最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1712號上 訴 人（原審原告）
黃正雄上 訴 人（原審被告）
內政部代 表 人 江宜樺上 訴 人（原審被告獨立參加人）
宜蘭縣頭城鎮公所代 表 人 陳秀暖訴訟代理人 曾文杞 律師輔助參加人 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢訴訟代理人 林國漳 律師上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國99年11月18日臺北高等行政法院99年度訴更二字第19號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。
理 由
一、緣上訴人宜蘭縣頭城鎮公所（即原審被告獨立參加人，下稱上訴人頭城鎮公所）於民國77年6月間為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，需用坐落包括上訴人黃正雄（即原審原告）所有之宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○段2-10及2-31地號（下稱系爭土地）等31筆土地，由原審被告輔助參加人宜蘭縣政府（下稱宜蘭縣政府）報經臺灣省政府以77年7月21日77府地四字第69530號函核准徵收上開土地及其土地改良物，計畫進度為「預定自77年12月份起分期分段開工至92年11月底完工」，經行政院77年8月5日台（77）內地字第622735號函准備查，交由宜蘭縣政府以78年3月1日78府地用字第17106號公告，公告期間自78年3月2日起至78年3月31日止。嗣上訴人黃正雄自90年5月28日起，迭以系爭土地被徵收後，未按原定計畫興建體育場，卻於89年在體育場預定地興建宜蘭縣頭城國民中學（下稱頭城國中），原相鄰之頭城國中第二預定地（下稱文中二用地）則於88年興建體育場，顯與原徵收計畫不符為由，依都市計畫法第83條規定，向宜蘭縣政府聲請照徵收價額收回系爭土地。經宜蘭縣政府以91年12月17日府地二字第0910139965號函復略以，上訴人頭城鎮公所於83年2月發包整地，興建400公尺跑道，85年申請建造體育教室，89年申請建造體育館，系爭被徵收土地於依法徵收後已照計畫使用完畢，為增加徵收土地使用效能，而作其他無違原徵收目的及用途之使用，與土地法第219條、都市計畫法第83條不依核准計畫使用之規定情形有別，擬不准予聲請收回等由，報經上訴人內政部（即原審被告）92年7月10日台內地字第0920064521號函（下稱原處分）同意不予發還，宜蘭縣政府並以92年7月29日府地二字第0920092051號函知上訴人黃正雄。上訴人黃正雄不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院93年度訴字第1043號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人內政部應作成准予上訴人黃正雄按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分。上訴人內政部不服，提起上訴，經本院以98年度判字第459號判決將原判決廢棄，發回原審法院審理，經原審法院再以98年度訴更一字第66號判決駁回上訴人黃正雄之訴，上訴人黃正雄再提起上訴，復經本院以99年度判字第44號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，原審法院復以99年度訴更二字第19號判決駁回上訴人黃正雄之訴，上訴人內政部以原處分核定否准上訴人黃正雄按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分違法。上訴人黃正雄、內政部及頭城鎮公所對於其不利部分，提起本件上訴。
二、上訴人黃正雄主張：按宜蘭縣政府、上訴人頭城鎮公所、宜蘭縣頭城鎮鎮民代表大會、頭城國中於82年11月3日召開「頭城鎮體育場與第二國中預定地工程興建研討會」，並作成將體育場用地規劃興建為國中校舍之決議，將原徵收作為體育場用地，擅自改變為頭城國中用地。85年宜蘭縣頭城鎮鎮民代表大會決議同意體育場用地與文中二用地交換使用，上訴人頭城鎮公所並出具土地使用同意書予宜蘭縣政府，而原文中二用地上則興建頭城鎮運動場，並由上訴人頭城鎮公所出借予頭城國中管理使用，堪認體育場用地始終作為頭城國中使用之方向規劃。依司法院釋字第236號解釋及內政部85年台內地字第8509841號函意旨，土地徵收應符合核准計畫所定之使用目的及用途，本件興辦事業內容已有變更，未依核准計畫使用之事實堪予認定。另按都市計畫法第83條明文排除土地法第219條1年期限之限制，則關於5年收回權行使期限，應自使用期限屆滿之次日開始起算，而殊無自徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日起算之理，本院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議亦同此見解。本件計畫進度預定92年11月底完工，原土地所有權人即上訴人黃正雄之母黃江阿花係於90年5月28日聲請收回系爭土地，故上訴人黃正雄並未逾越5年之收回權行使期限。再者，土地法第219條、都市計畫法第83條之收回權，性質上與民法之買回權相當，為債權之性質，若上訴人內政部作成准予上訴人黃正雄收回之處分，仍待上訴人黃正雄提出價額，故該等所有權移轉性質為繼受取得，而非原始取得。本件如准予上訴人黃正雄收回系爭土地，應類推適用民法第425條之1第1項規定，推定現有建物與系爭土地間有租賃關係存在，故本件無情況判決適用之餘地云云。為此，求為判決原處分及訴願決定均撤銷，上訴人內政部應作成准予上訴人黃正雄按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分。
三、上訴人內政部則以：依土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項、都市計畫法第83條第1項規定及內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋、89年8月21日台（89）內地字第8970035號函釋意旨，未依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得自該使用期限屆滿之次日起算5年，聲請收回其土地。故本件計畫進度預定92年11月底完工，原土地所有權人即上訴人黃正雄之母黃江阿花於90年5月28日聲請收回系爭土地，未逾法定聲請期限。又系爭土地於77年核准徵收，上訴人頭城鎮公所於83年就全部體育場用地發包整地，並興建400公尺田徑場，84年間完工驗收，嗣於85年進行頭城運動場綠美化工程，86年完工，完工後開放供民眾休閒運動使用，上訴人頭城鎮公所並於85、88年於上開體育場舉行頭城鎮運動會多項體育活動，本件就所徵收之全部土地整體觀之，顯已於計畫期限內，依照原定興辦事業使用。參照司法院釋字第236號解釋、行政院56年5月2日（56）台內字第3263號函釋及本院83年度判字第1784號判決意旨，本件與不依核准計畫使用或未依核准徵收原定興辦事業使用情形有別，嗣後供頭城國中使用，屬於土地所有權之行使範疇，原處分於法並無不合，不生上訴人黃正雄得照原徵收價格收回系爭土地之問題，亦無是否適用情況判決之爭議云云，資為抗辯。
四、上訴人頭城鎮公所則以：按本件徵收興辦事業性質為「教育學術事業」，上訴人頭城鎮公所自83年起即就全部徵收土地整體使用，於其上整地利用並施作頭城體育場新建工程，完成後並即開放民眾使用，上訴人頭城鎮公所並數度於此場地舉行鎮運動會，已足認係依照計畫使用完畢。且體育教室其基地面積僅占全部徵收土地面積10分之1，比例甚微。按司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例、本院82年度判字第176號判決、本院74年度判字第1270號判決意旨，是否依原徵收計畫之目的與用途而為使用，應就所徵收之全部土地整體觀察，是本件就被徵收土地整體利用而言，已符原徵收計畫之目的與用途而為使用，並無未依原核准計畫使用之情事。另參照本院82年度判字第868號判決意旨，如已就徵收土地按原核准計畫使用，縱嗣後對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍，不生收回土地問題，本件亦為相同之解釋。又宜蘭縣政府已於78年4月18日發放系爭土地之徵收補償費予原土地所有權人黃江阿花完竣，惟上訴人黃正雄並未於徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日起5年內提出照徵收價額收回其土地之聲請，上訴人黃正雄請求收回系爭土地，自屬無據。再者，本件如准予上訴人黃正雄收回系爭土地，將致公益有重大損害，而本院98年度判字第459號判決發回意旨已申明，聲請收回之課予義務訴訟有類推適用情況判決之必要，是以本件有為情況判決之必要云云。
五、宜蘭縣政府則以：按本件徵收興辦事業性質為教育學術事業，上訴人頭城鎮公所於83年就全部體育場用地發包整地，整地工程及排水工程占全部工程3分之1以上，足見該工程範圍確實及於體育場用地全部，絕非僅限於田徑場工程。嗣84年間完工驗收，上訴人頭城鎮公所即將全部體育場開放民眾使用，開放區域不限於田徑場，並於85年於該場地舉行鎮運動會，依司法院釋字第236號解釋及行政院56年5月2日（56）台內字第3263號函釋意旨，以整體之使用觀察，足證本件已依原徵收計畫使用完畢。又體育教室係86年開始興建，係全部體育場用地已依原徵收計畫使用完畢後始發生之事實，屬於土地所有權之行使範疇，且與不依核准計畫使用之情形有間，不生土地法第219條適用之問題。又關於原土地所有權人得行使收回權，土地法第219條定有「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內」之時效限制。比照民法第128條消滅時效起算之規定，應以原土地所有權人知有「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情形時起算，始為正當。是本件徵收補償費早於78年6月30日即發放完竣，而上訴人黃正雄主張82年間上訴人頭城鎮公所與宜蘭縣政府已有交換用地之決議，然原土地所有權人即上訴人黃正雄之母黃江阿花卻遲至90年5月28日始提出照價收回之聲請，不論係以「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」或「知有未依核准徵收原定興辦事業使用之情形」為收回權行使期限起算點，本件皆已逾5年時效期間，依行政程序法第131條第2項規定，其請求權因時效完成而當然消滅。再者，行政訴訟法第198條關於情況判決雖僅規定於撤銷訴訟，惟課予義務之訴亦應可類推適用。況本件如准許上訴人黃正雄收回系爭土地，頭城國中將面臨無地可遷之窘境，嚴重影響該校學生之權利，且上訴人頭城鎮公所及宜蘭縣政府皆投入鉅額經費興建各項軟硬體設施，收回系爭土地將對公共利益造成重大損害，而與情況判決有相類似之處。準此，為公共利益，本件不應准許上訴人黃正雄收回系爭土地云云。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按都市計畫法第83條對被徵收土地使用期限，明定排除土地法第219條1年期間限制，且徵收機關如不依計畫期限使用，原土地所有權人得收回土地。又按本院84年度判字第2504號裁判意旨，都市計畫法第83條未規定，土地法第219條規範之聲請程序、時效及限制規定，亦適用於都市計畫被徵收土地之收回權。本件係依都市計畫法辦理徵收，關於上訴人黃正雄收回系爭土地之權，依土地徵收條例第61條規定，自應適用都市計畫法第83條及土地法第219條之相關規定。㈡按本院98年度判字第459號發回判決意旨，土地法第219條所定原土地所有權人照徵收價額收回請求之期間為消滅時效性質。另按本院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，依都市計畫法第83條第2項文義之當然解釋，行使收回權期間之計算，應自核准之計畫期限屆滿次日起算，而核准之計畫期限屆滿，即指至徵收計畫所載完工日止。查本件上訴人頭城鎮公所於徵收計畫書載明工程計畫進度至92年11月底完工，則原土地所有權人黃江阿花於90年5月28日向上訴人內政部申請，係在計畫完工之前，其收回系爭土地權利並未罹於時效。㈢按土地法第219條第1項第1款及都市計畫法第83條第2項所謂「使用」之概念，基於徵收制度之本旨，自係應指照原核准徵收計畫，實際開始對該項徵收土地開發或在其上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作而言，此固應自徵收土地主體工程整體觀察，惟顯不能包括於徵收後主體工程尚未進行前，即已另預備作為與徵收目的不同之其他用途使用。查上訴人內政部所屬營建署調查結果，認上訴人頭城鎮公所、宜蘭縣政府未依原徵收計畫及內政部函文所定用途使用；再依82年11月3日「頭城鎮體育場與第二國中預定地工程興建研討會」之會議紀錄，亦可知系爭體育場工程尚未發包施工，上訴人頭城鎮公所即已決議要交換土地使用，其後之發包施工均係為交換土地之預備行為，此又在徵收計畫書所載計畫進度截至日即92年11月底之前；上訴人頭城鎮公所等既負有使被徵收之系爭土地符合原徵收計畫目的之義務，而其於徵收後另為交換土地之決議結果，即違反其原徵收目的，故本件上訴人頭城鎮公所因其於徵收後，變更原定使用目的之決定，已非屬得依原徵收計畫使用系爭土地之完全而無任何負擔之所有權人，自無所稱得自由行使所有權及已依原徵收計畫使用完畢可言。本件體育用地始終即以作為頭城國中使用之方向規劃，本件興辦事業之內容已有變更，其中部分教室之興建尚有變更興辦事業主體之違誤，本件未依核准計畫使用之事實堪予認定，而與都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用」相當。故上訴人頭城鎮公所未按原徵收計畫使用完畢，上訴人黃正雄申請收回系爭土地，應屬有據。㈣按中央或地方機關對人民依法申請之案件，於法定期限內怠為或拒為行政處分，且須經訴願程序始得提起，是課予義務訴訟性質與撤銷訴訟並無不同。而依現行實務見解，就課予義務訴訟之訴之聲明之第1項亦有「訴願決定及原處分」之文字，顯示承認行政訴訟法第5條第2項行政機關否准行為即為行政處分。且課予義務訴訟之提起，亦受2個月期間之限制，亦是類推適用行政訴訟法第106條第1項關於撤銷訴訟起訴期間之規定。次從收回權之性質而言，係使被徵收土地重歸原土地所有權人所有，行政機關准予收回，係屬廢止原徵收處分。若行政法院認原土地所有權人請求收回，符合收回權之法定要件，准予收回，則徵收後行政機關所施作之建設，勢必拆毀，就人力、物力及其他人民對該設施之使用而言，對公益自有重大損害，是以「申請收回之課予義務訴訟」殊有類推適用情況判決之必要，始能就公益維護及人民財產權之保障，再做權衡，此參照司法院釋字第534號解釋理由書益明。又按土地徵收乃國家為公共利益之需要，挾其強大之公權力對於人民受憲法保障之財產權予以全部或一部之合法剝奪，故所徵收之土地如未依徵收之目的使用，依法得由原土地所有權人於一定期限內照徵收價額收回其土地，其性質雖與「買回權」相似，然而土地所有權人於土地被徵收當時，並非出於其本意而移轉土地所有權，土地被徵收後如因需地機關使用土地之結果，肇致土地利用價值遽降或利用方法受限，則原土地所有權人行使收回權已無從達其收回土地之目的，亦與收回權之立法意旨有違。從而，行政訴訟法第198條第1項雖僅明文及於撤銷訴訟，但應得類推適用課予義務訴訟。查本件如准上訴人黃正雄收回，因土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物，其拆除及另覓地重建，必將雙倍浪費相關經費，於公益有重大損害，參酌司法院釋字第534號解釋理由書意旨，上訴人黃正雄不得聲請收回土地。又上訴人黃正雄雖主張得以法定地上權或租賃關係繼續使用，惟因頭城國中現使用之土地並非全部作為建築基地使用，若系爭土地遭上訴人黃正雄收回，除體育教室及體育館所在基地以外之土地並非均當然有法定地上權或租賃關係存在；更何況，學校使用基地以法定地上權或租賃關係之方式存在，殊有違其永續經營之目的，蓋因其存在土地所有權人隨時出面主張終止關係或請求提高租金（使用費）之危險，且與土地法第208條第7款教育學術公共事業之需要，得徵收私有土地之原則有悖，致學校土地之整體利用性亦遭破壞，對上訴人頭城鎮公所及宜蘭縣政府而言，均受其害，於公益自難謂無重大損害。從而，本件上訴人頭城鎮公所雖有未依照核准計畫使用之情形，但綜合上訴人黃正雄所受損害、防止方法及其他一切情事，如准許上訴人黃正雄收回，於公益有重大損害，而認本件之情形有行政訴訟法第198條情況判決適用必要等由為據，判決駁回上訴人黃正雄之訴，同時諭知上訴人內政部以原處分核定否准上訴人黃正雄按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分違法。
七、上訴人黃正雄上訴意旨略謂：按原審判決遽認土地所有權人於土地被徵收後，如因需地機關使用土地之結果，肇致土地利用價值遽降或利用方法受限，則原土地所有權人行使收回權已無法達其收回土地之目的，從而認為得類推適用行政訴訟法第198條之情況判決。惟此不啻承認收回權之行使將因行政機關依徵收計畫使用後而再不得行使，增加法無明文之限制而侵害人民財產權，難謂非判決違背法令。又所謂「因需地機關使用土地之結果，肇致土地利用價值遽降或利用方法受限」、「原土地所有權人行使收回權已無法達其收回土地之目的」究為何所指，以及其所由達成之心證及所採之證據皆無論斷，核屬判決不附理由之違背法令。況情況判決之運用乃應屬不得已之例外，否則不啻承認行政機關可為違法行政處分，原審判決以解釋擴大情況判決之適用範圍，顯有違背法令之情。再者，收回權性質上與買回權相當，亦即為債權之性質，此種所有權移轉之性質，為繼受取得而非原始取得，自不影響上訴人頭城鎮公所於系爭土地之利用。依民法第425條之1第1項規定，本件若經判決命准予照價收回，則系爭土地與其上之建物推定租賃關係存在，該租賃關係依法理本即存在系爭土地全部，而非不及於無地上建物之部分。是以原審判決就推定租賃關係所採之見解已違反民法第425條之1第1項規定，而有判決違背法令之違誤。又依民法第425條之1第1項規定，土地所有權人本無單方終止租賃關係之權限，租金亦本由土地所有權人與房屋所有權人協議定之，故本件收回權之行使自不發生公益受有重大損害之虞，縱認課予義務訴訟得類推適用行政訴訟法第198條之規定，本件仍無情況判決適用之餘地云云。
八、上訴人內政部上訴意旨略謂：按本件系爭土地確已依徵收計畫使用完畢，依司法院釋字第236號解釋意旨，自不發生上訴人黃正雄得照原徵收價格收回系爭土地之問題。又參照原審判決對「使用」之解釋，該判決既已審認本件土地徵收後已依徵收計畫使用，卻又以所謂使用不包括於徵收後主體工程尚未進行前，即已另預備作為與徵收目的不同之其他用途使用，而否認本件已依徵收計畫使用完畢之事實，實屬偏頗速斷。又上訴人內政部所屬營建署91年8月12日營署都字第0910049460號函及上訴人內政部92年2月21日台內地字第0920069417號函，僅係指本案土地於徵收計畫使用完畢後，將體育場用地做學校使用，不符合都市計畫土地使用管制之規定，然並未認定徵收土地未按原徵收計畫使用，原審判決就此部分之判斷，顯有違誤。再者，司法院釋字第534號解釋，係針對需用土地人未於期限內使用土地所為之解釋，而本案土地已於計畫期限內依徵收計畫使用完畢，並非不依照核准計畫期限使用，兩者情形不同，原審判決引用上開解釋作成情況判決，顯有違誤云云。
九、上訴人頭城鎮公所上訴意旨略謂：按土地法第219條規定，原土地所有權人得於徵收補償費發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請照價收回其土地。惟本件原土地所有權人早於83年間即已知悉系爭土地利用情形，卻遲至90年5月28日始提出照價收回之聲請，已逾5年時效期間，依行政程序法第131條第2項規定，其請求權因時效完成而當然消滅。原審判決不察，自有判決不適用法規之違背法令。又上訴人頭城鎮公所自83年起即接續施作田徑場、體育教室、體育健身中心等工程，應認就所徵收之全部土地整體觀察，已符合原徵收計畫之目的與用途而為使用，詎原審判決捨本院68年判字第52號判例及司法院釋字第236號解釋意旨，據「頭城鎮體育場與第二國中預定地工程興建研討會」會議紀錄結論，認上訴人頭城鎮公所未依核准計畫使用，然就該會議紀錄內容觀之，實已足證上訴人頭城鎮公所係基於原核准計畫使用之目的，而為系爭土地之使用，原審判決有判決不適用上開判例及解釋及理由矛盾之違背法令。另關於聲請收回徵收土地之核准機關，土地法並未修正為中央地政機關，仍為原核准機關，故本件之聲請核准機關應為臺灣省政府，上訴人內政部於此並無權限，然原審判決未察，自有不適用土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條規定之違背法令。又原審法院並未依行政訴訟法第133條規定，依職權調查本件徵收計畫各項工程是否合於計畫進度，遽予判斷上訴人頭城鎮公所於本件未按原核准徵收計畫使用，自屬判決違背法令。再者，原審判決認「使用」之概念，不包括於徵收主體工程尚未進行前，即已預另作與徵收目的不同之其他用途使用，其未說明理由，即有判決不備理由之違背法令。更二審判決亦未說明，本件究屬「徵收補償費發給完竣屆滿1年未開始使用」或「未依核准計畫期限使用」，就經核准之徵收計畫書，復未說明依上訴人頭城鎮公所使用之內容、程度，如何具體認定以構成土地法第219條第1項第1款之未「開始使用」、都市計畫法第83條第2項之未「使用」，亦有判決不備理由之違背法令。另徵收後已照計畫使用完畢，或正在使用中為增加徵收土地之使用效能，復在原土地上為其他無違原徵收目的及用途之使用者，或嗣後對該土地另有使用或處分，均與不依該核准計畫使用之情形有別，惟原審判決對上訴人頭城鎮公所此部分之主張，並未表示其法律上意見，而有判決不備理由之違背法令。再者，原審判決認上訴人頭城鎮公所於徵收後主體工程尚未進行前，即已另預備作為與徵收目的不同之其他用途使用，所認事實與所憑證據不相符合，顯有理由矛盾之違背法令。又原審判決認本件係「不依照核准計畫期限使用」，又認係「未依核准徵收原定興辦事業使用」，顯有理由矛盾之違背法令云云。
十、本院按：㈠土地徵收條例第219條第1項、第2項規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」又都市計畫法第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除，因此，依都市計畫法辦理徵收，需用土地人未依核准徵收原定興辦事業使用者，仍得依土地法第1項第2款之規定聲請收回土地。至於依此款規定聲請收回土地之期間，是否依同法條第1項本文規定，於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內為之，應視需用土地人未依核准徵收原定興辦事業使用是否發生於該期間內，如於該期間後始有此情事者，參照不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人依都市計畫法第83條第2項規定收回土地之期限，依土地法第219條規定之意旨，以該使用期限屆滿之次日起算5年之法理，應認自未依核准徵收原定興辦事業使用起5年內為之。經查，上訴人頭城鎮公所於77年6月間為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，需用包括上訴人黃正雄所有系爭土地等31筆土地及其土地改良物，依都市計畫法第48條規定，由宜蘭縣政府報經臺灣省政府以77年7月21日77府地四字第69530號函核准徵收，計畫進度為「預定自77年12月份起分期分段開工至92年11月底完工」，經行政院77年8月5日台
（77）內地字第622735號函准備查，交由宜蘭縣政府以78年3月1日78府地用字第17106號公告，公告期間自78年3月2日起至78年3月31日止，並於78年4月18日將徵收補償款交付上訴人黃正雄之母黃江阿花收受。系爭土地徵收後，體育場工程興建前，宜蘭縣政府於82年11月3日召開包括系爭土地在內之徵收土地與頭城國中預定地（文中二用地）互換事宜。嗣包括系爭土地在內之徵收土地於82年間發包，上訴人頭城鎮公所與承包商北橋營造工程有限公司於83年2月3日訂約，興建頭城鎮體育場工程期間自83年7月15日至84年8月15日，上訴人頭城鎮公所於84年8月15日以鎮民字第1號驗收證明書准予驗收；86年間復就該體育場辦理「頭城鎮運動場綠美化工程」，於86年10月23日竣工，於87年1月19日以頭鎮字第8號驗收證明書准予驗收。85年11月4日宜蘭縣頭城鎮鎮民代表大會召開第15屆第12次大會，決議同意俟宜蘭縣議會同意後，將包含系爭土地在內之體育場用地與文中二用地交換使用；86年11月28日上訴人頭城鎮公所出具土地使用同意書。
包含系爭土地在內之被徵收土地使用狀況，經原審法院於95年6月6日赴現場勘驗，勘驗結果為：目前已闢為跑道、體育館、教室，無建物坐落部分則為停車場位、草皮、通路等，跑道邊豎立「宜蘭縣立頭城國民中學公告」公告民眾使用時間，其中第1點載明「上課日上午8時至3時開放民眾與教學共同使用」、第2點載明「上課日下午3時至4時因校隊訓練及教學需要不開放社區民眾使用」，另面對復興路之一側築有圍牆、大門及警衛室，圍牆上標示「宜蘭縣立頭城國民中學」，體育館外圍牆垣嵌有「頭城鎮體育館」之字樣；另相鄰之文中二用地緊臨火車鐵道，用地上已闢建為兒童遊樂區、游泳池、籃球場及公園綠地等，為一綜合休閒場所，勘驗時有學生在籃球場上打球，籃球場邊亦豎立「宜蘭縣立頭城國民中學公告」公告民眾使用時間，其中第1、2點之內容與前述跑道之公告大致相同；此外，綠地上豎立有禁止車輛進入維持清潔之告示牌，靠近馬路矮牆邊矗立「頭城鎮立運動公園游泳池」之指示牌等情，為原審所確定之事實，原審綜合上該情形，認體育場用地上之建設大部分為學校所需，除體育館之地下室及跑道於部分時間可供民眾使用外，其餘均已為頭城國中師生所用；而文中二用地上之建設，則屬綜合休閒設施，除籃球場於部分時間為頭城國中學生使用外，其餘悉為民眾休閒運動之用，經核與證據法則相符。本件上訴人頭城鎮公所係為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，需用包括上訴人黃正雄所有系爭土地而報請徵收，詎於徵收後，即以作為頭城國中使用之方向規劃，且事實上亦已作為頭城國中所使用，雖該用地上有體育館之地下室及跑道於部分時間可供民眾使用，然本件徵收主要用途係為辦理「頭城都市計畫體育場工程」，足見就所徵收之全部土地整體觀察，上訴人頭城鎮公所並未按徵收計畫書所載用途使用甚明。上訴人內政部及頭城鎮公所主張渠已按徵收計畫用途使用云云，亦不足採。上訴人黃正雄之母黃江阿花於90年5月28日申請收回系爭土地，距上訴人頭城鎮公所於86年11月28日出具土地使用同意書，將包含系爭土地在內之體育場用地與文中二用地交換使用，而確定未按徵收計畫用途使用之日起算，並未逾5年之期間，上訴人頭城鎮公所主張上訴人黃正雄請求權因時效完成而消滅云云，不足採信。又查系爭土地係於77年經臺灣省政府核准徵收，因此，申請收回，原應向原核准機關臺灣省政府申請，惟精省後，該業務由上訴人內政部承受，上訴人內政部自有此權限，因此，上訴人黃正雄以上訴人內政部為被告，自無不合，上訴人頭城鎮公所主張原審判決認上訴人內政部有此權限，有違背法令之情事云云，仍不足採。㈡按行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」此有關情況判決之規定，雖僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，係針對中央或地方機關對人民依法申請之案件，予以駁回而設計，且須經訴願程序始得提起，是此性質與撤銷訴訟並無不同。另參以土地法及都市計畫法賦予人民收回被徵收土地之請求權，人民如符合法律規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土地，但若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號解釋：「……本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」意旨，應認收回被徵收土地有類推適用情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財產權之保障。查，原審斟酌系爭2-10地號土地徵收補償費為1,551,984元，而興建其上之教室造價為97,760,350元；另系爭2-31地號土地徵收補償費為2,709,202元，而興建其上之頭城體育館、田徑場造價為161,174,585元，另頭城國中全校師生已有1,271人使用，足見系爭土地已闢為公用財產而為不融通物等情，認如准上訴人黃正雄收回，於公益有重大損害，乃參酌司法院釋字第534號解釋意旨，駁回上訴人黃正雄收回系爭土地之聲請，經核並無不合，上訴人黃正雄主張本件無情況判決之適用云云，尚非可採。㈢綜上所述，本件上訴人頭城鎮公所未依核准計畫使用，符合土地法第219條第1項第2款收回之要件，原審認本件核與都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用」相當，固有未洽，然上訴人黃正雄申請收回系爭土地，原屬有據，惟因有情況判決之適用，自不得收回。從而，原審判決駁回上訴人黃正雄之訴，同時諭知上訴人內政部以原處分核定否准上訴人黃正雄按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分違法，其中關於聲請收回土地部分，理由雖有未盡一致，結論則無二致，仍應予以維持，其餘部分則無不合。上訴人各執前詞，指摘原判決關於其不利部分違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
十一、據上論結，本件上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 5 日
書記官 葛 雅 慎