最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1761號上 訴 人 鄭文琪被 上訴 人 福建省連江縣地政事務所代 表 人 連素秋上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國99年10月21日臺北高等行政法院98年度訴更一字第163號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國93年9月2日提出土地登記申請書（收件日期字號：93年9月2日連地登一字第001830號）檢具印鑑證明、土地四鄰證明書及戶籍謄本等相關文件，就坐落福建省連江縣○○鄉○○段○○號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請時效取得所有權登記。經被上訴人派員赴現場會勘結果，審認上訴人占有已時效中斷，系爭土地現況為東莒淨水廠辦公用地，四鄰證明書填載使用狀況不符，而有民法第771條規定之情形，上訴人就系爭土地不屬民法第940條之占有人，不符民法第769條規定之時效取得要件，乃依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以95年6月21日連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知（下稱原處分）駁回所請。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，上訴人仍表不服，提起上訴，經本院以98年度判字第1313號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院復以98年度訴更一字第163號判決駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人主張：按63年前馬祖地區並無地政機關或登記機關，上訴人就系爭土地在62年已完成時效取得，因登記機關未設立致無法為時效取得所有權登記。惟如登記機關於其符合條件時猶未設立，有礙權利行使，而於得請求登記之日視為所有人，無須俟登記機關設立之日再為申請；故僅需當事人主張時效完成之基礎事實，法院即得審酌是否發生民法第769、770條或物權編施行法第8條之效果（最高法院29年上字第1003號判例要旨參照）。故欲認定是否能將申請人「於得請求登記之日視為所有人」，僅需審酌申請人於登記機關設立之前，是否即已符合民法第769條或第770條之要件即已足，無須考量申請人申請時是否仍和平繼續占有該土地，蓋法律既賦予其「視為所有人」之效果，即不因暫時中止使用而消滅，此與登記機關設立以後，始具備民法第769條或第770條要件者，尚有不同（本院98年度判字第370號判決意旨參照）。上訴人自52年起自主占有系爭土地，至62年完成時效取得，迄申請時效取得所有權登記時，或自行占有種植作物，或委由訴外人劉清官及鄭貴俤管理使用，或出借予福建省連江縣自來水廠（下稱連江縣自來水廠）供作建造淨水廠使用，均始終繼續占有中，未曾間斷。關於將系爭土地出借予連江縣自來水廠部分，上訴人與連江縣自來水廠簽訂土地使用權證明書，究其協議性質，應解為土地所有權人即上訴人以所有權意思同意借貸予連江縣自來水廠使用，而有信賴保護原則之適用。又按土地法時效取得所有權相關規定，登記機關係依申請人提出之證明文件為形式審查，至實體事項，則屬司法機關審理範疇，尚非受理申請登記之地政機關所得審究。是本件被上訴人僅須就上訴人提出之證明文件為形式審查，而無須審核系爭土地占有之用途為何。又本院77年度判字第893號判決所表示占有人須自申請時起，迄登記完成時仍和平繼續占有，始得申請時效取得登記之法律見解，乃針對地上權時效取得事件，不能適用於本件土地所有權時效取得之事件。再者，被上訴人對與本件申請案同性質之連江縣○○鄉○○段○○○○號土地與同段1132地號土地（消防局用地），以○○○鄉○○段79之1號土地（東莒老人活動中心用地），皆循法定程序審查，准予土地所有權登記或權利公告，基於相同事件應為相同處理，被上訴人不得為差別待遇云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應就系爭土地現狀變更使用部份及從來之使用部份為分割複丈，分別受理審查上訴人時效取得所有權登記申請，並於公告後作成准予土地所有權登記之行政處分。
三、被上訴人主張：按所謂「和平繼續占有使用其土地」，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符（本院77年度判字第893號判決參照）。是占有人就未登記土地向地政機關申請時效取得所有權登記，須符合上開相關規定為要件。上訴人本件時效取得所有權登記申請，經被上訴人會勘結果，確認系爭土地現況為連江縣自來水廠東莒淨水場，上訴人並無任何經營管理跡象，與上訴人檢附土地四鄰證明書所記載，原於系爭土地上種地瓜、種菜，後呈半休耕狀態，偶而種些瓜類作物，最後被連江縣自來水廠東莒淨水廠作為辦公室用地迄今之使用狀態不符。又依空照地形圖、地籍調查表及電話訪查連江縣自來水廠承辦人員、訴外人曹碧霞之訪查紀錄可知，系爭土地當初確無耕種事實，其後所為之種植行為亦屬可議。再按連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函，亦未具承認上訴人為系爭土地所有權人之意思。另上訴人所有大坪段22、23、24地號土地於65年間登記為上訴人所有，若一線之隔之系爭土地為上訴人所有，何以當時獨漏系爭土地未辦理總登記。故本件以上訴人不具民法第769條、第771條及第940條規定要件，否准上訴人之登記申請，並無違誤。再者，上訴人主張本件應比○○○鄉○○段○○○○號、1132地號土地○○○鄉○○段○○○○○號土地辦理所有權登記或權利公告部分，惟上開土地登記案件與本件情形有異等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地法第37條、第54條、第55條，及土地登記規則第1條、第2條、第53條及第57條規定，足見我國土地登記制度係採實質審查主義，地政機關對於管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，且就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽，地政機關對於私權存在之爭執固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍須本於職權為實體審查，經審認確有瑕疵者，即應予以駁回，申請人倘不服，則得依土地法第56條規定訴請司法機關為終局裁判以確定其權利。次按98年1月23日修正前民法第769條、第770條規定，所謂「和平繼續占有」指占有人對於土地有事實上之管領力而言，若喪失該管領力即不具占有人之資格。是以占有人申請時效取得不登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符。再按民法第940條、第964條前段規定，時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。故無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，且於申請登記時仍繼續占有之客觀事實為必要，否則，即難認符合時效取得之要件。又時效取得地上權與時效取得土地所有權，關於占有人之主觀意思固屬有殊，但須具繼續不間斷占有達法定時效期間之客觀要件，則屬一致，並不因其係主張時效取得地上權或所有權而異。㈡查本件上訴人雖提出曹坤金、鄭貴俤、曹碧霞及王喜官等4人所出具之土地四鄰證明書，然上訴人係在曹坤金、鄭貴俤及曹碧霞立具四鄰證明書後，分別約隔2年及1年，始提出申請，無從徒憑該2紙四鄰證明書以證明上訴人其後確實仍有占有系爭土地。至於王喜官所出具之四鄰證明書其署押日期94年3月4日雖在上訴人提出申請之後，然其與被上訴人會同至現場指證位置時，其所指位置明顯非系爭土地，堪認王喜官對於所欲證明之事實毫無所悉，尚難遽認其出立之證明書信實可採。又由83年間拍攝繪製之地形圖，系爭土地上並無呈現有種植作物之藍色輪廓線。再系爭土地係由連江縣自來水廠始自90年12月間在其上建造東莒淨水廠，經觀之上開淨水廠興建前之實況照片所示，當時系爭土地係呈現荒蕪狀況，未見種植任何作物。復觀被上訴人電話詢問證人曹典泰之公務電話紀錄所示「（開工前土地現況是否有種菜及種地瓜之情事？）沒有，只是荒地一片及軍方使用之水池用地」等語、原審證詞「渠於上開淨水廠興建之前，履勘現場時，印象中土地上長有木麻黃樹及相思樹，無種植作物，至於原告在本院前審時提出之實況照片係原告後來拍攝的，建造當時並無這些景物，飼養家禽的位置離淨水廠約50公尺左右，興建過程中無任何人出面主張破壞渠所種植之農作物」等語，及證人陳文正之證詞「在建造時現場是一塊荒地，長滿雜草，無種植作物」等情，可知上開淨水廠興建前，系爭土地上並無種植作物。再觀上訴人提出之照片，固可見上訴人目前在系爭土地上之淨水廠主體建物外圍空地種植瓜類作物、搭設棚架、圍籬養雞，但衡諸各該瓜類植物非屬長年生作物，而棚架、圍籬亦屬簡易施設，佐以上揭證人曹典泰、陳文正之證詞，顯認上訴人係臨訟需要，始行占用。是系爭土地於90年12月間淨水廠建造之前，既已處於無人管領占有狀態，殊難謂上訴人有繼續占有系爭土地之客觀事實。另衡情倘系爭土地連同毗鄰之同段22、23、24地號土地，均於62年間即為上訴人所占有使用，且已時效取得所有權，上訴人於65年間當無僅就其中之
22、23、24地號等3筆土地之範圍申請複丈，而未一併就系爭土地辦理所有權登記手續之理。再上訴人雖提出連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函，佐證系爭土地為其所有，而暫借予連江縣自來水廠使用，然不能因該自來水廠為利於淨水廠之建造工程得以順利完成，不受無端干擾，而對上訴人承諾如將來上訴人取得所有權願予以價購，遽謂連江縣自來水廠係向上訴人借用系爭土地以建造淨水廠，雙方存有使用借貸之法律關係。此由證人曹典泰證稱，連江縣自來水廠並無法保證上訴人係土地所有權人，土地使用權證明書之加註「鄭文琪先生聲明為土地所有權人」僅表示雙方有談過此事，上訴人日後如取得土地所有權狀，可向自來水廠請求價購益明。足認連江縣自來水廠占用系爭土地建造淨水廠，並無與上訴人成立任何租賃或使用借貸之法律關係。㈢綜上，系爭土地與同段22、23、24地號土地原俱屬同一宗之未登記土地，上訴人於65年間既僅就其中同段22、
23、24地號等3筆土地範圍部分主張取得所有權，而辦竣所有權登記，堪認系爭土地當時非屬其實力管領。再參酌系爭土地於83年間空照繪製之地形圖，並未見種植任何作物，且於90年間上開淨水廠建造之際，仍處於荒蕪無人管領狀態，殊難徒憑上訴人提出之四鄰證明書及其於申請後在系爭土地種植短期植物及搭設簡易棚架及圍籬設施，即認其已自始和平繼續占有系爭土地，且達到民法第769條或第770條規定之時效期間，是原處分並無違誤等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按本件連江縣訴願審議委員會之組織成員高級職員共5名，其他社會公正人士、學者、專家僅4人，少於訴願法第52條第2項規定之2分之1比例，該組織顯不合法。
原審判決對上訴人此主張未予詳查，亦未說明理由，實有判決不適用法規之違法。另按認定當事人是否於得請求登記之日，視為所有人，只須審酌當事人是否於登記機關設立前，即已具備民法第769條或第770條規定之時效取得所有權條件（本院98年度判字第370號判決參照）。是本件登記機關之設立時點係在系爭土地62年已完成時效取得之後，致上訴人當時無法為所有權登記，依民法物權編施行法第9條規定，上訴人應得於請求登記之日（62年7月11日或72年7月11日）即視為所有人。惟原審判決仍認定占有人須自始迄登記完成止，均和平繼續占有未登記土地，方符法定要件，顯違民法物權編施行法第9條之規定，而有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令。又原審判決係以時效完成歷經20餘年後之現狀，以無關取得所有權時效期間占有事實之證據，作為認定本件之依據，參照本院93年度判字第1718號判決意旨，顯有判決不合論理法則之違背法令。再者，被上訴人就與本件相同性質之申請時效取得所有權事件，○○○鄉○○段○○○○號、1132地號土地，均准予申請人為所有權登記，○○○鄉○○段○○○○○號土地○○○鄉○○段379之A003地號土地，亦准予權利公告，被上訴人對系爭土地登記申請卻逕行駁回，實有違平等原則，而有權利濫用之違法，且原審判決亦未敘明不採上開主張之理由，亦有判決不備理由之違法。再查，證人曹碧霞證稱上訴人自57年即在系爭土地上種植地瓜及其他瓜類，後因上訴人遷臺，始交給親戚種植，足見上訴人確已占有系爭土地數十年。另觀之連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函及證人曹典泰、證人陳文正之證詞，亦足證迄90年時，在地居民均知系爭土地為上訴人所有。且由上開連江縣自來水廠函，該廠亦知悉上訴人主張所有權，而認知其係向上訴人及系爭土地所有權人「借用」系爭土地，益見上訴人未曾拋棄或中斷對系爭土地之占有管領權。原審判決對上訴人占有系爭土地之相關證據採認錯誤，顯有違背論理法則之違法及判決不備理由之違背法令。又上訴人於65年土地總登記時，係就系爭土地與同段22、
23、24地號土地申請登記為所有權人，詎料當時測量人員未將系爭土地劃入，待上訴人嗣後發覺，連江縣政府已停止辦理土地總登記程序，本件殊無因行政上問題，即謂發生失權效果云云。
六、本院按：㈠98年1月23日修正前民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂「和平繼續占有」係指占有人對於土地有事實上之管領力而言，因此，占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符。經查，原審判決業就上訴人所提出之曹坤金、鄭貴俤、曹碧霞及王喜官等4人出具之土地四鄰證明書，無法證明上訴人於申請時效取得系爭土地所有權登記時，仍占有系爭土地；另斟酌83年間拍攝繪製之地形圖，系爭土地上並無呈現有種植作物之藍色輪廓線，及證人曹典泰、陳文正證詞，認連江縣自來水廠於90年12月間在系爭土地上建造東莒淨水廠之前，系爭土地已處於無人管領占有之狀態等情，已於判決理由內詳為論述，經核與經驗論理法則並無不合。㈡土地法第39條規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」土地登記規則第3條第1項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」足見土地登記，原則上由直轄市或縣（市）地政機關辦理，但如在地政機關轄區內另設或分設登記機關者，則由登記機關辦理。經查，連江縣於42年8月設立縣政府，上訴人如認62年間已因時效取得系爭土地之所有權，自得向連江縣政府地政機關申請所有權登記，無民法物權編施行法第9條規定之適用，上訴人主張依民法物權編施行法第9條規定，其於62年7月11日或72年7月11日即視為系爭土地之所有人云云，不足採信。另訴願法第52條第2項固規定：「訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人士不得少於2分之1。」，其目的在強化訴願審議委員會之獨立性及專業性，因此，其組織成員中之社會公正人士、學者、專家人士雖少於2分之1，然如能維持其獨立性及專業性時，並不因之逕認該組織不合法。從而，上訴人主張連江縣訴願審議委員會之組織成員高級職員共5名，其他社會公正人士、學者、專家僅4人，少於訴願法第52條第2項規定之2分之1比例，即認該組織為不合法云云，尚非可採。㈢綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 7 日
書記官 葛 雅 慎