最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1689號上 訴 人 王永安訴訟代理人 謝萬生 律師
曹志仁 律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋上列當事人間信用合作社法事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第1529號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為有限責任彰化第一信用合作社（下稱彰化一信）理事主席。被上訴人以彰化一信於辦理台灣漂白水股份有限公司（下稱台灣漂白水公司）及其關係戶之授信時，相關徵、授信審核作業有重大違失，貸放後5個月即發生延滯，導致彰化一信損失達新臺幣（下同）41,314,000元，其內部控制制度有重大缺失，違反依信用合作社法第21條第1項授權訂定之當時信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法（下稱內控及稽核辦法，民國99年3月29日廢止）第2條及第4條第1款規定，且上訴人於上開徵、授信審核案件，違反彰化一信所自訂之授信授權辦法（下稱授信授權辦法）第4條第3款規定，逾越授權逕行核定貸放。再者，上訴人與授信戶台灣漂白水公司、台灣漂白水公司負責人游健二、佳美樂股份有限公司（下稱佳美樂公司，負責人游健二）及建葳汽車有限公司（下稱建葳公司，負責人鄭麗貞為游健二之配偶）有資金往來借貸關係，並有部分逕行貸放資金流入其個人帳戶，已構成信用合作社社員代表理事監事經理人應具備資格條件及選聘辦法（下稱選聘辦法）第7條第8款規定之不誠信、不正當情事，復經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官以上訴人前開行為，涉嫌刑法第342條第1項背信罪及信用合作社法第38條之2第1項、第2項等罪，於98年6月22日以97年度偵字第9401號起訴書（下稱檢察官起訴書）提起公訴，遂依信用合作社法第27條第1項第4款及選聘辦法第46條規定，以98年7月29日金管銀合字第09800304271號裁處書（下稱原處分）解除上訴人彰化一信理事職務，並自原處分送達之次日起生效。上訴人不服，經提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第1529號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）原處分旨在解除上訴人在彰化一信理事職務，顯屬限制及剝奪上訴人之自由及權利之處分，依行政程序法第102條之規定，於作成處分前，自應給予上訴人陳述意見之機會，然被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，且原處分所根據之事實，與臺灣彰化地方法院98年度訴字第1180號刑事判決（下稱彰化地院刑事判決）就相關事證詳加調查論列，復綜合相關證據資料，參互斟酌判斷後，所認定之事實完全不符，是原處分所根據之事實客觀上難謂屬明白足以確認者，無行政程序法第103條所定得不給予陳述意見機會之例外情形。（二）原處分所依據之法令為信用合作社法第27條第1項第4款及選聘辦法第46條規定，惟信用合作社法第27條第2項規定，同條第1項第4款所定得解除理事職務之主管機關，顯係指縣（市）主管機關，而中央主管機關僅為備查機關，並無逕予解除合作社理事之權限，被上訴人並非為有事務權限之機關，則原處分顯屬缺乏事務權限之行政處分，核屬無效之行政處分。至財政部88年9月13日台財融字第88737515號函釋（下稱財政部88年函釋）就違反嚴禁行員與存放款客戶有資金往來規定者，並未明確規範其法律效果，亦無授權被上訴人就違反該函者，得逕予認定其屬不誠信、不正當之活動等權限，被上訴人為此認定，自有違法律明確性與授權明確性之要求。（三）原處分係屬違反行政法上之義務而對於過去不法行為所為之裁罰性不利處分，有行政罰法第27條消滅時效規定之適用。本件發生違法放款之時間分別為94年3月1日及同年4月1日，而發生遲延繳息之時間則為94年9月1日，是依行政罰法第27條第2項之規定，94年9月1日為行政罰之裁處權之時效起算日，被上訴人之行政罰裁處權至遲應於97年9月1日前行使，被上訴人遲至98年7月29日始為裁處，顯已逾越3年之時效期間，其裁罰權業已消滅等語，為此，訴請：1.先位聲明：確認原處分無效；2.備位聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人為彰化一信之理事主席，惟其卻以私人資金借予台灣漂白水公司，謀取私利，違反財政部88年函釋及彰化一信工作規則第22條「員工不得與客戶發生金錢借貸往來」之規定，已構成選聘辦法第7條第8款規定之不誠信、不正當情事，應當然解任。又信用合作社法第27條第1項第1款至第4款屬對會議決議及經營管理人員之處分，立法目的係為確保金融機構之健全經營並保障存款大眾之權益，需予迅速有效處理，爰賦予地方主管機關得逕行處理之權限，至於同條項第5款至第8款停止部分業務、勒令停業、命令解散及其他必要處置之處分，因攸關金融機構之穩定經營及金融秩序，故該條第2項針對地方主管機關限制其逕行處理，應轉請中央主管機關處理。上訴人主張信用合作社法第27條第1項前4款之處分權限僅屬地方主管機關不屬中央主管機關，係誤解法律之規定。（二）上訴人是否構成選聘辦法第7條第8款規定之不誠信或不正當情事，被上訴人有行政裁量空間，原處分內容敘明被上訴人認定之事實及調查之過程，屬具有確認性質之不利益行政處分。又因原處分所根據之事實於客觀上已明白足以確認，依行政程序法第103條規定，不給予上訴人陳述意見之機會，應屬於法有據。再者，依信用合作社法第27條第1項第4款規定，被上訴人基於彰化一信違反法令及無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞，而解除上訴人理事職務，以排除不適任之人繼續擔任理事，所依據之法令非屬信用合作社法罰則章節，性質上係屬於管制性措施之不利處分，非屬行政罰法所稱違反行政法上義務所為之行政罰。（三）原處分與彰化地院刑事判決二者所維護之法益不同，各依據不同之法令認定事實是否符合該當條文之構成要件。被上訴人取捨證據認定事實，係基於金融監理上之必要性及管理方式之有效性，目的在預防彰化一信經營惡化，以維護公共利益，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）被上訴人以上訴人為該社理事主席，卻與授信戶有資金往來借貸關係，貸放資金有部分流入其個人帳戶之情事，並逾越該社授權規定逕行核定貸放，且該社徵、授信審核作業有違反內控及稽核辦法第2條及第4條第1款規定，致彰化一信實質受有損害，其缺失應歸責於上訴人，上訴人顯有選聘辦法第7條第8款規定有事實證明涉及不誠信、不正當之活動，已不適合擔任信用合作社負責人情事，依同辦法第46條第1項規定，其理事職務，當然解任；彰化一信亦有違反法令而有損及社員及存款人權益之情事，依信用合作社法第27條第1項第4款規定，主管機關得解除上訴人理事之職務。從而，被上訴人解除上訴人理事職務，並自該處分書送達日次日起生效，經核並無違誤。（二）上訴人與彰化一信之授信戶台灣漂白水公司有資金往來，業經被上訴人所屬檢查局查證結果，確認無訛，彰化一信94年3月1日辦理佳美樂公司及建葳公司墊付國內票款融資各18,000,000元，合計36,000,000元，依卷附彰化一信徵信報告表之記載，佳美樂公司之關係企業有台灣漂白水公司、建葳公司等，建葳公司之關係企業有台灣漂白水公司、佳美樂公司，上開徵信報告表記載明確。上訴人於已逾越無擔保授信20,000,000元之理事主席授信權限，仍予逕行核定放款，核與授信授權辦法第3條、第4條第3款之規定不符，原處分所根據之事實客觀上事證明確，被上訴人據以為系爭行政處分，洵無不合。又被上訴人以系爭行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，未予上訴人陳述意見之機會，於法並無不合。（三）信用合作社法第27條第1項第1款至第4款所規定之處分，或為撤銷會議決議，或為撤換經營管理人員之處分，為予迅速有效處理，乃授予地方主管機關得逕行處理之權限，但中央機關並非因此而喪失其權限；至於同條項第5款至第8款之規定，或為停止部分業務、勒令停業、命令解散及其他必要處置之處分，因攸關金融機構之穩定經營及金融秩序，故規定地方主管機關應轉請中央主管機關處理。上訴人主張信用合作社法第27條第1項前4款之處分權限僅屬地方主管機關不屬中央主管機關，原處分顯屬缺乏事務權限之行政處分，核屬無效之行政處分，顯有誤解，自不可採。茲因上訴人是否構成選聘辦法第7條第8款之不誠信或不正當之情事，被上訴人有行政裁量空間，依原處分內容記載之事實及調查之過程，上訴人所為已該當於從事或涉及不誠信、不正當之活動要件，符合當然解任之法定事由，惟彰化一信未能主動處理，上訴人復陳稱其未有任何不誠信或不正當之活動，被上訴人自得依選聘辦法第46條規定，有該辦法第7條情事之一者，予以解除上訴人在彰化一信理事之職務，否則上開規定無從落實。（四）選聘辦法規定信用合作社理事不得有從事或涉及不誠信或不正當活動，作為對於信用合作社負責人監督管理方法之一，當有事實顯示其不適合擔任負責人時，其監督管理目的事實上完全無法達到，即無法信任該負責人將來能夠負責健全公司經營，前揭規定以此為當然解任理事之法定理由，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之預防性管制措施，回復法律明定管制狀態。是以，本件被上訴人所為之原處分屬預防性不利處分，其目的不在非難，非屬裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用。（五）上訴人是否有刑事背信等之犯行，要屬刑事部分之審理，本件被上訴人所為上訴人予以解任理事職務之處分雖與上訴人刑事背信等有所關連，但並非具有前提要件之不可分離關係，是原處分就著眼於金融管理監督及維護金融秩序之廣大公益而言，其裁量自屬適當，並無違誤。況上訴人提出之彰化地院刑事判決係以無法證明上訴人有故意違背其任務之主觀犯意而判決無罪，並非認定上訴人毫無違規之行為，自難據此作有利於上訴人之認定等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：
(一)原判決就上訴人受處分要件事實之認定(原判決書第11頁第19行至第13頁第6行)，並未敘明其認定事實所憑之證據，違反證據法則。
(二)信用合作社法第27條第1項第4款：「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：……四、停止或解除理事、監事職務。……」原判決係認彰化一信違反法令有損及社員及存款人權益，被上訴人得解除上訴人理事職務。惟原判決所引彰化一信徵信、授信所違反之法令為內控及稽核辦法第2條：「信用合作社應建立內部控制制度及內部稽核制度，並確保該制度得以持續有效執行，以促進信用合作社健全發展，維護金融安定。」及第4條第1款：「信用合作社之內部控制制度應包含下列各項原則：一、管理階層之監督及控制文化：理事會應負責核准並定期覆核整體經營策略與重大政策，理事會對於確保建立並維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任；……。」此等規定僅是要求信用合作社應建立內部控制制度及內部稽核制度，及揭示理事會之責任。至於信用合作社徵信、授信有無違反法令，仍應依相關規範信用合作社徵信、授信行為之法令定之。原判決並未載明彰化一信應建立如何之內部控制及內部稽核制度而未建立，另理事會應負何責任即應負何責任，彰化一信並無是否違反「理事會應負責任」之問題。而原判決認定之上訴人彰化一信94年3月1日辦理佳美樂公司及建葳公司墊付國內票款融資各1,800萬元，合計3,600萬元，所徵提之票據為遠期支票，係屬無擔保授信，並已超逾無擔保授信2,000萬元之理事主席授信權限，應提報該社理事會核准，惟上訴人卻逕行核定，與授信授權辦法第4條第3款：「凡準社員為同一負責人……或其他足以證明其互為關係戶者，其授權金額應合併計算，並不得超過授權限額之規定。」不符一節，其屬上訴人違反彰化一信內部規定，能否認屬彰化一信違反法令，已有疑問。何況上訴人於原審主張其於94年3月1日所批核之墊付國內票款貸款案，已於94年3月25日併送理事會審查通過，而自94年3月1日至94年3月25日此期間所放貸之款項均已如數收回，是不問上訴人有無逾權核貸，上訴人於94年3月1日所為之核貸並無造成彰化一信任何損害等語，該主張如屬實，即不能謂彰化一信違反法令而有損及「社員及存款人權益之虞」。原判決對上訴人此項攸關判決結果之重要攻擊防禦方法，未說明不予採納之理由，判決不備理由。又原判決認定彰化一信對台灣漂白水公司及其關係人授信如原判決書附表所載共計1億210萬元，本件授信案件貸放後5個月即發生延滯，所徵擔保品經處分收回沖償6,078萬6千元，共計損失4,131萬4千元，彰化一信徵、授信審核作業核有重大缺失。然依附表所示，對台灣漂白水公司之初貸日為88年5月，對游健二之2筆授信初貸日均為79年3月，均非本件被上訴人所指上訴人或彰化一信違規事實發生於00年0月及4月間，該部分自無所謂「授信案件貸放後5個月即發生延滯」，故縱如原判決書附表所示，該部分之授信於94年8月發生延滯，有所損失，亦不能據以認此部分彰化一信徵、授信審核作業核有重大缺失。原判決此部分事實認定與理由矛盾，為判決理由矛盾。
(三)主管機關依信用合作社法第16條第5項授權訂定之選聘辦法第7條第8款：「有第4條第1項所列第5款至第10款或下列情事之一者，不得登記為理事、監事候選人：…八、有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任信用合作社負責人者。」第46條第1項：「社員代表、理事、監事於任期內發生或不符第3條、第4條、第6條或第7條情事之一者，當然解任，並由直轄市政府財政局或縣(市)政府註銷其相關登記。」原判決係以上訴人與授信戶有資金往來、貸放資金流入上訴人個人帳戶及逾權限核貸，而認上訴人該當上開選聘辦法第7條第8款之要件。惟上訴人於原審提出彰化地院刑事判決，主張依該刑事判決之認定，上訴人雖於94年3月1日核定建葳公司及佳美樂公司貸款案，但該貸款案於94年3月25日補送彰化一信理事會同意，非屬上訴人一人獨自核定。查行政法院認定事實，固不受刑事判決認定事實之拘束，然上訴人既於原審提出上開刑事判決而為有利於己之事實主張，原判決即應就此重要攻擊防禦方法敘明是否可採，詎原判決對此未置一詞，判決不備理由。
(四)從而，原判決有違反證據法則、判決不備理由及理由矛盾之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又原判決於理由欄認定彰化一信94年3月1日分別辦理佳美樂公司及建葳公司之墊付國內票款短放各1,800萬元，台灣漂白水公司4,200萬元授信，然原判決書附表載彰化一信對此2公司之授信金額分別為1,600萬元及1,000萬元，台灣漂白水公司授信金額則為4,378元，兩者有所不同，究實情如何，原審法院更為審理時，應予查明。再上訴人於原審之訴之聲明，有先位聲明及備位聲明，其有無理由，原審法院更為審理時，應分別論斷，均併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 楊 子 鋒