最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1698號上 訴 人 游祥雲上 訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 謝燦輝被 上訴 人 游書荊上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第1028號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
甲、程序方面：
一、按行政訴訟法第42條第1項規定：「行政法院認為撤銷訴訟之結果對於第三人之權利或法律上之利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加訴訟。」，另同法第47條規定：「判決對於經行政法院依第四十一條及第四十二條規定，裁定命其參加或許其參加而未參加者亦有效力。」，是以經法院依職權或依聲請而允許參加之裁定經送達後，第三人即取得參加人之地位。至於第三人於本訴訟中，是否因參加訴訟而為訴訟行為，對於參加人之地位並無影響。縱使獨立參加人均未到庭，亦未表示任何事實上或法律上之意見，並不影響參加人之地位。被上訴人抗辯：上訴人游祥雲於原審雖經依法裁定命其獨立參加訴訟，但上訴人游祥雲均未到庭，亦未提出書狀表示意見或請假或有不能到庭之正當理由，上訴人游祥雲於原審判決前既未依法實際參加訴訟，並未取得當事人地位，既已失格，自不得對原審判決提起上訴，其所為之上訴即不合法云云，非有理由。
二、再按行政訴訟法第23條規定：「訴訟當事人謂原告、被告及依第四十一條與第四十二條參加訴訟之人。」由上開規定亦可知，獨立參加人亦為訴訟當事人，上訴人游祥雲即為訴訟當事人，自得因不服原審判決於法定期限內提起上訴。經查，本件上訴人游祥雲於原審訴訟程序為本件上訴人宜蘭縣冬山鄉公所（下稱冬山鄉公所）之獨立參加人，因本件被上訴人提起本件收回耕地申請，係在請求冬山鄉公所即原處分機關就系爭耕地作成「准予收回耕地」之行政處分，訴訟當事人一方應為作成該行政處分之機關即冬山鄉公所，是雖游祥雲於上訴狀列為上訴人，仍應認係為冬山鄉公所提起本件上訴，本院爰逕列冬山鄉公所為上訴人，並列游祥雲為上訴人（本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照），先予敘明。
乙、實體方面：
一、被上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段1152、1112-1、1059、1069、1070地號及仁山段8地號等6筆土地（下稱系爭耕地），與游祥雲訂有耕地三七五租約（租約字號：宜冬太字第44號），最近一次租期自民國92年1月1日起至97年12月31日止，被上訴人於98年1月1日至2月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由，申請依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭耕地；游祥雲亦申請續訂租約。嗣經冬山鄉公所審查結果，認游祥雲之支出大於收益，如被上訴人收回耕地，將致游祥雲失其家庭生活依據，核有同條例第19條第1項第3款之情形，遂以98年5月13日冬鄉民字第0980008599號函（下稱原處分）准由游祥雲續訂租約6年，而否准被上訴人收回系爭耕地之申請。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，遂向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。因認本件訴訟之結果，游祥雲之權利或法律上利益將受損害，爰依職權裁定命其獨立參加訴訟。嗣經原審法院判決將訴願決定及原處分撤銷，並命冬山鄉公所應作成准予系爭耕地由被上訴人收回自耕之處分。游祥雲不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：有關耕地三七五減租條例第19條第1項第2、3款之審認標準，於社會救助法第4條、第5條、第5條之1等均有明文規定，應予適用，即有關「家庭人口之計算範圍」計含配偶、一親等之直系血親等；另「同一家庭」或「同一戶」之定義，依戶籍法第3條規定，係以實質上有共同生活或經營共同事業為要件。次查，游祥雲承租被上訴人之系爭耕地0.8129公頃，另其自有一分多地，合計約有0.95公頃。以游祥雲高齡87歲，是否能自任耕作及從事農耕勞務，非無疑義，顯然游祥雲租得耕地後，係由其子媳等實際從事農耕經營管理，方為常理常情所必然。準此，游祥雲之直系子媳等既均為「經營農耕」生活之家庭成員，則其兼業所得薪津及支出生活費用即應一併計列核算；況游祥雲依法享有老農福利津貼每月6,000元，全年應有72,000元收入，但冬山鄉公所只列66,000元，尚有可疑；另如「休耕補助金」每分地區有4,500元之補助，全年應有42,750元之補助收入，並未計列，實屬有疑。再依民法第1114條第2款規定，游祥雲之次子游慶源亡故後，由次媳羅銀鳳繼為戶長，自應互負扶養義務，則羅銀鳳96年全年綜合所得金額自應列入游祥雲全戶生活收益總額計算，始為合法，冬山鄉公所援引內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函示意旨，主張其所得不予併入游祥雲全戶收益總額計算，違反法律規定，應屬無效不應適用。準此，游祥雲之次媳羅銀鳳於96年之薪津及其他收入等，均應併計為游祥雲之全戶收益總額；另與游祥雲同戶生活之孫游誌閔所有坐○○○鄉○○村○○路○○○號住商用2層式樓房乙幢，全年應有72,000元之收益，亦應一併補列。綜上，併計之結果，可預知游祥雲96年收入額必大於支出額，系爭耕地即應准由被上訴人收回自耕等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷，及冬山鄉公所應作成准許系爭耕地由被上訴人收回自耕之處分。
三、冬山鄉公所則以：游祥雲雖已87歲，惟身體仍硬朗，本次租約期滿續訂申請及訪談等事項，均由游祥雲親自辦理，且農業科技化趨勢，並不以人力親自實施耕作為限，實無法以年紀來判斷其是否有耕作能力；而關於審核標準規定是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定（指16歲以上，未滿65歲…），故不列計游祥雲之基本工資；由游祥雲之戶籍謄本所載，原戶長游慶源係於94年2月21日死亡，游祥雲則於91年1月2日即遷入現戶，其他孫子女亦都久居此戶籍地，可見游祥雲原有與次子游慶源同戶之事實，其間游祥雲並未作任何分戶的動作，亦難以認定其是否為「假分戶」。至關於游祥雲之老農津貼只列66,000元一節，此係因法令修正，將發放金額由5,000元修正為每月6,000元，自96年7月起生效，故為66,000元。另游祥雲所承租之耕地，因配合政府稻田轉作計畫請領之休耕補助，應視為該承租耕地之所得，而未列入計算，但游祥雲之自有地收入已計入；又羅銀鳳非游祥雲之直系血親，及游祥雲之長子游慶龍與游祥雲並非同戶，依內政部97年8月8日所訂「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）規定，渠等收入亦不列入計算，冬山鄉公所實已盡公平、客觀行政之作為。再游誌閔所有不動產部分，經調取其96年綜合所得資料，並無出租系爭不動產之租金所得，且被上訴人亦未舉證上開不動產有出租或出借他人使用的情形，縱將被上訴人主張應設算每月租金6,000元收入計入，游祥雲之全戶收入仍低於生活費支出，並不影響原核定結果等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審將訴願決定及原處分均撤銷，係以：游祥雲之上開三名孫子女均為次媳羅銀鳳之親生子女，其中游忻怡有多重重度障礙、游誌閔為未成年之在學學生，均有賴母親羅銀鳳之照顧扶育，況以游祥雲之資力及其高齡86歲之體力，若非羅銀鳳同住共同協力，如何能獨立照料上開三名孫子女，足認游祥雲與羅銀鳳及上開三名孫子女均係以永久共同生活為目的而同居一家，則冬山鄉公所於審核游祥雲是否因被上訴人收回耕地，致其家庭生活失其依據，而該當於上引耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形時，自應將羅銀鳳之收益及生活支出列入核算之範圍，冬山鄉公所援引上開工作手冊規定，以羅銀鳳非游祥雲之直系血親，將其剔除於游祥雲之家庭人口之外，顯違反民法「家」之規定，亦悖於一般國民生活經驗法則，於法即有未洽。至關於游祥雲之家庭收益及生活費用支出部分，經原審依職權調得羅銀鳳之96年度綜合所得稅各類所得資料清單所載，其96年度各類所得總額為443,490元，則將之併計入冬山鄉公所原審核游祥雲與其上開三名孫子女96年度收入總計305,020元，核計游祥雲96年度同一戶（家）全年收入總計應為748,510元；生活費用支出部分，依上開工作手冊規定準用內政部公告之96年度臺灣省最低生活費標準為每人每月9,509元，則游祥雲96年度家庭生活費用支出合計為570,540元〔計算式：9,509元／月×12×5人〕，經以游祥雲96年全年家庭收益748,510元，扣除96年全年家庭生活費用570,540元，計177,970元，尚為正數，顯見游祥雲一家全年所得總額，即足以支付全年之家庭生活費用，要無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，足堪認定。再被上訴人之自耕地與系爭仁山段8號耕地為同一地段，與其餘太員段1152地號等5筆土地為鄰近地段，其距離經實地測量均在1公里範圍內，未超過15公里，依內政部89年8月3日臺(89)內地字第8908828號函所示，視為耕地三七五減租條例第19條第2項所稱之鄰近地段，此亦有上開土地登記簿謄本、電子地圖（航照圖）及地籍圖謄本在卷可佐；復揆諸司法院釋字第580號解釋意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力，本件亦查無被上訴人有上述不能自任耕作之情形，故依上開證據，被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，洵屬有據。綜上，被上訴人於系爭耕地租約期滿時，非不能自任耕作，其以擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，符合耕地三七五減租條例第19條第2項之規定；且承租人即游祥雲亦不因系爭耕地由出租人收回，致失其家庭生活之依據，即無同條第1項第1款、第3款不能收回自耕之情形，冬山鄉公所以原處分准由游祥雲就系爭耕地續訂租約6年，而否准被上訴人收回系爭耕地之申請，於法自有疏誤，訴願決定，未予糾正，亦有未洽。被上訴人起訴請求撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
1、上開內政部97年8月8日所訂「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，係私有出租耕地租約之主管機關內政部，為健全耕地租約之管理，保障雙方權益，以協助下級機關或屬官辦理租期期滿處理程序，就相關處理原則、作業程序及方法等就相關之統一解釋法令、認定事實基準等，而訂頒之解釋性規定及裁量基準性質的行政規則，對於此一解釋性規定及裁量基準，其係基於行政自我拘束原則間接對外發生效力，此工作手冊為機關就程序之慣行，並明定於工作手冊中，而為所屬審查人員所應遵循，違反上開工作手冊之處理原則，即違反平等原則子原則之行政自我拘束原則，行政法院為司法機關固得依據法律對該行政規則表示其確信合法的見解，惟若判決異於工作手冊此一行政規則規定，而未說明其確信法律意見之理由者，即有判決不備理由之違法。
2、再按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相。是若行政法院未依職權調查，致所為課予義務判決命行政機關應為之行政處分違反行政規則者，亦屬違反行政法院應依職權調查事實之規定，而有判決違背法令之違法。
3、原審判決固依其法律之確信認：冬山鄉公所於審核游祥雲是否因被上訴人收回耕地，致其家庭生活失其依據，而該當於耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形時，自應將羅銀鳳之收益及生活支出列入核算之範圍，而依職權調得羅銀鳳96年度綜合所得稅各類所得資料清單所載，羅銀鳳96年度所得總額443,490元，併計參加人及其三名孫子女收入總計305,020元合計為748,510元;另生活費支出5人合計570,540元。
參加人96年度全年家庭收益748,510元扣除生活費用570,540元，計177,970元，尚為正數，參加人一家人足以支付全年之家庭生活費，並無減租條例19條第1項第3款出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情形，固非無見。
4、惟按，上開工作手冊（2）審核標準之B項內有規定：「丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計以下各項生活必要之支出費用：Ⅰ、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每月房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）」。惟查，原判決將羅銀鳳之收益及生活支出列入核算之範圍，但未適用上開手冊關於「得加計各項生活必要之支出費用」之規定，又未說明理由，自有判決理由不備之違法。原審判決依職權調得羅銀鳳之所得，卻未依職權向所得機關查明羅銀鳳之勞健保費用支出，以加計生活必要之支出費用，原審判決自有應調查而未予調查之判決違背法令。
5、從而，原審未詳究前揭事項，即遽爾為不利上訴人之判決，容有未洽，上訴人指摘原判決於法未合，求予廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院。本件既經發回，則原審法院就是否另有合於上開規定得加計各項生活必要之支出費用或其他該當於耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，亦應一併查明，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 張 雅 琴