最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1727號上 訴 人 湯炳垣訴訟代理人 盧孟蔚 律師被 上訴 人 臺北市立建國高級中學代 表 人 陳偉泓訴訟代理人 鄭穎 律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國99年12月23日臺北高等行政法院99年度訴更一字第71號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前任教於被上訴人期間，因國際生物奧林匹亞競賽舞弊案（下稱系爭舞弊案），於民國91年4月經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官偵查終結認定涉犯貪污等罪名起訴，被上訴人乃先自91年4月22日起予以停聘處分，期間屆至後仍續予停聘，並報經臺北市政府教育局（下稱北市教育局）多次函准同意在案。嗣上訴人上開被訴刑事案件，經臺灣高等法院以95年度上更㈡字第586號判決上訴人共犯行求賄賂罪，處有期徒刑1年，緩刑4年，褫奪公權1年確定，被上訴人遂於96年1月30日召開95學年度教師評審委員會（下稱教評會）第2次會議，作成上訴人先予辦理退休，於褫奪公權期間，暫時停發退休金，於復權後始得領取之決議；惟經北市教育局以96年2月7日北市教人字第09630835800號函復略以：上訴人既經判處有期徒刑1年，緩刑4年，並褫奪公權1年確定，依法自應予以解聘，被上訴人教評會之決議，有違教師法及教育人員任用條例，故解聘後之上訴人既不具學校教職員身分，自不得依學校教職員退休條例辦理退休。被上訴人遂於96年3月1日再次召開95學年度教評會第3次會議，決議解聘並函報北市教育局核准在案。上訴人不服向臺北市教師申訴評議委員會（下稱申評會）提起申訴，經該會以被上訴人作成解聘處分前，未給予上訴人陳述意見機會為由，決定申訴有理由並撤銷原措施，被上訴人復於96年12月27日再行召開教評會會議並函知上訴人出席陳述意見，嗣仍決議對上訴人予以解聘，被上訴人遂以97年1月2日建中人字第09730001700號函（下稱原處分）對上訴人予以解聘，並自00年0月00日生效，復函報北市教育局以97年1月15日北市教人字第09730022200號函核准在案及通知上訴人。上訴人不服，逕向臺北高等行政法院提起行政訴訟，求為確認上訴人與被上訴人間教師聘約關係存在，並判命被上訴人應回復與上訴人間之教師聘約關係，經該院以97年度訴字第288號判決駁回後復提起上訴，嗣經本院99年度判字第611號判決廢棄，並發回原審法院更為審理，仍經該院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：依本院91年度判字第2282號判決意旨，教師聘約關係屬行政契約之公法關係，被上訴人無以行政處分形成或改變與上訴人間教師聘約內容之權限，原處分實係被上訴人行使其終止契約之權利；又被上訴人違法解聘上訴人，則教師聘約關係即陷於存否不明確之狀態，故上訴人具有受確認判決之法律上利益，自得循確認訴訟以除去該不明確狀態，復按北市教育局既已認定上訴人於95年8月1日至97年7月31日續聘期間內，准予被上訴人續予停聘，故上訴人現仍處於續停聘階段，今停聘原因既已消滅，自得依法請求回復聘約關係，則上訴人除請求確認聘約關係存在外，亦得依行政訴訟法第8條第1項規定，合併請求被上訴人回復與上訴人間之教師聘約關係。本院99年度判字第611號判決發回意旨認本件應適用本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議，故原處分應屬行政處分，然聯席會議決議尚非判例，究非有拘束力之法源，於本件得否適用尚有疑義；縱認上開決議為有拘束力之法源，然於98年7月始作成，基於不溯既往原則及信賴保護原則，本件亦無適用餘地。被上訴人以原處分載明終止兩造間聘約關係之法律依據為教師法第14條暨同法施行細則第16條第2項，及教育人員任用條例第31條、第33條規定，然上開規定解聘、停聘或不續聘之行為態樣繁多，被上訴人並未指明其條項，顯已違反明確性原則，另教師法施行細則第16條第2項不僅超越母法授權範圍，其逕予適用教育人員任用條例第31條直接解聘之規定，不僅未據行為狀態不同而為不同處置，除有違比例原則，更限縮裁量空間而增加教師法所無之限制。又被上訴人於上訴人續停聘關係內，因可得確定停聘原因即將消滅而解聘上訴人，致上訴人喪失請求回復聘任關係與辦理退休之權益，亦顯然違反善意信賴保護原則。此外，教師法與教育人員任用條例固然均為教師聘任之準據法，然教師法之適用對象僅限教師，自當優先於教育人員任用條例而適用，故褫奪公權尚未復權者究應解聘、停聘或不續聘，參照教師法之規定，當有裁量之空間，上訴人褫奪公權宣告於97年1月22日屆滿後，並無教師法第14條第1項第4款規定之情形，被上訴人96年3月3日之解聘措施，既經申評會撤銷發回，即應回歸95年6月21日北市教人字第09534543900號函釋而仍處續停聘期間，則97年1月22日褫奪公權期間屆滿後，上訴人停聘原因即歸消滅、已無解聘事由存在，依法即得請求被上訴人回復聘任關係，故被上訴人之解聘顯係違法等語。聲明求為判決確認上訴人與被上訴人間教師聘約關係存在，被上訴人並應回復與上訴人間之教師聘約關係。
三、被上訴人則略以：本件既經本院以99年度判字第611號判決廢棄原審法院97年度訴字第288號判決，依行政訴訟法第260條第3項規定，自當受本院發回意旨即被上訴人所為解聘行為係行政處分性質之見解所拘束，然上訴人猶執陳詞，主張本件乃行使契約終止權而應以確認訴訟及給付訴訟尋求救濟，即非合法。復按教師法及教育人員任用條例關於教師解聘條件分別定有相同明文規範，並非法律授權之行政命令，且教師法施行細則第16條第2項規定僅係重申教師法第14條第1項及第3項規定意旨，並未超越教師法之授權範圍，上訴人關於違反法律授權限制、明確性原則及比例原則之見解，亦屬無稽；況上訴人一面主張系爭聘約關係非行政處分，復又論以行政處分之明確性原則，顯屬矛盾。又上訴人違反貪污治罪條例案件，業經臺灣高等法院判決有期徒刑1年、緩刑4年並褫奪公權1年確定，足徵上訴人所為合於教師法第14條第1項第2款、第4款、第6款及教育人員任用條例第31條第2款、第4款及第7款等應予解聘之要件，被上訴人並無裁量不予解聘之權限，則被上訴人召開96學年度教評會第2次會議決議，依教師法第14條暨其施行細則第16條第2項及教育人員任用條例第31條、第33條規定解聘上訴人，並報請主管機關北市教育局准予解聘，而以原處分通知上訴人解聘事宜，自無不合；再者，上訴人依原聘約雖於97年1月22日褫奪公權期間屆滿後，其停聘原因即行消滅，惟法無明文於停聘原因消滅前不得解聘之規定，故原處分亦無違信賴保護原則，且聘任契約關係既已消滅，當無回復聘約之問題。至刑法第76條規定係針對罪刑之宣告為對象，本件涉得否擔任教育人員之行政措施，兩者規範目的不同，無執刑法緩刑效力資為被上訴人不得解聘上訴人之依據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：本件關於公立學校得否對教師作成解聘處分，即關於原處分法律上屬性之爭議，業經本院以99年度判字第611號判決廢棄原審法院97年度訴字第288號判決，並以公立學校為依法令設置實施教育機構，具機關地位，教師與學校間之聘任關係雖為行政契約，惟因具教師法第14條第1項各款事由之一者，經該校教評會決議予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，係依法律規定之要件、程序及法定方式，而立於機關地位就公法上具體事件所為得對外發生法律效果之單方行政行為，故具有行政處分性質為其見解，依行政訴訟法第260條規定，原審當據上開法律判斷為其判決基礎。復依行政程序法第110條第3項規定，本件不因上訴人否認原處分屬性，及未依行政爭訟程序請求撤銷而影響原處分效力繼續存在之法律效果，則上訴人與被上訴人間之聘約關係即應受原處分規制而歸於消滅；固然原處分確有本院發回意旨所指僅記載依教師法第14條暨同法施行細則第16條第2項及教育人員任用條例第31條、第33條規定而予以解聘，並未敍明各該條文之具體款次，有違行政程序法第5條及第96條第1項所規定行政處分明確性原則之情形，然揆諸行政處分僅記載所由依據法規名稱及條文號次，而漏列其項次或款次之情形，尚與完全未記載法令依據或記載錯誤有間，此非不許原處分機關事後予以補明，衡其瑕疵情節尚屬輕微，是否構成得撤銷之事由，容有商榷餘地；縱認屬得撤銷之違法事由，於未經有權機關撤銷前，仍不影響其有效性，顯非屬行政程序法第111條各款所列之無效情形，是以，本件原處分既已發生存續力，則上訴人與被上訴人間之聘約關係已歸於消滅，因認上訴人之請求為無理由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：原處分未具體敍明究按教師法第14條之何款規定予以解聘，嗣經本院99年度判字第611號判決指摘該處分有違明確性原則，而將原審法院97年度訴字第288號判決予以廢棄，詎原判決並未依該發回之理由調查，且無視行政程序法之規定，率謂原處分未記載所依據之法規名稱、條號及項次並不影響其有效性，復未於判決理由敍明未予調查認定事實及適用法律之依據，即逕予上訴人不利之認定，其判決顯有不備理由及適用法規不當之違法。復按上訴人提起本件訴訟時，關於教師聘任關係多以行政契約論之，故對於教師作成解聘、停聘或不續聘之決定，應屬行使終止聘約之權利；本院庭長法官聯席會議決議並非判例，縱有事實上拘束力且為違憲審查對象，然究非有拘束力之法源，又縱認其有拘束力，然亦係本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議後，始認定公立學校教師經教評會決議予以解聘、停聘或不續聘應具有行政處分性質，基於法令不溯及既往原則及信賴保護原則之概念，則該決議之效力於本件當無適用餘地，詎原審未予詳查即逕用上開決議遽予判決，亦有判決不備理由之違誤等語。
六、本院查：
(一)按「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。（第4頁）無效之行政處分自始不生效力。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第110條、第111條定有明文。
(二)原判決以本件關於公立學校得否對教師作成解聘處分，業經發回前本院以99年度判字第611號判決以公立學校為依法令設置實施教育機構，具機關地位，教師與學校間之聘任關係雖為行政契約，惟因具教師法第14條第1項各款事由之一者，經該校教評會決議予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，係依法律規定之要件、程序及法定方式，而立於機關地位就公法上具體事件所為得對外發生法律效果之單方行政行為，故具有行政處分性質為其見解，依行政訴訟法第260條規定，原審當據上開法律判斷為其判決基礎。復依行政程序法第110條第3項規定，本件不因上訴人否認原處分屬性，及未依行政爭訟程序請求撤銷而影響原處分效力繼續存在之法律效果，則上訴人與被上訴人間之聘約關係即應受原處分規制而歸於消滅；固然原處分確有本院發回意旨所指僅記載依教師法第14條暨同法施行細則第16條第2項及教育人員任用條例第31條、第33條規定而予以解聘，並未敍明各該條文之具體款次，有違行政程序法第5條及第96條第1項所規定行政處分明確性原則之情形，然揆諸行政處分僅記載所由依據法規名稱及條文號次，而漏列其項次或款次之情形，尚與完全未記載法令依據或記載錯誤有間，此非不許原處分機關事後予以補明，衡其瑕疵情節尚屬輕微，是否構成得撤銷之事由，容有商榷餘地；縱認屬得撤銷之違法事由，於未經有權機關撤銷前，仍不影響其有效性，顯非屬行政程序法第111條各款所列之無效情形，是原處分既已發生存續力，則上訴人與被上訴人間之聘約關係已歸於消滅，因認上訴人之請求為無理由，而駁回上訴人之訴。爰將其得心證論斷之理由詳述在判決書，其認事用法核無違誤，並無判決不備理由及適用法規不當之違法情形。
(三)按公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師與學校間之聘任關係，雖為行政契約，惟公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質（參見本院98年度7月第1次庭長法官聯席會議決議）。查本件原處分載明原處分機關為被上訴人、受文者為上訴人；其內容依其主旨載明係依教師法第14條、教師法施行細則第16條第2項及教育人員任用條例第31條、第33條規定予以解聘，並自96年1月22日起生效等情，有原處分在卷可按，上訴人對於該處分業已送達乙節未予爭執，則以本件原處分之性質如上所述，既係行政處分性質，且觀諸其記載內容為被上訴人所為對上訴人予以解聘之行政行為，已對外發生法律效果，可見原處分已發生規制效力甚明。上訴人如認該解聘處分有違法或不當之處，損害其權利或法律上之利益，而欲否認該處分之合法性，原應提起撤銷訴訟請求撤銷原處分始正確，無從以上訴人一己主觀之見解，不依有關行政爭訟程序請求撤銷，而認其所提本件確認聘約關係存在訴訟，即足影響原處分效力繼續存在之法律效果。是本件上訴人既然未對原解聘處分提起撤銷訴訟，則上訴人與被上訴人間之聘約關係，即應受已確定之原處分效力規制，而歸於消滅。是上訴人請求確認其與被上訴人間之教師聘約關係存在，即難謂有理由。次查行政處分構成無效者，乃須有行政程序法第111條情形之一者，始足當之，如非已構成無效事由，僅係得撤銷者，行政處分仍發生規制效力。茲以本件原處分內容，固僅記載依教師法第14條、教師法施行細則第16條第2項及教育人員任用條例第31條、第33條規定予以解聘，而未敍明各該項條文之具體款次，經本院前發回意旨認有違反行政程序法第5條及第96條第1項所規定行政處分明確性原則，但揆諸行政處分僅記載所依據法規名稱及條文號次，而漏列其項次或款次之情形，尚與完全未記載法令依據或記載錯誤有間，此情形並非不許被上訴人事後予以補明，衡其瑕疵認屬於得撤銷之違法事由，於未經有權機關撤銷前，仍不影響其有效性，此顯非屬行政程序法第111條各款所列之無效情形等情，亦據原審說明甚詳，則以本件原處分之實質內容觀之，尚難認具有重大明顯之瑕疵而有罹於無效之情形。況依卷內資料顯示，亦無上訴人業就原處分有何罹於無效情形而為主張，故本件原處分既難認已構成有無效事由之情事，縱或有上訴人所指得撤銷之事由，然於未經有權機關撤銷前，依行政程序法第110條第3項規定，仍不影響原處分已發生規制效力之有效性，原判決就此已詳為說明，經核並無違誤，亦無適用法規不當之情形。
(四)至上訴意旨指摘原審未依法調查究按教師法第14條之何款規定予以解聘，有違明確性原則云云，然查原判決於理由中載明原處分非屬無效情形，且倘非屬上訴人訴請撤銷之行政處分，不問原處分是否有無應予撤銷之違法事由，依行政程序法第110條第3項規定其效力仍繼續存在等理由予以駁回上訴人之訴，故原判決核認無再予調查並說明原處分係依教師法第14條之何條款予以上訴人解聘之必要，並無違誤，此係因此部分調查與否核與本件判決結果均屬無涉，上訴人據此指摘原判決有不備理由及適用法規不當之違法云云，顯係誤解，委不足採。又本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，故上訴人於高等行政法院判決後不得另主張新事實或提出新證據方法資為上訴之理由。上訴人於上訴程序始主張原處分形式上與實質上皆不合法，依法應構成重大明顯之瑕疵，屬於行政程序法第111條第7款所指無效之行政處分云云，係於法律審所提之新主張，亦顯難認其此部分上訴為有理由。
(五)復按本院庭長法官聯席會議決議於決議之日起即得適用，並無禁止溯及既往之規定，上訴人固主張系爭解聘行為係行使契約終止而認定原審未採用該不同見解為違背法令云云，然本件原處分性質係屬行政處分，係審究其法律性質所得之見解，並非謂因本院庭長法官聯席會議決議後始得之結論，則原判決依本院前發回意旨同為此認定，並無違誤，此核無違法令不溯及既往原則及信賴保護原則，上訴人據此指摘上揭決議之效力於本件當無適用餘地，原判決未予詳查即逕用上開決議遽予判決，有判決不備理由之違誤，亦屬誤解，核不足取。
(六)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由不備情事。
(七)上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 賀 瑞 鸞