規劃原則載有：「……⑿篩選及加工處理設備主要以乾式方式來進行破碎篩選。」；第11頁（原審誤載為第12頁）土石方加工處理設施列有「主要之配備包含轉筒篩選機、人工撿拾台、磁選機、破碎機、Ｍ60輸送堆料機、CHIE FTAIN 400震動篩選機、TR風力選別機、收集網及特殊輸送堆料機」；第28－31頁相關附表土質欄位註解有特別標示「B6為其他類（請詳述）」；第32頁加工作業流程說明主要係將物料透過上開設備及人工依物料粒徑大小進行分類，並分離出金屬類及輕質類雜質，顯係針對土質代碼B1至B5類乾式土石方所進行之加工處理至明。依上可見，上訴人提出上揭申請書申請時並無說明其可處理含水量之濕式土質，此復依第34頁「人工撿拾台」之功能註記：「人工分類5種不同資源」亦可知悉。被上訴人函命上訴人呈送月報表亦表明「B1－B5類」；「營建剩餘土石方資訊管理中心」有關收容處理場所查詢網頁中之「臺灣地區營運中收容處理場所一欄表」，針對「B6－B7類」也單獨設有「核准處理量」之欄位；內政部營建署也曾函覆宜蘭縣政府有關申請增設淤泥、皂土處理設備其審查依據等，據被上訴人陳明在卷，是依上揭申請書及上訴人嗣實際之運作可證被上訴人就上訴人原申請許可之範圍應為B1－B5類無誤。（二）被上訴人以90年7月10日函核可上訴人系爭土資場之設置時，尚未實施兩階段申報查核勾稽作業，且觀諸設置申請書所附各類月報表有關土質代碼仍載舊有B1至B6類可證為真正。是上訴人於90年1月提出系爭土資場設置申請及被上訴人於90年7月10日核可土資場之設置時，尚無事後方增加之現有土質代碼B6及B7類之分類存在為事實，益證上訴人申請及被上訴人核准上訴人可處理之土石方土質種類，僅及於B1－B5類，未及於事後新增之B6、B7類。且上訴人於90年1月提出土資場設置申請及被上訴人以90年7月10日函核可土資場之設置時，根本尚無土質代碼B6、B7類之分類存在，被上訴人陳明其不可能就系爭土資場之機具設備是否具收容土質代碼B6及B7類之土石方予以審核，亦屬合理可採信。
（三）至上訴人提出申請時之90年9月以前，土石方土質編碼確有所謂B6「其他類」，但B6「其他類」與嗣後90年9月土質編碼改為B1－B8類後，難認等同。被上訴人就此亦解釋桃園縣內合法申設之土資場，迄今並無相關設備足以處理含水量大於30%以上土壤（即90年9月編定為B6類之土質）及皂土（即90年9月編定為B7類之土質），因此該二類土質於90年9月之前及之後均無土資場有相關處理之申報。至於營建混合物，於90年9月之前亦僅需向環保單位以廢棄物申報核准，亦非向土資場申報土質處理，因此90年9月之前亦無申報問題。另被上訴人95年9月11日函，係針對上訴人申報B8類之回覆，其中說明五乃附帶提醒B8類以外之土質，須另外申報之意，該段文字通知並非核准土質之處分，上訴人依此主張被上訴人當時核准包括B6、B7類云云，顯無可採。（四）上訴人主張被上訴人92年5月19日函載明核准上訴人收容處理剩餘土石方代碼為B1至B7類云云，然被上訴人陳明其以92年3月26日函同意系爭土資場啟用時，因已實施兩階段申報查核勾稽作業，上訴人經核准收容處理土石方種類之代碼與現況不符，被上訴人92年5月19日函係上訴人為系爭土資場辦理兩階段查核勾稽作業，申報土質代碼類別，經被上訴人函復，依「營建剩餘土石方資料整合及查詢說明」，辦理二階段申報查核勾稽作業，申報剩餘土石方代碼應為B1至B7類，純係為上網登錄填載作業之說明，其在上訴人未經重新調整設備條件重新申請核准項目或重新審查相關設備條件之下，應不涉及系爭土資場收容處理土石方種類之變更或重新認定等語，依上情觀之，乃屬合理。綜上所述，被上訴人90年7月10日函核可上訴人系爭土資場設置及被上訴人92年3月26日函同意上訴人系爭土資場啟用，其核准收受土石方種類，依據審核當時之機具設備及原有土質代碼種類，僅針對當時分類為B1－B5類之乾式土質而核准，不包含嗣後增加分類之土質代碼B6及B7類等濕式土質之收容處理。又上訴人申請時既無代碼B6及B7類土石方之分類，自難認被上訴人核准時併同意核准此部分之申請，則上訴人主張被上訴人原授益特許之範圍包括收容處理土質代碼B6及B7類土石方，並提起本件確認訴訟云云，核屬無據。從而，上訴人備位請求如聲明所示，並無理由，應予駁回。
五、本院按：
(一)原判決認上訴人98年4月29日函僅係告知上訴人修改登錄於營建剩餘土石方資訊管理中心收容處理場所基本資料及增加收受土質種類應辦理之程序，屬於事實事項之說明，不具有法效性，非屬行政處分，駁回上訴人先位訴訟，核無不合。
(二)行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」上開「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」，包括權利及法律上一定資格(身分)存在與否之確認訴訟。提起確認公法上權利存在訴訟，以有即受確認判決之法律上利益為限，始得提起之。查被上訴人許可上訴人設置系爭土資場據之臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點第26條第2項第1款第5款：「（第2項）申請設置土石方資源堆置場複審應檢附下列書件乙式30份：（第1款）(一)申請書(含公有土地同意合併開發證明文件)。…‥（第5款）(○○○區○段分期計畫(含使用期限)。……」據此規定可知，使用期限為申請要件之一。而上訴人系爭土資場設置申請書暨設置計畫書中，載明預定使用年數為7年，且系爭土資場自92年3月26日啟用，則其營運期限自92年3月26日啟用至99年3月25日止而屆滿，此為本院審理上訴人對原審法院98年度訴字第1907號兩造間有關營建事務事件判決提起上訴之100年度判字第1693號有關營建事務事件，職務上已知之事實。是以上訴人因受許可設置系爭土資場而取得收受營建土石方之權利於原審法院99年10月14日言詞辯論終結時已不存在，上訴人就已不存在之公法上權利提起確認訴訟，即應就其有如何之即受確認判決之法律上利益為主張說明。惟被上訴人於原審主張上訴人無確認利益，上訴人僅稱上開原審法院98年度訴字第1907號判決上訴本院中未確定(按現已同時判決確定)(見言詞辯論筆錄)，並未具體主張其提起本件確認系爭土資場於被上訴人啟用許可時即已取得收受，處理土質代碼B6、B7類營建土石方權利之備位訴訟，有如何即受確認判決之法律上利益，自難認該備位訴訟有訴之利益，此部分訴訟應予駁回。原判決自實體上駁回上訴人此部分訴訟，理由雖有不同，然駁回訴訟之結論則無二致，應予維持。
(三)從而，上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 楊 子 鋒