最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1735號上 訴 人 吳清吉
吳信雄溫政福共 同訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻
參 加 人 屏東縣屏東市公所代 表 人 葉壽山上列當事人間設立喪葬設施事件，上訴人對於中華民國99年1月28日高雄高等行政法院98年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人參加人屏東縣屏東市公所於民國（下同）93年11月25日向被上訴人申請在其所有坐落臺灣省屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）設置殯儀館、火化場，計畫使用該土地面積19,000平方公尺，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函（下稱原處分）同意設置，上訴人以上開殯儀館、火化場之設置違反行為時殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項等規定，將危害鄰近居民之生命健康、財產安全及社區發展，乃以利害關係人之地位，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。前經高雄高等行政法院以95年度訴字第602號判決將上訴人之訴駁回，上訴人不服，提起上訴，由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院更審結果仍判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人固非行政處分相對人，然上訴人住居緊鄰系爭殯葬設施，長年因無自來水管線，均飲用當地地下水源。鑒於系爭行政處分一旦執行，對於上訴人之生命權、健康權、財產權產生急迫威脅，上訴人基於權益保障，乃以利害關係人身分提起本件訴訟，應有當事人適格。㈡本件既有公墓基地與系爭土地基地係緊密相連，並無設置物可供物理上區隔，且系爭火化場設置完成後，其骨灰骸亦將存放既有公墓之納骨塔，公共設施（停車場、服務中心、公共衛生設備等）亦將共用，依物理客觀性及社會一般觀念，系爭火化場與舊有公墓無法區隔使用，至為顯然，自應視為既有納骨塔之擴建行為而實施環評。退步言之，系爭火化場及殯儀館之設置案，工程尚未開工，行政處分並未執行，「處理程序」應認尚未終結。從而，系爭殯葬設施既位於居民皆飲用地下泉水之九如鄉，參諸修正後「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱開發行為環評認定標準）擴大環評實施範圍之精神，不論開發面積多寡，本件應適用新法規定實施環評。基此，本件無論依新、舊「開發行為環評認定標準」規定，均應實施環評。其既未實施，依環境影響評估法第14條規定，系爭許可處分無效。又屏東縣九如鄉公所（下稱九如鄉公所）建設課曾於本件爭訟期間到系爭土地外圍之聯外道路測量，測得系爭殯儀館、火化場東邊、南邊及北邊之聯外道路寬度均少於6公尺，顯違殯葬管理條例第16條第2項規定，而被上訴人未予詳查，逕予同意設置殯儀館及火化場，顯有違法，應予撤銷。㈢殯葬設施係屬鄉鎮自治事項，九如鄉公所與被上訴人參加人係平行之主管機關，被上訴人參加人欲在九如鄉轄區設置市立殯葬設施，依法應經主管機關九如鄉公所許可，是系爭原處分興建殯葬設施之內容，既未經九如鄉公所同意，於法即難謂有效。又殯葬設施之設置既屬自治行政事項，而九如鄉公所因自治行政事項遭受不利負擔，即屬與人民立於同一之地位。是縱認被上訴人基於上級自治機關裁量權行使，決定殯葬設施之設置地點，惟本件被上訴人於審理殯葬設施設置案時，並未依法通知九如鄉公所及上訴人就開發面積、補償措施及阻隔設施等重要事項表示意見，即逕行許可被上訴人參加人設立火化場，已然違反正當法律程序之要求，並屬不能補正，於法即有未合。再者，被上訴人對於屏東市立殯儀館及火化場用地之決定，為何選擇農業發展用地之九如鄉，卻未說明判斷理由，在在證明被上訴人漠視法令，裁量明顯怠惰，原處分既有裁量怠惰之瑕疵，即屬違法。㈣參諸行為時殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項規定，系爭殯儀館、火化場之設置，與人口密集社區、學校及水源均小於法定距離，顯然違反殯葬管理條例之規定，即屬違法。至於被上訴人抗辯本件有行為時殯葬管理條例第9條第2項「非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不受距離限制」規定之適用，然參加人為設置系爭殯儀館、火化場，早就廢止原先「供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬」之公墓設施，進而該部分土地已不該當行為時殯葬管理條例第9條第2項所稱非都市土地「已設置公墓」之要件。是就本申請案而言，應有行為時殯葬管理條例第9條第1項規定之距離限制。㈤上訴人提起本件訴願，實為利害關係人之身分，而屬於應受送達通知或公告通知之人。又因被上訴人未曾向上訴人為送達或公告系爭處分，且亦未教示救濟期間，故依本院發回意旨，應有行政程序法第98條第3項規定之適用。亦即上訴人於95年1月14日提起訴願，尚在1年救濟期間內，足認訴願並未逾期。㈥依據行政院環境保護署（下稱環保署）94年5月26日環署綜字第0940037932號函載明該署同年3月15日環署綜字第0940012946號函僅係就本件應否實施環境影響評估，明列認定原則，並未同意免實施環境影響評估。更明言本件應否實施環境影響評估，應請被上訴人逕依本件實質開發內容及環保署函示原則，予以認定。是被上訴人應自行認定本件應否實施環境影響評估。又按環境影響評估法第2條、第3條第1項規定，法條僅明列「縣（市）政府」為主管機關，並無授權鄉鎮（市）公所可以代替縣（市）政府為認定機關，故系爭處分顯違反「再授權禁止」之原則。況且，依常理言之，豈有身為環評主管機關之被上訴人，逕自授權開發單位即參加人自行認定本件應否實施環評，此誠違反迴避原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠程序部分：查參加人就系爭地號土地，於93年11月25日向被上訴人申請新設置殯儀館、火化場，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函許可設立；嗣九如鄉鄉民組織反對火葬場遷建自救會，於94年9月21日發動群眾向被上訴人抗議，被上訴人亦召開○○○鄉○○段○○○○○號設置殯儀館、火化場核准案審查檢討會」，並於94年11月7日以屏府民禮字第0940214938號函將會議審查結果無違誤之情形，函復九如鄉公所及屏東縣九如鄉玉水社區發展協會。上訴人吳清吉為玉水村村長，餘等亦為玉水村民，應於上述期間已知悉參加人就系爭土地申請新設置殯儀館、火化場案，故上訴人提起訴願之時效，已明顯逾越訴願法第14條之期限規定，應為不受理。且上訴人並不能說明其對系爭之處分有何法律上利害關係，或殯葬管理條例有何保障特定人之意旨，及個人何種權益因而受損害，是其提起本件行政訴訟，仍有不符。㈡實體部分：⒈本件殯儀館、火化場之設置既已依行為時殯葬管理條例第9條第2項之規定不受規定距離之限制，被上訴人認已無調查函詢之必要。⒉參加人申報計畫書中顯示，申請開發面積為19,000平方公尺，公共設施如停車場、服務中心、公共衛生設備等，均另行規劃設置，並未與既有納骨堂共用，本件應可認定係獨立設置，故免實施環境影響評估。且舊的既有之歸園（納骨堂），與系爭火葬設施之間，依更審前法官至現場之履勘記載，中間已有7公尺範圍之植栽樹林予以阻隔，再加上系爭火葬設施之計畫書中，又有「3公尺之綠帶」隔離設施，系爭火葬設施與舊有之歸園（納骨堂）至少有10公尺之間隔，顯見兩者分別獨立，並無共用情事，無實施環境影響評估之必要。然為避免本件開發時違反原核准設置事項，被上訴人於核准設置函告知：「但若共用則視為既有設施（納骨堂）之擴建行為，應實施環評。」故本件開發時，如被上訴人參加人違反上開環保署函釋，自應依環境影響評估法等相關規定辦理，然此為開發行為違反原核定之另一問題。被上訴人依環評法令主管機關釋示所為之核准，並無裁量逾越或裁量濫用情事，自無違反環境影響評估法。⒊鄉（鎮、市）公所僅有設置、經營及管理之權限，對轄內殯葬設施並無核准、許可及同意權。故參加人欲在上開地號之所有土地設置殯儀館及火化場，檢送設置計畫書及相關文件向被上訴人提出申請，自符合殯葬管理條例規定程序。次按殯葬管理條例並無規範鄉（鎮、市）公所於他行政區域設置公立殯葬設施時，應事先徵得該區域主管機關之同意。⒋上訴人引用空軍第四三九混合隊93年10月15日士後字第0930008879號函，係指被上訴人參加人前於○○鄉○○○○段○○○號土地興建火化場及殯儀館，與該基地具爆炸性廠庫不足200公尺，與本件不同。按距離之計算，係以測量申請用地距爆炸地點之最近距離計算，系爭土地已○○○鄉○○○○段○○○號土地退縮上百餘公尺，故該聯隊核發申辦位址未涉及列管軍事飛航管制禁限建範圍。上訴人引用非答覆本案之函文，即有錯誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、被上訴人參加人：屏東市原有殯儀館及火化場係位於屏東市○○段○○○○號土地上，占地面積3,040.24平方公尺，由於現有地點不足以容納空氣污染、水污染等防護設施，亦無停車空間，乃向被上訴人申請在系爭土地上設置殯儀館、火化場。又倘若法律要求必須進行環境影響評估，參加人自將依法辦理等語，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人等人均居住在屏東縣九如鄉玉水村，上訴人吳清吉所居住之屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地距離系爭土地約220公尺，上訴人吳信雄所居住之同段1050地號土地及上訴人溫政福所居住之同段1053地號土地距離系爭土地各約315公尺，則上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產權益將因被上訴人上開函而有受到損害之可能，即非無據。是上訴人具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵堪認定。㈡被上訴人94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函並無教示救濟期間，上訴人至95年1月14日向內政部提起訴願時，距該函作成尚未逾1年期間，揆諸行政程序法第98條第3項規定，其訴願仍應視為於法定期間內所為，則其提起本件訴訟，自無不合。㈢參加人所有玉水段1147地號土地，面積2.75公頃，於72年間即由被上訴人陳報臺灣省政府核准被上訴人參加人設置公墓在案，該土地並於73年3月6日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」，並於76年10月1日起開始接受土葬使用，嗣後被上訴人參加人亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於83年2月1日受理民眾申請，足認上開土地（面積2.75公頃）係屬在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地。而參加人向被上訴人申請設置殯儀館及火化場之土地，位於上開土地西側面積1.9公頃，揆諸行為時殯葬管理條例第9條第2項規定，自不受同條第1項規定距離之限制。㈣設置公墓、骨灰（骸）存放設施、殯儀館或火化場並非該飲用水管理條例第5條第1項、第2項法條規範之行為，故本件參加人設置殯儀館及火化場之行為，仍應適用行為時殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項、第2項規定，而行為時殯葬管理條例第8條第1項固規定，設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，與公共飲水井或飲用水之水源地距離不得少於1千公尺，然行為時同條例第9條第1項規定，設置、擴充殯儀館或火化場，則無前揭限制規定，足見該條例於立法時已考量設置公墓、骨灰（骸）存放設施與設置殯儀館、火化場之性質並不相同，殯儀館及火化場所可能造成之環境影響，應為噪音及空氣污染，與飲用水之水源尚無關聯，故設置殯儀館、火化場並無與公共飲水井或飲用水之水源地距離之限制。㈤系爭殯儀館及火化場之聯外道路可由其南側緊鄰停車場之道路通往機場外環道通臺1線或臺3線，亦可經由東側16甲路通往臺3線，而系爭殯儀館及火化場南側道路寬約5.2公尺，其東側道路寬約8.1公尺，則系爭殯儀館及火化場東側之16甲路寬度既超過6公尺，其寬度已符合殯葬管理條例第16條第2項之規定。而測量16甲路寬度，係以道路北側之邊溝及南側之電線桿兩者之距離為準，該道路北側路邊雖有兩顆樹木，惟道路之寬度應以其實際之寬度為準，若道路兩旁偶有路樹未清除，乃為主管機關應否將路樹清除之問題，並不因該道路偶有路樹存在，即認定該道路寬度應以路樹為準。另道路之寬度亦非以其實際舖柏油之寬度為準，否則就未舖設柏油之道路，豈不認定其該道路無寬度。㈥綜上殯葬管理條例第3條第1項第2款第4目、第3款、第2項及地方制度法第20條第3款第3目規定可知，鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准權限為該管縣（市）主管機關，而就殯葬業務鄉（鎮、市）自治事項，僅為殯葬設施之設置及管理，至於其他鄉鎮所設置或私人所設置之殯葬設施，轄內鄉（鎮、市）並無同意或核准之權。本件被上訴人參加人在上開土地設置殯儀館及火化場，依上開法律規定向被上訴人申請核准，依法並無不合。至屏東縣殯葬管理自治條例第5條前段之規定係於97年7月11日公布施行，而本件參加人係於93年11月25日向被上訴人申請設置系爭殯儀館及火化場，是本件申請案既在屏東縣殯葬管理自治條例第5條公布施行前所提出，自無該條文之適用。㈦上訴人並非被上訴人94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函之相對人，被上訴人並無依行政程序法第102條及第96條第1項規定請上訴人陳述意見後作成行政處分書通知上訴人之義務。至被上訴人是否應依上開規定將系爭行政處分書通知九如鄉公所，應由九如鄉公所自行主張權利，無由上訴人為之主張之餘地。又被上訴人考量上開土地本即為公墓用地，並設有公園化公墓及納骨塔，與本件參加人申請設置之殯儀館及火化場，均同屬殯葬設施之性質，對當地環境之影響變動不大，故而認無另外徵詢上訴人意見之必要，並無違誤。㈧本件參加人申請設置系爭殯儀館及火化場案件，應否實施環境影響評估，經被上訴人向環保署查詢結果認：「．．．本案擬於既有公墓用地內設置火化場及殯儀館（原公墓用地變更作火化場及殯儀館使用），既有公墓基地內含有主納骨塔、無主納骨塔、土地公神像、服務中心等設施，基地總面積為2.75公頃。而本次申請設置之火化場及殯儀館基地面積為1.9公頃。有關火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程應否實施環境影響評估，應依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）第31條第4款規定辦理。本案基地若未位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、山坡地，則本案應否實施環境影響評估，應依下述原則辦理：㈠本次申請設置之火化場及殯儀館，其停車場、服務中心、公共衛生設施等公共設施若屬獨立設置，與基地內既有之納骨堂非屬共用，可區分使用時，則本案為火化場及殯儀館之興建行為，依認定標準，免實施環境影響評估。㈡若火化場及殯儀館與納骨塔之公共設施，無法區分使用，則本案視為既有納骨堂之擴建行為，依認定標準，應實施環境影響評估。」此有該署94年3月15日環署綜字第0940012946號函影本附卷為憑。又本件殯儀館及火化場所在之基地四周，與地界鄰接，退縮3公尺，作為隔離綠帶，廣植綠色植栽草花，隔離園區內所產生之噪音並綠化園區，減少對鄰地造成衝擊之影響，且該殯葬設施亦設有公共衛生設備及服務中心，此外，復經被上訴人提出該殯葬設施之土地使用配置計畫、土地使用分區圖及原納骨堂配置圖；參以系爭土地東側之納骨堂（歸園）與本件殯儀館及火化場間原即設有7公尺之隔離綠帶，且該納骨堂亦設有服務中心及公共衛生設備，並有獨立之出入口，則本件殯葬設施與原有之納骨堂間既有綠帶為區隔，且其公共設施及出入口亦屬獨立設置，揆諸前揭環保署函釋意旨，足見本件殯葬設施為火化場及殯儀館之興建行為，且未超過開發行為環評認定標準第31條第4款規定申請開發之面積，故免實施環境影響評估。至環保署雖於95年2月20日以環署綜字第0950013200號令修正開發行為環評認定標準第31條第19款規定，應實施環境影響評估；惟查系爭被上訴人同意設置殯儀館、火化場之處分作成時間在上開規定修正之前，並無上開規定之適用。又被上訴人94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函說明二記載，其用意僅在促請被上訴人參加人於籌設系爭殯儀館及火化場時，應注意相關環保法令之規定，至於說明二㈠亦僅是就系爭殯儀館及火化場，應否實施環境影響評估，應遵照前揭環保署函示意旨辦理，並非授權參加人自行決定是否要實行環境影響評估，是上訴人上開主張，顯有誤會，自不可採等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原審判決係以整筆土地作為判斷基礎，而認定參加人所申請設置殯儀館及火化現場既在整筆土地西側，故自應不受殯葬管理條例第9條規定距離之限制。然原審判決卻反而以系爭土地其中申請設置殯儀館或火化場部分土地作為判斷基礎，而認定系爭殯儀館、火化場之設置係獨立於整筆土地之原有殯葬設施而開發。是以，原審判決關於系爭殯葬設施就應以整筆土地或部分土地作為適用法令之基礎，其依據前後不一，理由有相互矛盾之情形，而有行政訴訟法第243條第2項第6款規定之當然違背法令。㈡原審判決就系爭殯儀館及火化場連外道路之路寬限制未審酌系爭行政處分作成時所依據之基礎，即參加人93年11月25日申請所附交通動線圖等重要事證，而原審判決所認有關系爭殯儀館及火化場南側道路寬約5.2公尺，東側道路寬約8.1公尺等情，係依據98年12月11日勘驗時之道路寬度，並非系爭處分作成時之道路路寬。準此，原審法院審查原處分合法性之基準時點，違反本院92年度判字第1005號判決所揭櫫行政處分合法性判斷基準時點之法理。再者，原審判決對上訴人所提出之計畫書及交通動線圖等重要證據，未加詳細審酌，亦未於判決理由敘明不採之理由，違反行政訴訟法第189條第1項規定。
準此，原審判決除有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法外，並有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違法。㈢原審法院僅查明系爭殯儀館及火化場南側道路路寬而未依職權查明系爭殯儀館及火化場西側、北側之聯外道路是否如九如鄉公所98年12月17日屏九鄉建字第0980012751號函所示而未足6公尺寬度，以俾正確適用法律，亦未於判決理由說明不採上開公函之理由，遽為不利上訴人之判決，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違誤。㈣原審判決理由對於上訴人提出三張照片所示系爭殯儀館、火化場預定地與原有之納骨塔間並無綠帶區隔之客觀事實，未予敘明不採之理由，又誤引勘驗筆錄所記載之文句內容作為判決論斷之基礎，顯有判決理由不備及矛盾之違誤。
另原審判決對於可用以證明火化場、殯儀館與原納骨堂之公共設施係共通使用之重要證據未敘明不採之理由，亦忽視屏東縣屏東市殯葬管理自治條例第11條規定骨灰骸僅能存放於納骨塔之共用意旨，遽為不利上訴人之判決，自有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違誤。又本院發回更審意旨已闡明原審法院必須就到底是否應適用環境影響評估等重要事項為查明，然原審判決卻仍引用本件廢棄發回更審前之判決理由，未有任何字句之變動，實與發回更審意旨難謂無違。㈤原審判決就參加人是否遵循環保署94年3月15日環署綜字第0940012946號函文意旨而認定本件是否應實施環評之判決理由，然卻又於理由末句中論稱該項並非促請參加人自行決定是否要實行環境影響評估，其判決理由前後顯有矛盾，並對於行政院環保署94年5月26日環署綜字第0940037932號函所闡釋被上訴人應逕依本案實質開發內容予以說明不採之理由，而有適用法規錯誤及理由不備之當然違法。
七、本院查：
（一）按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。查其立法意旨，係以各機關受理人民申請許可案件時，如在處理程序終結前，據以准許或不准許之實體法規有所變更時，應依一般原則適用新頒布之法規繼續處理；惟當事人既在舊法有效期間提出申請，只因審查費時，或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允，爰制定之。而前開所稱「處理程序」，「係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理」，本院72年判字第1651號著有判例可稽。準此，各機關受理人民申請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者適用新法規；易言之，在新法規公（發）布施行前，如已有准駁之決定，則其處理程序已告終結，縱嗣後法規有變更，亦不能從實體上依新法重為准駁之決定。又地方制度法第30條第1項、第2項規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。（第2項）自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」
（二）次按「本條例用詞定義如下：殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場及骨灰（骸）存放設施。公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施。殯儀館：指醫院以外，供屍體處理及舉行殮、殯、奠、祭儀式之設施。火化場：指供火化屍體或骨骸之場所。骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。骨灰再處理設備：指加工處理火化後之骨灰，使成更細小之顆粒或縮小體積之設備。擴充：指增加殯葬設施土地面積。增建：指增加殯葬設施原建築物之面積或高度。改建：指拆除殯葬設施原建築物之一部分，於原建築基地範圍內改建，而不增加高度或擴大面積。．．．。」「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：中央主管機關：．．．。 直轄市、縣（市）主管機關：㈠直轄市、縣（市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。㈡殯葬設施專區之規劃及設置。㈢對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。㈣對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。㈤對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。㈥殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。㈦．．．。㈩殯葬自治法規之擬（制）定。鄉（鎮、市）主管機關：㈠鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。㈡埋葬、火化及起掘許可證明之核發。㈢違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。（第3項）前項第三款第一目之設置，須經縣（市）主管機關之核准；第二目、第三目之業務，於直轄市或市，由直轄市或市主管機關辦理之。」「（第1項）直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）主管機關，得分別設置下列公立殯葬設施：直轄市、市主管機關：公墓、殯儀館、火化場、骨灰（骸）存放設施。縣主管機關：殯儀館、火化場。鄉（鎮、市）主管機關：公墓、骨灰（骸）存放設施。（第2項）縣主管機關得視需要設置公墓及骨灰（骸）存放設施；鄉（鎮、市）主管機關得視需要設置殯儀館及火化場。（第3項）直轄市、縣（市）得規劃、設置殯葬設施專區。」「（第1項）殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：地點位置圖。地點範圍之地籍謄本。配置圖說。興建營運計畫。管理方式及收費標準。經營者之證明文件。土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。（第2項）第一項殯葬設施土地跨越直轄市、縣（市）行政區域者，應向該殯葬設施土地面積最大之直轄市、縣（市）主管機關申請核准，受理機關並應通知其他相關之直轄市、縣（市）主管機關會同審查。（第3項）．．．。」「（第1項）設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：公共飲水井或飲用水之水源地。學校、醫院、幼稚園、托兒所。戶口繁盛地區。河川。工廠、礦場。貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。（第2項）前項公墓專供樹葬者，得縮短其與第一款至第五款地點之距離。」「（第1項）設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。（第2項）都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不在此限。（第3項）於原有公墓部分面積作其他用途使用者，不適用前項規定。」分別為殯葬管理條例（下稱本條例）第2條、第3條、第5條、第7條至第9條（96年7月4日修正前條文）所規定。本條例第12條第1項第9款、第13條第12款、第14條第7款、第15條第6款依序規定「公墓」、「殯儀館」、「火化場」、「骨灰（骸）存放設施」，應有聯外道路；第16條規定：「（第1項）殯葬設施得分別或共同設置，其經營者相同，且殯葬設施相鄰者，第十二條至前條規定之應有設施得共用之。（第2項）第十二條至前條所定聯外道路，其寬度不得小於六公尺。（第3項）第十二條至前條設施之設置標準，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」綜合上開規定可知，殯葬設施：指「公墓」、「殯儀館」、「火化場」及「骨灰（骸）存放」設施。本條例有關直轄市、縣（市）公立殯葬設施之設置、經營、管理，及對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑獎勵；對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准，暨轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施之監督、評鑑與獎勵，其權責分屬直轄市政府或縣（市）政府。而縣（市）政府得設置「殯儀館」、「火化場」，並得視需要設置「公墓」及「骨灰（骸）存放設施」；鄉（鎮、市）公所得設置「公墓」、「骨灰（骸）存放設施」，亦得視需要設置「殯儀館」及「火化場」，但鄉（鎮、市）公所從事鄉（鎮、市）公立殯葬設施（即公墓、骨灰（骸）存放設施及殯儀館、火化場）之「設置」，須經縣（市）主管機關之核准。又設置、擴充「公墓」或「骨灰（骸）存放設施」之殯葬設施，除其他法律或自治法規另有規定者從其規定外，距離公共飲水井或飲用水之水源地，不得少於1千公尺；與學校、醫院、幼稚園、托兒所或戶口繁盛地區，不得少於5百公尺。設置、擴充「殯儀館」或「火化場」及「非公墓內之骨灰（骸）存放設施」之殯葬設施，應與學校、醫院、幼稚園、托兒所規定之地點距離不得少於3百公尺，與戶口繁盛地區應「保持適當距離」，惟都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不在此限。另「公墓」、「殯儀館」、「火化場」、「骨灰（骸）存放設施」等殯葬設施，均應有「聯外道路」之設施，其寬度不得小於6公尺，上開殯葬設施得分別或共同設置，如其經營者相同，且殯葬設施相鄰者，前開聯外道路設施得共用之。再本條例第9條於91年7月17日制定時，其立法理由載明：「設置、擴充『殯儀館』、『火化場』及『非公墓內之骨灰（骸）存放設施』，因不涉及埋葬屍體，較無影響公共飲水井或飲用水之水源地，但為免妨礙公共安寧，並基於民情與公共安全考量，爰規定其應與第8條第1項第2款、第3款及第6款規定之地點保持適當距離。因殯葬設施具高鄰避性，其設置地點於都會區內尤其難覓，故規定都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不受前項距離規定之限制」等語。準此，設置、擴充「殯儀館」、「火化場」及「非公墓內之骨灰（骸）存放設施」，因不涉及埋葬屍體，較無影響公共飲水井或飲用水之水源地，其設置地點並無不得少於該「公共飲水井或飲用水之水源地」一定距離之限制甚明。至96年7月4日雖修正該條（第9條）第1項為：「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。『但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定』。」即增列前開但書，授權地方政府擁有變更「殯儀館」或「火化場」及「非公墓內之骨灰（骸）存放設施」的設置地點與本條例第8條第1項第2款「學校、醫院、幼稚園、托兒所」、第3款「戶口繁盛地區」、第6款「貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所」對於本條例第9條第1項限制距離之法律依據-亦即修正條文就設置、擴充「殯儀館」、「火化場」及「非公墓內之骨灰（骸）存放設施」地點與本條例第8條第1項第1款「公共飲水井或飲用水之水源地」，並未限制或授權地方政府得以自治法規為最少距離之限制亦明。倘殯葬設施土地跨越直轄市、縣（市）行政區域者，應向該殯葬設施土地面積最大之直轄市、縣（市）主管機關申請核准，受理機關並應通知其他相關之直轄市、縣（市）主管機關會同審查；至如該殯葬設施土地跨越縣（市）主管機關轄內鄉（鎮、市）土地，或鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置於該縣（市）主管機關轄內他鄉（鎮、市）土地內，因縣（市）主管機關轄內「私立殯葬設施」與「鄉（鎮、市）公立殯葬設施」設置之核准權責為縣（市）主管機關，無庸經由該公、私立殯葬設施坐落土地鄉（鎮、市）主管機關之同意。雖「鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理」依本條例第3條第1項第3款規定屬鄉（鎮、市）主管機關之權責，且為鄉（鎮、市）之地方自治事項（地方制度法第20條第3款第3目），然僅止於「鄉（鎮、市）公立殯葬設施」之是否設置，及該設施經縣（市）主管機關核准並設置完成後之經營與管理。
（三）末按「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：工廠之設立○○○區○○○○○道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。土石採取及探礦、採礦。蓄水、供水、防洪排水工程之開發。農、林、漁、牧地之開發利用。遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。文教、醫療建設之開發。新市區建設及高樓建築或舊市區更新。環境保護工程之興建。核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」環境影響評估法第5條定有明文。而「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：工商綜合區開發（含綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區）、購物專用區或大型購物中心興建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠位於國家公園。㈡位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。㈢位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。㈣位於海埔地。㈤位於都市土地，申請開發面積五公頃以上者。
㈥位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上者。．．．。公墓興建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠第一款第一目或第二目規定。㈡位於山坡地，申請開發面積五公頃以上者；其在自來水水源水質水量保護區內，申請開發面積二．五公頃以上者。㈢申請開發面積五公頃以上或擴建面積累積二．五公頃以上者。火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第一款第一目、第二目或第三目規定，或申請開發面積二公頃以上或擴建面積一公頃以上者。」為依據環境影響評估法第5條第2項授權訂定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（即前開所稱「開發行為環評認定標準」）第31條第1款、第3款及第4款所規定（95年2月20日修正前條文）。又非都市土地使用管制規則第1項、第3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」上開附表一即「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定：「使用地類別：墳墓用地。容許使用項目：殯葬設施。許可使用細目：⒈公墓。⒉殯儀館。⒊火化場。⒋骨灰（骸）存放設施。」
（四）本件被上訴人參加人屏東縣屏東市公所於93年11月25日向被上訴人申請在其所有坐落系爭土地-屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地設置「殯儀館」、「火化場」，計畫使用該土地面積19,000平方公尺，經被上訴人以94年3月28日屏府民禮字第0940057095號函（即原處分）核准設置，揆諸上開中央法規標準法第18條規定及說明，被上訴人對於參加人申請設置前開「殯儀館」、「火化場」之處理程序已告終結，縱嗣後法規有變更，亦不能從實體上依新法重為准駁之決定。經查，本件原審已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用被上訴人為核准決定時（下稱行為時）殯葬管理條例第8條第1項、第9條第1項及第2項、第13條第12款、第14條第7款、第16條第2項；行為時「開發行為環評認定標準」第31條第1款第1目至第3目、第4款規定，以：被上訴人參加人所有系爭地號土地，面積2.75公頃，於72年間即由被上訴人陳報前臺灣省政府核准參加人設置公墓在案，該土地並於73年3月6日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」，並於76年10月1日起開始接受土葬使用，嗣後參加人亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於83年2月1日受理民眾申請，參加人向被上訴人申請設置殯儀館及火化場之土地，位於上開土地西側面積1.9公頃，原屬土葬區；參加人申請設置之系爭殯儀館及火化場聯外道路可由其南側緊鄰停車場之道路通往機場外環道通臺1線或臺3線，亦可經由東側16甲路通往臺3線，該南側道路寬約5.2公尺、東側道路寬約8.1公尺，則系爭殯儀館及火化場東側之16甲路寬度既超過6公尺，其寬度已符合殯葬管理條例第16條第2項之規定。又系爭殯儀館及火化場所在之基地四周，與地界鄰接，退縮3公尺，作為隔離綠帶，廣植綠色植栽草花，隔離園區內所產生之噪音並綠化園區，減少對鄰地造成衝擊之影響，並設有公共衛生設備及服務中心，參以系爭土地東側之納骨堂（歸園）與系爭殯儀館及火化場間原即設有7公尺之隔離綠帶，且該納骨堂亦設有服務中心及公共衛生設備，並有獨立之出入口，則系爭殯葬設施與原有之納骨堂間既有綠帶為區隔，其公共設施及出入口亦屬獨立設置，足見系爭殯葬設施為火化場及殯儀館之興建行為，且未超過上開開發行為環評認定標準第31條第4款規定申請開發之面積，故免實施環境影響評估。再依被上訴人原處分說明二文義觀之，該說明事項，其用意僅在促請參加人於籌設系爭殯儀館及火化場時，應注意相關環保法令之規定，該說明二㈠亦僅是就系爭殯儀館及火化場，應否實施環境影響評估，應遵照環保署94年3月15日環署綜字第0940012946號函示意旨辦理，並非授權參加人自行決定是否要實行環境影響評估等由，為其論據，詳載其事實認定、證據取捨與得心證之理由於判決甚詳，因認被上訴人原處分及訴願決定於法並無不合，均予維持，駁回上訴人在原審之訴。徵諸前揭規定及說明，核無違誤。又所謂判決不備理由，係指判決未載理由、或所載理由不完備、不明瞭之情形屬之；倘所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。所稱判決理由矛盾，則指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言。經核上訴人前開上訴論旨所指各節，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當；或係對原判決已詳為論斷敘明其得心證之理由事項，以上訴人主觀歧異見解，指稱原判決不備理由、理由矛盾或適用法規錯誤之違背法令情事，求予廢棄，皆難謂可採，其上訴為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 阮 思 瑩