最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第176號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 吳盟分訴訟代理人 成介之律師被 上訴 人 劉汝達上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年8月23日臺北高等行政法院96年度訴字第410號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於退休前奉准配住上訴人經管之國有眷舍（即新北市○○區○○路○○○巷○○弄○號），被上訴人於民國（下同）92年12月24日向上訴人提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費申請，經上訴人以93年1月12日路用產字第0930089027號函否准所請，被上訴人不服，提起訴願，經交通部（原判決誤植為內政部，下同）以93年3月23日交訴字0000000000號訴願決定不受理，被上訴人乃提起行政訴訟，經原審法院法官庭諭被上訴人本件有權處分機關應為公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會），並請上訴人將被上訴人之申請書及相關資料送住福會核定是否可核發1次補助費，被上訴人當庭撤回訴訟。嗣經上訴人檢送相關資料予住福會，經該會以94年4月25日住福工字第0940303393號函復上訴人略以：「1次補助費之核給係以眷舍合法現住人為對象；合法現住人之認定，為各管理機關之權責。本案仍請貴局依規定本於權責辦理」，上訴人乃以94年5月3日路用產字第0941002840號函（下稱原處分）復被上訴人略以：「經查臺端民國87年至92年間出入境資料，前業經本局認定臺端不符合法現住人之要件。」被上訴人不服，提起訴願，經交通部94年7月19日交訴字0000000000號訴願決定不受理，被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第2962號判決以受理訴願機關應就原處分有無違法或不當予以審查而為實體之決定，爰撤銷訴願決定，責由交通部就實體理由予以審酌另為適法之決定，案經交通部以95年11月28日交訴字0000000000號訴願決定駁回後，被上訴人猶未甘服，遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：㈠中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（業於92年12月8日廢止，下稱處理辦法）就眷舍「合法現住人」之認定，並無明文規定，行政院雖於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及查考作業原則），認1年內居住日數累計未達183日者，即屬不符實際居住，應終止借用，並責令搬遷。然現行中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）既於第3條第4項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」依後法優於前法之法規適用原則，認定標準及查考作業原則有關「1年內居住日數累計未達183日者，『應終止借用，並責令搬遷』」之強行規定，即不應再予援用，上訴人仍予以援用，未依職權就其他客觀事實詳加審酌，遽為「責令搬遷、駁回補助費申請」之處分，顯違法規適用原則。㈡被上訴人自91年11月12日結束1年赴美醫療兼探視子女之旅程返國後，迄92年12月24日填具申請書申請補助費時、乃至訴願書提出之日止，均接續起始於45年配住該眷舍後，即以該址為唯一住所之意思，繼續居住該址而未間斷。上訴人罔顧上情，以被上訴人於88年8月6日起數年每次出國天數均逾183天以上，謂為不符實際居住之標準，不僅所援用之認定標準及查考作業原則有關規定不明確，上訴人更疏於查證，原處分顯屬違法不當。況行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函，明示該認定標準及查考作業原則自「即日起（92年5月7日）生效」，則依法規不溯既往原則及信賴保護原則，所定「因出國1年內居住日數累計未達183日」，自不得以92年5月7日之前已出國之事實，作為認定實際居住之準據。㈢被上訴人自配住眷舍伊始，於60年12月7日起以該址為戶籍之登記後，迄今未為任何變更，事實上該眷舍亦為被上訴人近50年來唯一之住所。上訴人徒憑被上訴人曾在美住院治療，滯留較長時日之情形，罔顧被上訴人於91年11月12日回國後，即未曾再出國等足證確有「久住之意思」、「長期實際居住」之事實，率然作成與主、客觀事實顯然不符之原處分，自屬違法、不當等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，及判命上訴人認定被上訴人為合法現住人，並應將被上訴人關於1次補助費之申請，函轉住福會辦理補助費之核發。
三、上訴人則以：㈠為免退休人員及其眷屬未實際居住於眷舍，任其空荒，不符合國家照顧公務員之目的，故處理要點僅有所謂合法現住人得繼續居住於原有眷舍內。至如何認定是否係合法現住人，處理要點第3條第1項第3款及第3項明文規定須有居住之事實。至所謂居住之事實，認定標準及查考作業原則業將處理要點中所謂居住事實之意涵予以具體化，明示若眷戶於國內未居住滿183日，即屬無居住事實之類型，非合法現住人。㈡認定標準及查考作業原則之規定已甚明確，未違反法律明確性原則。依本件被上訴人自87年至92年間之入出境資料，被上訴人87年居住國內時間188日，88年居住國內時間218日，89年居住國內時間僅28日，90年居住國內時間僅25日，91年居住國內時間僅50日，顯不符實際居住之認定標準。上訴人以其不符處理要點第3點所定合法現住人之要件，否准其發給1次補助費之申請（即未認定被上訴人符合資格而造冊送執行機關住福會請領），並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，判命上訴人應認定被上訴人為合法現住人，並應將被上訴人關於1次補助費之申請，函轉住福會辦理補助費之核發，係以：㈠本件上訴人認定被上訴人不符合「合法現住人」之要件，係以被上訴人入出境資料記載：被上訴人自87年至92年間，於87年6月6日出境至87年12月1日入境，88年8月6日出境至89年3月7日入境，89年4月3日出境至90年2月7日入境，90年3月3日出境至91年11月12日入境為據，從而認定：被上訴人87年居住國內時間188日，88年居住國內時間218日，89年居住國內時間僅28日，90年居住國內時間僅25日，91年居住國內時間僅50日等事實，不符合認定標準及查考作業原則所定1年內居住日數累計仍未達183日之實際居住之認定標準。但查認定標準及查考作業原則係行政院於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函所訂定，並自該日起生效，此有行政院上開函在卷可憑。另處理辦法於92年12月8日由行政院以院授人住字第0920310541號令廢止，代之以92年12月10日行政院院授人住字第0920310544號函核定之處理要點。次查，依前揭被上訴人出入境資料所示，被上訴人未在國內居住之時間，均係在當時有效之處理辦法適用期間，且為認定標準及查考作業原則尚未生效之前，從而上訴人主張本件有認定標準及查考作業原則、處理要點之適用，而依該等規定認定被上訴人非系爭宿舍之合法現住人，即有未洽。㈡查被上訴人於92年12月24日依處理要點第8點規定，向上訴人提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費之申請時，係有實際居住於配住宿舍之事實，依當時有效之處理要點，被上訴人係該配住宿舍之合法現住人。至被上訴人在87年間至91年間未在國內居住達183日之情事，依當時有效之處理辦法，並未有認定標準及查考作業原則可資適用，即上訴人當時尚無「1年內居住日數累計仍未達183日」之認定標準可資適用，從而上訴人依00年0月0日生效之認定標準及查考作業原則，作為處理辦法所規定「合法現住人」之認定標準，認定本件被上訴人在87至91年間未居住於配住宿舍之事實，即有未洽。
易言之，上訴人以生效在後之認定標準及查考作業原則作為處理要點所規定「合法現住人」之認定標準，而追溯該認定標準及查考作業原則未生效前之事實，顯與行政程序法第8條所定誠信原則有悖，要不足採。㈢綜合上述，被上訴人於87至91年間雖有多年在國內居住時間未達183日，但當時有效之處理辦法並無92年5月7日始生效之認定標準及查考作業原則可資適用；迨92年12月24日被上訴人依處理要點第8點規定，向上訴人提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費之申請時，其雖有認定標準及查考作業原則之適用；但被上訴人當時並無1年內居住國內未達183日之情事，其為系爭宿舍之合法現住人，要無疑義；詎上訴人依上開處理要點、認定標準及查考作業原則之規定，溯及認定被上訴人為不符合法現住人之要件，從而拒絕被上訴人立具切結書，騰空系爭宿舍，請上訴人函轉住福會請領1次補助費之核發，即有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，被上訴人執此訴請撤銷，併請判命上訴人應認定被上訴人為合法現住人，且應將被上訴人關於1次補助費之申請，函轉住福會辦理補助費之核發，均有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎，並敘明本件事證已至明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
五、本院按：「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後發布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之法規；其中關於眷舍合法現住人於一定期間內遷出者所為1次補助費之發給，乃有利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與，而於中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此1次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃各機關學校基於上述法規規定所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，而其所為否准發給之決定，性質上為行政處分，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。」「現職或非現職公務員及公務人員保障法第102條所列人員暨其遺族，依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（或辦法）』之規定，請求機關或學校認定其為『合法現住人』並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。」業經本院99年度12月份第1次庭長法官聯席會議決議及附帶決議在案。次按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，須先經合法之前置救濟程序，倘未經合法之前置救濟程序，依程序優於實體原則，行政法院自不得為案件之實體審理；又行政訴訟事件之前置救濟程序有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，若行政訴訟事件之前置救濟程序錯誤，縱訴訟當事人未指摘，行政法院亦應予以糾正。經查本件依原判決事實欄有關被上訴人於退休前奉准配住上訴人經管國有眷舍之記載，尚無法判斷被上訴人是否屬於適用或準用公務人員保障法之人員？而應依該法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。原審法院就此一關係訴訟前置救濟程序應為訴願程序或復審程序之基礎事實，未依職權調查，即逕為實體審理，遽爾判決諭知：「（第1項）訴願決定及原處分均撤銷。（第2項）被告（即本件上訴人，下同）應認定原告（即本件被上訴人，下同）為合法現住人，並應將原告關於1次補助費之申請，函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發。（第3項）訴訟費用由被告負擔。」容有未洽，有由原審法院再為調查審認之必要。上訴人執此指摘，求予廢棄原判決，為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院查明事實後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
書記官 吳 玫 瑩