最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第178號上 訴 人 賴德旺
賴 堂賴德源共 同訴訟代理人 劉祥墩 律師
鍾瑞楷 律師被 上訴 人 行政院代 表 人 吳敦義
參 加 人 立法院代 表 人 王金平上列當事人間確認土地徵收失效事件，上訴人對於中華民國96年7月27日臺北高等行政法院95年度訴字第68號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、參加人為興建防空疏散辦公室，需用臺北縣新店鎮（現改制新北市○○區○○○段大坪腳小段6地號等5筆土地(以下稱系爭5筆土地)，前經臺灣省政府44府民地丁字第3596號令報被上訴人台44內4620號令核准徵收，並經臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）於民國44年10月29日44北府德地二字第6418號公告徵收在案，復於47年10月18日辦理徵收所有權登記完竣。上訴人（原土地所有權人廖文進之繼承人）於93年12月24日向被上訴人主張：當時實際領取之徵收補償費額不足公告應付之全部數額，且補償費之發放亦逾越法定期間，是以本件徵收處分，應為失其效力。案經內政部土地徵收審議委員會第130次會議決議：「應無徵收失效」，並以被上訴人94年11月14日院授內地字第0940066798號函請臺北縣政府復知上訴人在案。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第68號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭5筆土地，係參加人於44年間為興建防空疏散辦公房屋，經臺北縣政府奉臺灣省政府(44)府民地丁字第3596號令轉奉被上訴人台(44)內4620號令准予照案徵收，其後臺北縣政府雖於44年10月29日以(44)北府德地二字第6418號代電檢送公告、補償清冊及地籍圖說請參加人依照規定逕送日報刊登，惟參加人秘書處卻於44年11月9日以(44)台處總字第3522號函復臺北縣政府，謂空防期間興建疏散辦公房屋未便登報公告，而未登報公告，此亦經參加人自承：「按當時容或基於國防安全之需要，不便將徵收目的公示」，據此，參加人並未登報公告甚明。本案徵收土地補償之地價及其他補償費，未依土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，參酌司法院釋字第516號解釋，該徵收土地核准案，即應失其效力，依「立法院征收新店鎮土地各項補償清冊」所載之徵收總面積經四捨五入後，共為5,459.30坪，每坪之轉業輔導金及地上物補償額應為20元，然需用土地人卻僅依5,159.30坪之面積及每坪18元之金額發放轉業輔導金及地上物補償額，顯見需用土地人並未於公告完畢後15日內，將全部之補償費繳交主管地政機關發給完竣或依法提存，彰彰明甚等語，為此，訴請確認被上訴人台(44)內字第4620號令之核准徵收處分由臺北縣政府以44年10月29日北府德地二字第6418號公告徵收上訴人所有臺北縣○○鎮○○段○○○○段6、12及17地號土地(以下稱系爭3筆土地)，所形成之徵收法律關係，自44年11月14日起不存在。
三、被上訴人則以：依44年12月10日賴文進向參加人呈「被徵收地分割保留聲請書」，內容聲稱渠等土地奉臺北縣政府44年10月29日通知全部列入徵收，並領到參加人之補償費，顯見臺北縣政府已依規定程序通知土地權利人領取補償費。又當時因被徵收土地係耕者有其田放領土地，是以賴文進所稱已領到之補償費似限於轉業輔導金及地上物補償費，至土地補償費則於47年3月3日由參加人向臺灣土地銀行繳納，賴文進業於同年領取土地補償費完竣。再者，本案有臺北縣政府44年10月29日(44)北府德地二字第6418號公告徵收乙紙為佐證，足證臺北縣政府業已依規定辦理公告徵收。至於有關原核准徵收土地清冊備考欄註明「以上5筆由廖闊嘴賴文進留用300坪餘均由本院徵用」，則當時留用之土地有無列入徵收補償之範圍內，經查閱舊土地登記簿謄本、徵收計畫書及其案附徵收土地清冊、臺北縣政府造送臺灣土地銀行之臺北縣私有耕地放領清冊等資料可知：⑴賴文進及廖闊嘴均於47年3月10日領取補償金。⑵依「立法院征收新店鎮土地各項補償費清冊」所示，由徵收面積5459.2938坪與清冊所載「轉業輔導金及地上物補償額」總數11萬770.23元整，換算出每坪之轉業輔導金及地上物補償額為20.29元。⑶賴文進實際領取補償地價款尚無上訴人所訴曾與參加人協議就被徵收土地留用300坪使用，而事先予以扣除，亦無上訴人指稱：每坪補償青苗轉業補助費僅發「18元」，有未全額發給之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）系爭徵收程序是否經合法公告：依行為時土地法第227條規定所示，行為時辦理徵收公告之權責機關為市縣地政機關；被上訴人主張系爭徵收程序業經合法公告，並提出臺北縣政府44年10月29日(44)北府德地二字第6418號公告徵收影本附原處分卷（第59頁）可稽，堪信為實。又依行為時土地法及其施行法之徵收相關規定，並無明文規定刊登日報公告為徵收處分發生效力之法定要件，是以上訴人主張本件未刊登日報公告，徵收生效要件欠缺，徵收即不生效力云云，核屬對於相關法規之誤解，並不足採。（二）系爭徵收之徵收補償費是否因未如期發給而徵收失效：⒈本徵收案經臺北縣政府於44年10月29日44北府德地二字第6418號公告徵收，依原處分卷附公告案附「立法院征收新店鎮土地各項補償費清冊」影本所示，其發放補償項目計：⑴轉業輔導金，⑵地上物補償費，⑶土地補償費，併於該補償清冊「備考欄」載明「該項土地係耕者有其田放領土地，『地價一項』由立法院逕交土地銀行」。依上開公告日期，推算本徵收案應發補償費期限為44年12月13日；而依原處分卷附同年12月10日訴外人廖闊嘴與上訴人之被繼承人賴文進向參加人所呈「被徵收地分割保留聲請書」影本，已表示渠等土地奉臺北縣政府44年10月29日通知全部列入徵收，並領到參加人之補償費等語，顯見臺北縣政府已依規定程序通知土地權利人領取補償費。又當時因賴文進被徵收之系爭3筆土地，係耕者有其田放領土地，賴文進尚未繳清其地價等情，為上訴人所不否認；是以賴文進所稱已領到之補償費應限於⑴轉業輔導金，⑵地上物補償費。至土地補償費則於47年3月3日由參加人向臺灣土地銀行繳納，賴文進於同年3月10日領取土地補償費6,592元，賴文進當時既未繳清系爭放領土地之地價款，則補償地價關涉放領地價款，需地機關之參加人未能如期繳交「補償地價」而發給，即有不可歸責之事由。而此徵收土地之地價補償費，需用土地人雖未於公告完畢後15日內交主管地政機關發給完峻，然依司法院釋字第110號解釋之意旨，其經土地所有人同意延期繳交者，並不受15日內發給之限制；本件賴文進就需地機關之參加人未於15日內繳交地價補償費而發給，對於之後發給的徵收補償費，本得拒絕受領，使該徵收處分失其效力，惟由其於47年3月10日向臺灣土地銀行具領地價補償費，並未提出異議等情以觀，客觀上足認其當時係同意延期發給補償費，並無爭議；且依其當時即44年12月10日向參加人所呈「被徵收地分割保留聲請書」觀之，並無表示任何之異議，亦可佐證。是以本件縱有延期發給補償費之情事，應有不可歸責之事由；且當時延期發給徵收補償費，既經系爭土地所有人同意，亦不發生徵收失效之問題。⒉系爭3筆土地於44年間徵收，距今已逾50年，若當時確有徵收補償費未於公告完畢後法定15日內交主管地政機關發給完峻之徵收失效之事由，上訴人自可於當時或相當期間主張請求，其捨此不由，於事隔50年之後，始提出主張請求；一方面未說明有何不能行使主張權利之正當事由，其經久擱置權利忽又提出，行使權利之方式即有違誠信；一方面在任由需地機關取得系爭土地長期使用之後，再請求確認系爭土地之徵收失效，亦明顯有害於相關法秩序之安定性。上訴人縱因需地機關之參加人未依法定期間繳交系爭3筆土地之徵收補償費而發給得主張徵收失效，應認其主張徵收失效之權利，已因「權利失效」而不得再為主張行使。（三）系爭徵收之徵收補償費是否足額發給：本件實際徵收面積及核發土地補償費之情形如下：⒈原承領人賴文進及廖闊嘴承領系爭5筆土地，共計面積為1.8607甲（5459.2938坪），47年依臺北縣政府北府德地四字第79710、74726號函因立法院徵用而「註銷承領」。⒉依「政府機關徵收放領地補償地價結計明細表」所示，上開土地徵收每甲應補償地價稻谷實物為1萬1445公斤，每公斤稻谷折價新臺幣2.5元，應收地價共計為稻谷實物2萬1295.2公斤，折合新臺幣5萬3238元，參加人於47年3月3日繳納上項稻谷實物全部數額（即5459.2938坪之地價補償費）。賴文進及廖闊嘴於參加人徵收該5筆土地前，均已繳4期實物地價，應轉發補償地價總計各為稻谷實物2636.8公斤（折新臺幣6592元）、1325.4公斤（折新臺幣3313.5元），賴文進及廖闊嘴均於47年3月10日領取上述金額。⒊有關本件發給⑴轉業輔導金⑵地上物補償費情形，依「立法院征收新店鎮土地各項補償費清冊」所示，由徵收面積5459.2938坪與清冊所載「轉業輔導金及地上物補償額」總數11萬770.23元整，換算出每坪之轉業輔導金及地上物補償額為20.29元。由上觀之，本件實際徵收面積為1.8607甲（5459.2938坪），賴文進實際領取補償地價款尚無上訴人所訴曾與參加人協議就被徵收土地留用300坪使用，而事先予以扣除，亦無上訴人所指每坪補償青苗轉業補助費僅發「18元」，有未全額發給之情事。（四）從而，上訴人請求確認被上訴人台(44)內字第4620號令之核准徵收處分由臺北縣政府以44年10月29日北府德地二字第6418號公告徵收上訴人之被繼承人所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自44年11月14日起不存在云云，依前所述，為無理由，應予駁回。
五、本院按：
(一)原判決採信被上訴人於95年11月15日在原審提起「行政訴訟補充答辯狀」(原審卷第47頁)之主張，認定依「政府機關徵收放領地補償地價結計明細表」所示，徵收之系爭5筆土地，每甲應補償地價稻谷實物為1萬1445公斤，每公斤稻谷折價新臺幣2.5元，應收地價共計為稻谷實物2萬1295.2公斤，折合新臺幣5萬3238元，參加人於47年3月3日繳納上項稻谷實物全部數額（即5459.2938坪之地價補償費）。賴文進及廖闊嘴於參加人徵收該5筆土地前，均已繳4期實物地價，應轉發補償地價總計各為稻谷實物2636.8公斤（折新臺幣6592元）、1325.4公斤（折新臺幣3313.5元），賴文進及廖闊嘴均於47年3月10日領取上述金額。惟本件案卷內查無名為「政府機關徵收放領地補償地價結計明細表」之文書。原判決如係指該明細表為上開補充答辯狀之附件(原審卷第53頁)，觀諸該附件實係被上訴人自行製作之說明書，性質上為上訴人之主張，其真偽仍須依證據證明之。依原處分卷所附臺灣土地銀行87年5月11日總業四字第870010206號覆參加人秘書處之函文所載，賴文進已繳4期地價，計稻谷實物3404公斤(含利息)(內政部調借卷第54頁)。上開補充答辯狀之附件所載及原判決所認定賴文進已繳4期實物地價，稻谷實物2636.8公斤，與上開函文所載內容不符。原判決認定事實與卷內資料不符，違反證據法則。
(二)上訴人於原審一再主張參加人前於臺灣臺北地方法院93年度重訴字第501號民事案件之地皮讓渡草約第2條載有：「……議定每坪讓費（包括佃農轉業補助費青苗補償及已付之地價等費在內）新台幣壹拾捌元正」等字，及參加人前曾於50年11月18日以（50）台處總字第2391號函復臺北縣新店鎮公所略以，該院系爭5筆土地計1甲8分6厘07絲，除廖闊嘴保留200坪，賴文進保留100坪合共300坪自耕使用外，實為5159.3坪，當經議定每坪補償青苗轉業補助費18元，計92,867元4角，於44年5月12日協議放棄自耕，45年5月准臺北縣政府以層奉行政院令准征用等語(原審卷第23頁)，足見補償坪數非5459.2938坪，每坪僅發放轉業輔導金及地上物補償額18元。原判決就此項重要之攻擊防禦方法，未說明不採之理由，反僅以載明需地機關參加人就本件徵收應補償之面積範圍，及每坪所應補償之轉業輔導金及地上物補償額之「立法院征收新店鎮土地各項補償費清冊」，認定參加人徵收土地5459.2938坪之面積全部補償完畢，每坪補償轉業輔導金及地上物補償額為20.29元，判決不備理由。
(三)原判決另以賴文進當時既未繳清其承領之放領土地之地價款，則補償地價關涉放領地價款，需地機關之立法院未能如期繳交補償地價而發給，即有不可歸責之事由，作為駁回上訴人之訴之重要理由。惟即令賴文進於其承領土地徵收時，未繳清放領土地之地價款，原判決並未說明憑何法令規定得出補償地價關涉放領地價款，及如何能據以得出參加人未能如期繳交補償地價發給賴文進有不可歸責之結論。原判決此部分亦不備理由。
(四)司法院釋字第110號解釋：「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案既應從此失其效力，則上開解釋所稱得阻止徵收土地核准案失其效力之「經土地所有人同意延期繳交有案者」，自是限於在土地徵收公告完畢後15日內之同意。依原判決認定之事實，本件徵收案應發給補償費期限為44年12月13日，需地機關參加人於47年3月3日繳交地價補償費，賴文進於47年3月10日向臺灣土地銀行具領地價補償費。足見需地機關參加人已逾應發給補償費期限達2年2月以上，賴文進已無從在領取地價補償費時「同意延期繳交」地價補償費。至上訴人44年12月10日向立法院所呈之「被徵收地分割保留聲請書」，目的在於聲請參加人分割部分土地供其使用，無關地價補償費。原判決以賴文進於47年3月10日向臺灣土地銀行具領補償費及44年12月10日向參加人所呈之「被徵收地分割保留聲請書」皆未表示任何之異議，而認定賴文進同意參加人延期繳交地價補償費，違反論理法則。
(五)構成行政法上之權利失效，其要件為1.權利人長期不行使其權利；2.相對人正當信賴權利人不行使權利，而有積極之處分行為，以致權利人再行使權利時，對相對人造成不可期待之重大損害；3.權利人有可歸責事由，權利人不知其得行使權利者，不能認其有可歸責事由；4.此項權利性質上可拋棄。又因行政法上之權利失效非法律明文之規定，即使予以承讓，裁判上適用時亦應從嚴。原判決未就參加人如何正當信賴權利人(賴文進或上訴人)不行使權利，而有積極之處分行為，以致上訴人再行使權利時，對其造成不可期待之重大損害，及賴文進或上訴人有如何有可歸責事由之事實為調查認定，僅抽象謂上訴人事隔50年之後，始提出主張請求，未說明有何不能行使主張權利之正當事由，任由需地機關取得系爭3筆土地長期使用之後，再請求確認系爭土地之徵收失效，明顯有害於相關法秩序之安定，而認上訴人因權利失效而不得再主張，尚嫌速斷，此部分適用法規亦不當。
(六)綜上所述，原判決有違反證據法則、論理法則、適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴人上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
書記官 郭 育 玎