最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1702號上 訴 人 羅家基
吳守成陳閒賢張范儀方孟胡少英蔣琴崗林章鳳王立禮耿李靜貞尹詩英楊春竹徐少亭陳 雲王姜宜鳳常學光馮 誠管陳靜子宋宇剛王華友張家麟黎熾光孫慧娣林尤秀欽孔祥瑞陳義萍高昇榮高昇亮高昇光共 同訴訟代理人 劉佳強律師
葉智幄律師（兼送達代收人）被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年10月7日臺北高等行政法院99年度訴字第40號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人原係高雄巿國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（下合稱明建新村）眷舍之原眷戶或繼承人。該新村前經被上訴人所屬總政治作戰局於民國92年11月25日依行為時「國軍老舊眷村改建條例」（下稱眷改條例）之相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，並於92年12月5日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3月4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉被上訴人，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣於舉辦第1階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第1階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.眷村原眷戶未達3/4以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」。嗣經國防部海軍總司令部（現改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被上訴人以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，同意改建之原眷戶合計超過3/4以上。其中部分上訴人雖完成改建申請書認證，惟嗣以存證信函聲明註銷該申請書，部分上訴人未依限提出改建申請，另經列管單位通知陳述意見，亦未於期限內說明，或未表達配合改建意願，海軍司令部以97年5月23日國海政眷字第0970001436號及97年6月30日國海政眷字第0970001793號函呈報被上訴人依眷改條例第22條規定，分別以97年6月23日國政眷服字第0970007819號及97年7月14日國政眷服字第0970008841號函上訴人，註銷上訴人原眷戶權益，請將眷舍及土地於97年7月25日及同年8月15日前繳回列管單位，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。上訴人不服，訴經行政院為「撤銷原處分」之訴願決定。被上訴人復分別以98年2月5日國政眷服字第0980001435號及第0000000000號函（下合稱原處分）上訴人，略以上訴人羅家基等24人暨高丁秀雲及陳姜秀琴等人屬不配合改建眷戶，高丁秀雲（上訴人高昇光、高昇榮、高昇亮為利害關係人）及陳姜秀琴（上訴人陳義萍為利害關係人）已亡故，依眷改條例第22條規定，註銷上訴人羅家基等24人眷舍居住憑證及原眷戶權益，及註銷高丁秀雲與陳姜秀琴之眷舍居住憑證。上訴人不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠原處分所依據之原眷戶辦理眷村改建與否意願之認證行為，屬行政處分作成前之處置或事實行為，當事人得於對原處分表示不服時，一併聲明之，由行政法院一併審查其合法性。㈡依眷改條例第2條第1項規定，被上訴人為國軍眷村改建相關事宜之主管機關，然被上訴人未曾對外作成明建新村改建之決定，亦未通知原眷戶以辦理認證程序。又眷改條例並無允許被上訴人得將眷村改建事宜授權委任其所屬單位辦理之規定，被上訴人亦未將授權事項公告並刊登於政府公報或新聞紙，故被上訴人所屬總政治作戰局並未合法取得辦理明建新村改建認證程序公告等權限。訴願決定固以被上訴人89年5月19日祥祉字第05728號令為被上訴人授權所屬總政治作戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會之公告作業等之依據，然該命令屬職權命令，依行政程序法第174條之1及第175條規定，已於92年1月1日失效，則被上訴人所屬總政治作戰局所為行政行為不具效力，原處分亦因前階段行政行為無效而難認合法。㈢明建新村並無一般老舊眷舍不堪使用之情，且基於保存眷村文化，是否有必要改建，自有疑義。又眷改條例第6條第1項並未賦予被上訴人有合併辦理認證程序與否之裁量權限，被上訴人將「明德新村」與「建業新村」合併為「明建新村」，違反眷改條例之立法本旨及住民自治原則，難認其認證程序及結果為合法，原處分亦自屬違法。㈣被上訴人所提之認證書中有255份涉有違法疑義應不得計入同意眷戶計算：⑴原眷戶「陳業」等10份認證書之認證時間皆逾被上訴人所自行訂定之認證期限。⑵建業新村原眷戶「張永鐘」等3戶原眷戶卻有6份認證書，且該等認證書所載原眷戶簽名欄尚有電腦預印或簽署字跡不同，無法辨認真偽，應全數扣除。⑶上訴人業經被上訴人以原處分註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，依法不應列入合法同意改建並經認證之原眷戶為計算，被上訴人竟將部分上訴人計21戶一併列入，此部分應扣除。⑷原眷戶「陳朱戴珍」等29戶於被上訴人所定認證期限內另行改立自行製作之「高雄市自治新村改建基地明建新村原眷戶有條件不同意改建聲明書」並經認證，不應列入同意改建戶中計算。⑸建業新村原眷戶「周永華」等12戶，因認證後方知為被上訴人或其下轄機關欺瞞，故另行寄發存證信函註銷其同意改建之意思表示，故應從同意改建部分刪除。⑹建業新村原眷戶「林尤秀欽」及「李繼華」之認證書上載之簽名與被上訴人所提「海軍列管明建新村遷建『自治新村改建基地』原眷戶法院認證基本資料」所載不符，應自同意改建原眷戶中刪除。⑺原眷戶「張怡玫」等12戶之認證書，文字遭塗改後未見公證人依公證法第101條第5項規定記明並加蓋職章或姓名，足生是否確由公證人認證疑義，與公證法之認證要件不符，難認係依眷改條例施行細則第20條規定之認證，不應列入合法同意改建並經認證原眷戶之計算。⑻原眷戶「曾國安」等45戶之認證書中申請人簽名欄皆係預先由電腦打字為之，與公證法第101條第1項規定不符，應刪除之。⑼原眷戶「曾妙錦」等165戶之認證書所載日期與公證日期不符，是否符合公證法第101條第1項、第105條第1項第3款及第106條規定，非無疑義，應刪除之。⑽「林蔭中」等15份認證書所載認證人與認證名冊所載之原眷戶權益人或經被上訴人核定原眷戶權益繼承人之姓名不符，難以認定其確係由原眷戶所為同意改建意願之表達，應刪除之。綜上，被上訴人所提出412份認證書，上訴人前乃主張共計249份涉有違法疑義，又加計上開認證書所載名義人與被上訴人認證名冊所載原眷戶名義人不符之15份，並扣除其中與他項瑕疵之重複項9份，共計有255份涉有違法疑義，難認已依眷改條例施行細則第20條所定之程序以為同意改建意願之表達，明建新村原眷戶總計508戶，須有381份以上之改建同意認證書始達該條所定原眷戶全體3/4以上之法定門檻，然認證書既有255份涉有違法疑義，足見原眷戶合法表示同意改建者顯無達該法定門檻之可能，原處分依眷改條例第22條規定註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，自非適法等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人未於高雄市「自治新村改建基地」改（遷）建第1階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書，視為不同意改建，且「明建新村」遷建「自治新村改建基地」之認證結果，已有3/4以上之原眷戶同意改建，被上訴人依眷改條例第22條規定註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益，合法有據。㈡被上訴人為辦理眷村改建事宜，於89年5月19日依眷改條例第2條第1項、行政程序法第19條第1項規定，以祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。本件於92年12月4日及5日如期舉辦第1階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知被上訴人確基於主管機關地位進行本件改建。再，本件同意改建人數是否超過3/4之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象仍由被上訴人辦理；被上訴人所屬下級機關總政治作戰局係依被上訴人之指示而為協助事項，並無違法。被上訴人所屬總政治作戰局所為92年11月25日勁勢字第0920014643號公告係眷改條例施行細則之重申，上訴人自須依眷改條例施行細則第20條第1項之規定時限提出申請書。
㈢明建新村係69年12月31日前興建完成，為眷改條例第3條第1項所稱之國軍老舊眷村，又被上訴人對於眷改條例第6條規定之事項享有判斷餘地，行政法院在判斷餘地範圍內，應尊重被上訴人之專業認定。而「明德新村」、「建業新村」設有共同自治會即「明建新村自治會」，地理位置相近，被上訴人將之合併改建，並無違誤。㈣明建新村改建與否，取決於第1階段認證期間屆滿時，是否有逾原眷戶3/4以上眷戶同意，該時點後縱有變更，亦非所問。上訴人主張「明建新村」第1次認證書不具備眷改條例第20條第1項所定要件，而無法計入該條所定3/4法定門檻，分述如下：被上訴人所提之第1次認證書中：⑴「陳業」等10戶原眷戶之認證已逾越認證期限，被上訴人並未將之列為計算同意改建眷戶數之基礎。⑵「張永鐘」等3戶卻有6份認證書，確有重複認證，然其認證書均有該眷戶親自簽名，並經公證人公證，依最高法院86年度台上字第2142號判決意旨，上開原眷戶應為同意改建之眷戶，僅應扣除重複之3份即可。至上訴人主張⑶張家麟等19戶期限屆至後表達不同意改建意願；⑷陳朱戴珍等29戶於認證期限內改立不同意認證書；⑸周永華等12戶期限屆至後表達不同意改建意願之情形。惟彼等既已於第1階段之時限內為同意改建之表示，被上訴人將之列入計算於法即無不合。⑹上訴人主張認證同意書中有文字塗改未依公證法第101條第5項規定記明、認證書中申請人簽名欄皆係預先由電腦打字為之，與公證法第101條第1項規定不符、認證書所載日期與公證日期不符、申請人姓名欄位之簽名與筆跡不相吻合、原眷戶之身分證字號與申請書、眷舍管理表上之記載不符等事項，因該認證書均經公證人依法公證，依最高法院86年度台上字第2142號判決意旨，除有反證外，應認提出認證書之申請人同意改建，縱對該認證書涉有違法疑義，亦應向該公證人所屬之地方法院提出異議，而非執於本案爭議其效力。⑺上訴人主張「林蔭中」等15份認證書所載認證人與認證名冊所載之原眷戶權益人或經被上訴人核定原眷戶權益繼承人之姓名不符乙節，經核係原眷戶死亡後由其配偶優先繼承，嗣後亦因原眷戶之配偶死亡再由子女等權益人繼承，於法並無違誤。從而，明建新村之原眷戶共508戶，被上訴人提出同意改建之認證書共412份，扣除逾期認證之10戶、重複者3戶，同意改建者仍有399份，已逾3/4以上之原眷戶同意改建，被上訴人核定明建新村改建，並依眷改條例第22條規定為原處分，於法有據等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：㈠國軍老舊眷村之改建，國防部對軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶輔助購宅款之計算，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況眷改條例所創設原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。㈡被上訴人為辦理本件改建事宜，於89年5月19日依眷改條例第2條第1項、行政程序法第19條第1項規定，以祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜，又本件於92年12月4日及5日如期舉辦第1階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由被上訴人本於主管機關之地位而為。再，本件同意改建人數是否超過3/4之核定、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被上訴人辦理。被上訴人所屬總政治作戰局所為，係屬下級機關依上級機關之指示所為之職權協助事項，尚無違法。㈢被上訴人指示所屬總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，上訴人亦自承均有看到公告，公告所附申請書並就眷改條例第20條第3項所示事項詳予以記載，充分揭示資訊，賦予決策期間相當，難認被上訴人未合法踐行眷改條例及其施行細則所定眷村改建之正當法律程序，上訴人主張被上訴人未合法履行眷村改建之合法程序，為不足採。㈣明建新村係於69年12月31日前興建完成，為老舊眷舍，依眷改條例第2條第1項、第6條第1項規定，立法機關賦予被上訴人裁量權限，基於「明德新村」與「建業新村」距離相近且屬同一自治會管理等由，被上訴人將之合併為「明建新村」處理改建事宜，依上開規定於法有據，上訴人主張被上訴人無裁量合併明建新村之權限，亦不可採。㈤明建新村之原眷戶總數計508戶，依眷改條例第22條規定，需有3/4即381戶以上同意始得改建。經比對被上訴人提出之412份申請書與眷舍管理表冊結果：⑴建業新村26號、38號、39號、107號、158號、明德新村26號、28號、38號、39號、45號等10份逾期認證；⑵建業新村84號、204號、220號申請書為重複認證；⑶9份認證書為有條件不同意眷村改建聲明書，因眷改條例未賦予原眷戶得變更同意之內容，故對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建。⑷建業新村13-1號及72-21號部分，因被上訴人未能提出眷籍資料及權益承受文件供核，無從認定是合法的原眷戶。⑸建業新村26號因逾期認證，並未列入同意改建眷戶計算範圍內，不影響計算改建之門檻。其餘認證書所載認證人安徐靜斐、于向玉英、曾玉秀、李繼賢、李盛玉珍、李王樹芬、周田文卿、王李延英、陳麗香、陸健中、許林玉雲、胡孝容、汪孫嘉蕙部分，業經被上訴人依眷改條例第5條規定，准許承受輔助購宅權益，均屬合法之原眷戶。⑹林尤秀欽雖認證姓名不符，然其因逾期認證，並未列入同意改建眷戶計算範圍，不影響計算改建之門檻。另李繼賢及李繼華姓名不符部分，因前已扣除，不再重複扣除。⑺有關認證之申請書多有姓名塗改未予記明並經公證人加蓋職章或姓名、電腦預先列印個人資料及認證書所載日期與公證日期不服等瑕疵，有違公證法第101條第1項、第5項乙節，上訴人如有異議，應依公證法第16條、第17條規定向地方法院為之，由地方法院以裁定判定認證之效力是否確實，其等竟捨此而未為，而於訴訟中執此為否定認證效力之抗辯，亦無足採。綜上，扣除上述不應計入之申請書，則同意改建之眷戶可堪確定之經認證之申請書為388份，已達法定3/4同意改建之門檻。㈥依眷改條例施行細則第20條規定，同意改建之確認程序之認證目的在確定同意改建者之人數是否超過總眷戶3/4以上，俾以作為主管機關改建規劃後，是否得依原定計畫為改建之基礎，如有總眷戶3/4以上同意者，則依原定計畫改建，並得註銷不同意改建者之眷舍居住憑證及原眷戶權益，令其搬離，以免因少數眷戶之特定利益而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，苟未達總眷戶3/4之同意，則足見改建計畫尚不符合大多數眷戶利益，被上訴人應重為規劃，此為眷改條例第22條第1項之立法意旨。是以，原眷戶同意改建計畫是否達一定比率，既然為主管機關是否續行實施改建計畫之要件，則只須原眷戶於某時點同意改建計畫達一定比例，主管機關即得據此實施改建計畫，曾行使同意權之原眷戶縱然事後反悔，亦不影響同意權所產生主管機關得開啟原眷改規劃施行程序之效果，否則將導致眷改規劃內容陷於不安定，非眷改條例之立法本意。被上訴人既定認證期限為93年3月4日，則於該日前依程序表示同意改建者，即應列入同意之計算範圍，不因事後再表達不同意改建而影響。上訴人主張不得將已遭註銷居住憑證及原眷戶及先前同意但事後撤銷同意改建之意思表示之原眷戶列入同意改建之計算範圍，亦非有據。㈦上訴人係以明建眷村文化暨權益促進會93年3月4日1400時字第001號函檢送黃金玉等計146戶有條件不同意改建聲明書予被上訴人，不能證明係於認證期限93年3月4日前，寄達被上訴人，且被上訴人否認曾收受此146戶有條件不同意改建聲明書，尚難認黃金玉等共計146戶原眷戶已於認證期限內表示不同意改建之意思。㈧原處分註銷上訴人或其被繼承人之原眷戶權益，符合眷改條例第22條之規定，自無違誤。又兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列等詞，資為論據。
五、本院查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘
束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。高等行政法院為事實審法院，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則，否則判決即屬違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人所提有利證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。次按「本條例主管機關為國防部。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」亦為眷改條例第2條第1項、第22條所明定。又眷改條例施行細則第20條第1項亦規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」。是國防部得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，須計畫改建之眷村其同意改建原眷戶達3/4以上門檻為要件。至同意改建與否之認定，係以原眷戶有無於主管機關書面通知之日起3個月內，提出同意改建申請書，並經法院或民間公證人認證為準。
㈡經查，原判決以：經比對被上訴人提出之認證書之結果，確
有原眷戶3/4上同意改建，上訴人既不同意改建，被上訴人依眷改條例第22條規定，註銷上訴人原眷戶權益，洵屬有據，固非無見。惟本件被上訴人註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，如上所述，須明建新村原眷戶有3/4以上同意改建，而上訴人為不同意改建者，始得為之。則被上訴人用以作為統計同意改建原眷戶數量基礎之同意改建認證書，其真實性、有效性自關係上開改建門檻之達到及對不同意改建眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益行政處分合法與否之重要判斷基礎事實。就此，上訴人於原審即已爭執同意改建認證書之認證涉有違法疑義，不得列入有效或同意改建原眷戶數計算，應有查證之必要等語，甚且於原審判決後，對系爭認證請求異議，並經臺灣高雄地方法院以100年度聲更㈠字第1號民事裁定，將民間公證人王振華事務所就本件相關之張怡玫等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置，並已確定在案，此有該院之100年度聲更㈠字第1號民事裁定及確定證明書可稽，則單憑系爭認證書已無法認定明建新村原眷戶有是否確有3/4以上同意改建，故被上訴人原據以統計同意改建原眷戶數量之基礎即生動搖，致影響本件註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益處分是否仍為適法之判斷，原審未就被上訴人提出之前開同意改建認證書及眷舍管理表冊等資料予以調查，逕依系爭認證書為形式上之比對為認定，自有應調查證據而未予調查之情形，亦未說明其未予調查之理由，依首揭規定及說明，容有違誤。上訴人據予指摘原判決違法，為有理由。又因本件事實尚未明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明後另為適當之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
書記官 張 雅 琴