最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1714號上 訴 人 邱鴻源訴訟代理人 李永然 律師
陳淑芬 律師吳任偉 律師被 上訴 人 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 江日春
參 加 人 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 葉發海上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國98年4月23日臺北高等行政法院97年度訴字第904號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人原為鐘淑容，民國（下同）99年1月18日改由高鈺焜擔任、100年1月7日改由江日春擔任，茲各據上開新任代表人具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、緣上訴人邱鴻源以「四方林埤」新推舉之管理人身分，於95年5月10日以95年溪電字第094830號、第094840號申請書，向被上訴人申請辦理坐落桃園縣○○鄉○○○段353、353-2、360、360-1、360-4地號土地（下稱系爭土地）管理人變更登記暨補發土地所有權狀。經被上訴人審查後，以申請管理人變更登記乙案尚需補正登記名義人「四方林埤」設立登記之證明文件及主管機關就管理人變更之核准函、清冊或管理人資格證明文件，乃以95年5月29日溪地一補字第000678號補正通知書通知上訴人於15日內補正，因逾期未補正，被上訴人遂依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以95年6月16日溪地一駁字第000197號駁回通知書駁回系爭申請。上訴人與其他12位「四方林埤」管理委員會委員不服被上訴人駁回系爭申請之處分，向桃園縣政府提起訴願，經該府以被上訴人並未告知上訴人其他合法辦理登記之方式，且就「四方林埤」原始登記之登記原因、方式及法令依據是否有本件登記之適用，有待查明為由，以96年2月8日府法訴字第0960048126號訴願決定將被上訴人原為之處分撤銷，責由被上訴人查明研議後另為適法處分。案經被上訴人重新審查後，改依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以96年8月9日溪地登字第0960002902號函（下稱原處分）再次駁回系爭申請。
上訴人仍不服，提起訴願，遭桃園縣政府以97年2月13日府法訴字第0970043671號訴願決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以97年度訴字第904號判決駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、上訴人起訴主張：「四方林埤」係桃園縣先民邱阿海等人，基於墾荒、灌溉農田之用，共同將系爭土地墾埤，按水權分配水額，並設管理委員會，由各水權人任管理委員，共同推舉徐枝祥為管理人。各水權人若有死亡，則由該水權人之子孫指派1人，若管理人出缺，則由各水權人再行推舉。於36年6月16日由徐枝祥以「四方林埤」為所有人、徐枝祥為管理人之方式辦理土地所有權登記，經被上訴人合法登記在案。其後被上訴人曾分別於47年間准許補發書狀及管理人變更登記、50年間准為永佃權登記、51年間為管理人消滅、拋棄登記及51年間為永佃權塗銷登記。嗣原管理人徐枝祥亡故，各水權人共同推舉邱瑞勳為管理人，並提出各水權人所組成之管理委員會名冊於原審參加人桃園縣龍潭鄉公所（下稱龍潭鄉公所），經龍潭鄉公所於79年6月29日以(79)龍鄉民字第10441號公告徵求異議，公告期間屆滿，並無任何人表示異議，因此「四方林埤」之管理委員已可確認並發生效力，惟參加人龍潭鄉公所遲未依公告結果核發管理委員全員證明書，期間管理委員（水權人）已有死亡者，故再依原習慣約定由其繼承子孫1人繼任管理委員，且原推舉之管理人邱瑞勳亦於85年1月25日過世，各管理委員乃再推舉上訴人為管理人，上訴人遂於95年5月10日向被上訴人提出系爭申請，被上訴人竟以權利主體不明為由駁回，顯與土地法第43條規定及信賴利益保護、行政自我拘束原則有違，且桃園縣政府80年7月31日府工水字第138124號函所附會議決議並無法律依據，被上訴人依據該決議否准系爭申請，亦違反行政行為內容明確性及禁止差別待遇之要求，此外系爭申請提出時地籍清理條例尚未施行，應無地籍清理條例之適用，原處分恣意駁回系爭申請，要屬無理，為此提起本件訴訟，並求為判決原處分及訴願決定均撤銷。被上訴人應將系爭土地之管理人登記為上訴人邱鴻源。
四、被上訴人則以：系爭土地係依36年5月2日公布之「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」規定申請登記權利人為「四方林埤」，但相關繳驗證明文件已不可考，而「四方林埤」於上訴人訴願時自陳為埤塘名稱，非屬自然人、法人，然申請不動產登記之權利主體依法應具備權利能力，即民法規定之自然人、法人及其他依法令規定者如寺廟、神明會、祭祀公業等，「四方林埤」之屬性為何，迄今不明。又上訴人等於79年間請求參加人龍潭鄉公所代為公告管理委員會全員名冊，然該公告係依據申請人之申請書而代為公告，並無載明法令依據，且公告事項所載是否與事實相符，仍責由申請人等自行負責。上訴人因無法取得主管機關核發登記證明文件，致與土地登記規則第34條第1項應檢具登記證明文件之規定不符，被上訴人自無法准其辦理管理人變更登記。是上訴人理應持續向主管機關研商如何方能核發「四方林埤」之相關證明文件及備查其管理人或循司法途徑確認後再行辦理，方屬正辦。上訴人怠於依80年及96年桃園縣政府會議結論建議事項解決根本問題，反一昧以自述沿革、相互推舉書、水權繼承系統表、切結書、印鑑證明書等非法定應備文件作為登記之依據，要求被上訴人辦理是項登記，依法無據，被上訴人否准其申請並無違誤等語，並求為判決駁回上訴人之訴。
五、原判決以：查上訴人提出之「四方林埤」沿革，係其自述之沿革；推舉書水額分配表及切結書乃自稱為「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等人所出具；以「四方林埤」為繳納義務人之田賦代金繳納通知及繳納收據，僅為納稅之證明，均不足以證明「四方林埤」之組成、運作模式與管理人選任方式之真實。上訴人在原審雖曾提出參加人龍潭鄉公所79年6月29日(79)龍鄉民字第10441號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議；惟此尚不足以推認水額分配表列載之現任委員確屬無誤，因此自亦無從以水額分配表列載之現任委員出具之推舉書做為管理人資格證明文件，其所備文件即與規定不符而有欠缺；且參加人龍潭鄉公所於原審審理中陳稱其79年6月29日(79)龍鄉民字第10441號公告並無相關法令依據，因此該公告期滿縱無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚非無疑。況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與上訴人提出之水額分配表所列之現任委員，二者並不相符，亦無從依該公告據以推認系爭申請所提水額分配表列載之現任委員亦屬無誤可予確認。桃園縣政府前為處理「四方林埤」土地所有權人登記及申請管理人變更事宜乙案，曾於96年1月25日召集所屬相關業務單位、被上訴人、上訴人及參加人龍潭鄉公所共同開會討論，並作成決議，可見上訴人就提出具有管理人資格之證明文件並非無補正之途，然上訴人於接獲被上訴人補正通知後，迄今仍未補正，故本件有土地登記規則第57條第4款所定「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之情事，洵堪認定。惟系爭管理人變更登記申請應否准許，應以所提登記原因證明文件是否足以證明上訴人係合法管理人為斷，與系爭土地登記所有權人「四方林埤」之屬性為何，係屬二事，且系爭土地所有權人既經被上訴人依法登記為「四方林埤」，自非權利主體不明之土地（至於該登記之權利內容是否不完整或與現行法令規定不符，其後得依地籍清理條例之規定重新辦理登記，則屬另一問題），是被上訴人以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款所定「依法不應登記」之情事，尚非有據；而土地登記規則第149條乃係關於更名登記之規定，本件上訴人既以其為「四方林埤」新推選之管理人申請登記為管理人，自屬管理人之變更登記，而非已登記之管理人因姓名變更所為之更名登記，故上訴人主張有該條之適用，自非可採。綜上所述，上訴人邱鴻源就其所提系爭管理人變更登記申請，因未提出登記原因證明文件及申請人身分證明文件供被上訴人審查，經被上訴人通知補正後，逾期仍未補正，即有土地登記規則第57條第4款所定「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之情事，且因不能證明其為「四方林埤」之管理人，系爭補發所有權狀之申請亦乏所據，被上訴人均予駁回，並無違誤。原處分依土地登記規則第57條第2款「依法不應登記」予以駁回，其理由固有未洽，訴願決定未予糾正亦有未合，惟因結論尚無二致，是原處分及訴願決定仍予維持，上訴人訴請判決如其聲明所示（即原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應將系爭土地之管理人登記為上訴人邱鴻源），為無理由，應予駁回。又本件係上訴人邱鴻源向被上訴人提出之系爭申請遭否准，依行政訴訟法第5條第2項規定循序提起之課予義務訴訟，而系爭申請之申請人僅上訴人邱鴻源1人，其餘原審原告並非申請人，非僅為其等訴訟代理人自陳在卷，並有系爭申請書在原處分卷可憑，是上訴人邱鴻源以外之原審其餘原告既非申請人，亦非法律上之利害關係人，渠等起訴請求撤銷處分及訴願決定，並求為判命被上訴人作成一定內容之行政處分，於法不合，應併予駁回。
六、上訴人上訴意旨略謂：土地登記審查手冊並未有土地登記規則第34條第1項第5款所規定之「其他由中央主管地政機關規定應提出之證明文件」；而關於「登記原因證明文件」，則以「主管機關核准函及清冊」或「管理人資格證明文件」作為例示之說明，並非以「主管機關核准函及清冊」作為唯一之審核標準與證明文件。故上訴人所提之文件要屬合法有據。另本件既有其合法之行政先例或行政慣例可循，則系爭土地各水權人日後僅需由水權人中推選出管理人，即可向被上訴人辦理變更管理人之登記，被上訴人恣意駁回上訴人管理人變更之申請，顯已違反行政自我拘束原則。故被上訴人在未有法源依據下，強制要求上訴人檢附「主管機關核准函及清冊」作為「登記原因證明文件」，即屬無理且於法無據。參加人龍潭鄉公所未遵守其上級機關即桃園縣政府96年1月25日會議決議，恣意自行回復至桃園縣政府80年7月22日之會議結論，仍堅決由其「代為管理」，上訴人僅有「司法確認」一途。然本件並無任何異議、爭執，無法依司法途徑提起確認之訴，再者原審法院要求上訴人提出龍潭鄉公所核發之「主管機關核准函及清冊」為期待不可能。故上訴人根本無法如原判決所稱，得依桃園縣政府96年1月25日所召開之會議決議內容，提出具有管理人資格之證明文件而為補正。原判決以本件有土地登記規則第57條第4款所定逾期未補正或未照補正事項完全補正，於法無據，並有判決不備理由或理由矛盾之違背法令。依舉證責任原則，被上訴人應舉證證明且詳細說明，何以本件管理人變更登記之申請案，不能與以往之申請案相同？又本件系爭土地之主管機關原判決未予釐清，有判決不適用法規或適用法規不當、判決不備理由之違法。系爭土地根本沒有主管機關，管理人之產生，本於私法自治推選而來，被上訴人一再要求檢附主管核准函，即屬違法；系爭土地共有人10餘人，並無糾紛，並一致推舉上訴人為管理人，進而請求被上訴人予以登記，並附有印鑑證明，請求登記管理人，被上訴人一再刁難，明顯有違信賴保護原則。參加人龍潭鄉公所並非四方林埤之主管機關，原審有認知錯誤之違法；原審僅概言公告所列委員與上訴人所列水額分配表之現任委員二者並不相符，而不就所附之繼承系統表加以審視，有嫌率斷；登記申請之證件充足，如對證件有所質疑，應本於舉證責任轉換原理，改由原處分機關舉證駁斥，始屬公允，原處分機關恣意濫言，依法無據；上訴人所附村長證明書，旨在強化所主張事實不虛，並不是主張為唯一之申請登記附件；又被上訴人未依訴願決定意旨，執意駁回登記申請，承辦人顯係故意違法。本件被上訴人所援引之「土地登記審查手冊」，性質上乃行政程序法第159條第2項第2款所規範之解釋性或裁量基準之行政規則，該手冊並未依同法第160條第2項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布，原審認被上訴人可合法引用並據以駁回上訴人之申請，判決自屬違法。被上訴人不採納上訴人所提出之四方林埤「管理人資格證明文件」等書面資料，已有瑕疵；而其未詳細說明何以不採納之理由，亦有違法；另外，被上訴人未依職權詳細審酌與考量本件四方林埤之特殊歷史因素，作出符合具體個案正義之行政裁量，亦有裁量濫用與裁量怠惰之違法。原審未詳細調查釐清，率即認定被上訴人駁回上訴人之申請為有理由，原判決要難謂適法等語。為此請求廢棄原判決，廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷並判命被上訴人應將系爭土地之登記為上訴人或發回原審法院更審。
七、本院查：㈠按土地登記規則第57條第1項規定：「有下列各款情形之一
者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……依法不應登記者。」㈡本件上訴人向被上訴人申請管理人變更登記，並申請書狀補
發，經被上訴人於95年5月29日以溪地一補字第000678號補正通知書，通知上訴人補正「⒈本案請檢附登記名義人四方林埤設立登記之證明文件（土地登記規則第34條）。⒉本案管理人變更請檢附主管機關核准函及清冊或管理人資格證明文件（土地登記規則第34條）。」上訴人未依限補正，被上訴人遂依土地登記規則第57條第1項第4款之規定以95年6月16日溪地駁字第000197號通知書駁回上訴人之申請。上訴人不服提起訴願後，經桃園縣政府於96年2月8日以府法訴字第0960048126號訴願決定將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。案經被上訴人重新審查後，以本案仍無法認定「四方林埤」之屬性為何，雖經上訴人邱鴻源等向龍潭鄉公所、桃園縣政府水務局等單位申請認定其為主管機關並准其為管理人之備查，但均未果，且本案經桃園縣政府以96年2月6日府水區字第0960040254號函送會議紀錄結論為：⑴仍續依該府80年7月31日府水工字第138124號函結論：⑴本案土地管理人之身分應循司法途徑確認。⑵請龍潭鄉公所參照內政部79年5月24日臺（79）內地字第794915號函釋之意旨：
無信徒之寺廟，其管理人及財產之變動，應由地方自治團體會同民意機構召集當地公正士紳開會議決之方式辦理。是本案應依桃園縣政府上開會議紀錄結論或地籍清理實施計畫研訂原則辦理，認本件屬依法不應登記，而依土地登記規則第57條第1項第2款之規定駁回上訴人之申請。
㈢原判決以上訴人提出之「四方林埤」沿革，係其自述之沿革
；推舉書水額分配表及切結書乃自稱為「四方林埤」現任委員之徐鳳鉅等人所出具；以「四方林埤」為繳納義務人之田賦代金繳納通知及繳納收據，僅為納稅之證明，均不足以證明「四方林埤」之組成、運作模式與管理人選任方式之真實。上訴人雖曾提出龍潭鄉公所79年6月29日(79)龍鄉民字第10441號公告「四方林埤」管理委員會委員名冊及土地標示清冊徵求異議，惟龍潭鄉公所上開公告並無相關法令依據，因此該公告期滿縱無人異議，是否即發生公告內容即「四方林埤」管理委員會委員可為確認之效力，尚非無疑，不足以推認水額分配表列載之委員確屬無誤，自亦無從以水額分配表列載之委員出具之推舉書做為管理人資格證明文件，其所備文件即與規定不符而有欠缺。況該公告「四方林埤」管理委員會委員名冊所列之人，與上訴人為系爭申請時提出之水額分配表所列之現任委員，二者並不相符，亦無從依該公告據以推認系爭申請所提水額分配表列載之現任委員亦屬無誤，可予確認。桃園縣政府前為處理「四方林埤」土地所有權人登記及申請管理人變更事宜乙案，曾於96年1月25日召集所屬相關業務單位、被上訴人、參加人及上訴人共同開會討論，並作成決議，可見上訴人就提出具有管理人資格之證明文件並非無補正之途，上訴人於接獲上開補正通知後，迄今仍未補正。惟系爭管理人變更登記申請應否准許，應以所提登記原因證明文件是否足以證明上訴人係合法管理人為斷，與系爭土地登記所有權人「四方林埤」之屬性為何，係屬二事，且系爭土地所有權人既經被上訴人依法登記為「四方林埤」，自非權利主體不明之土地（至於該登記之權利內容是否不完整或與現行法令規定不符，其後得依地籍清理條例之規定重新辦理登記，則屬另一問題），是被上訴人以「四方林埤」之屬性無法認定及權利主體不明為由，認系爭管理人變更登記申請有土地登記規則第57條第1項第2款所定「依法不應登記」之情事，尚非有據。本件被上訴人既乏可供審查之法定文件，致無從為實體之審認，則上訴人是否為合法之管理人尚無從認定，自難認系爭管理人變更之申請屬於依法不應登記者；至於土地登記規則第149條乃係關於更名登記之規定，本件上訴人既以其為「四方林埤」新推選之管理人申請登記為管理人，自屬管理人之變更登記，而非已登記之管理人因姓名變更所為之更名登記，上訴人主張有該條之適用，自非可採。原判決上開理由，固非無見。惟查原處分以上訴人未提出登記原因證明文件及申請人身分證明文件供被上訴人審查，經被上訴人通知補正後，逾期仍未補正，而依土地登記規則第57條第4款所定「逾期未補正或未照補正事項完全補正」之規定，駁回上訴人之申請部分，業經上訴人提起訴願後為被上訴人撤銷而不存在，原判決認被上訴人上開處分於法無違，並以原處分依土地登記規則第57條第2款「依法不應登記」予以駁回，其理由固有未洽，訴願決定未予糾正亦有未合，惟因結論尚無二致，故原處分及訴願決定仍予維持，上訴人訴請判決將原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應將系爭土地之管理人登記為上訴人邱鴻源，為無理由，而予駁回乙節。查行政訴訟法第255條第2項固規定：「原判決依其理由雖屬不當，而依其他理由認為正當者，應以上訴為無理由。」惟該法條係規定於行政訴訟法第3編「上訴審程序」，而同法第2編「高等行政法院第一審訴訟程序」，並無相同之規定，原審法院應無適用該規定作成判決之餘地，乃原判決以其結果並無二致為由，駁回上訴人在原審之訴，即有未洽。從而，原審既認定被上訴人依據土地登記規則第57條第2款駁回之申請於法有違，則原判決駁回上訴人在原審之訴，於法即有未合，上訴人訴請撤銷為有理由，應由本院將原判決廢棄，著由原審另為適法之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 9 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩