最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1782號上 訴 人 永恆機電工業股份有限公司代 表 人 黃建德訴訟代理人 鄭至量 律師
曾梅齡 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 陳玫瑰 律師
陳君漢 律師黃朗倩 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年12月30日臺北高等行政法院99年度訴字第1334號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人辦理之單相桿上變壓器（密封型不鏽鋼）採購案（採購案號：00000000000，契約編號：008—000000000B，下稱系爭採購案），於民國95年12月29日簽訂總金額計新臺幣（下同）543,825,000元之契約（下稱系爭契約），承製100KVA密封型桿上變壓器共4,500具，並按履約期限分批完成，於交貨前均經被上訴人至堆置貨品處所抽驗樣品合格（其中第2批驗收抽樣樣品3具及第3批驗收抽樣樣品2具經外觀檢查均合格），嗣上訴人履約後，經被上訴人實物丈量發現其中582具不僅尺寸不符採購規範認可圖，且分接頭切換器與高壓套管井相對位置均異於認可圖，乃審認上訴人於抽樣驗收合格後，將上開582具不符採購規範認可圖尺寸之未報驗變壓器更換成已驗收合格者後完成交貨，違反契約規定，符合契約第14.1.1條第1項第6款、第9款及第12款解除契約情事，被上訴人遂以98年10月16日D材字第0981000094號函知上訴人解除部分契約，嗣以98年12月28日電材字第09812071621號函（下稱原處分）通知將刊登於政府採購公報。上訴人不服，循序提起異議、申訴及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人歷來均承製經被上訴人審查設計圖面與材料標準之變壓器，然為增加產品之材料來源，而斥鉅資研發尺寸稍大，特性較佳而價格更貴之變壓器，嗣開發後未及收回圖面，致誤用該圖面而產製少數變壓器，因二者外觀極為近似而不慎混置於被上訴人所訂製之產品中，嗣復因被上訴人採抽驗方式驗收產品，致未能發現而率認驗收合格。詎被上訴人不願正視其驗收不確實處，復無視誤用圖面而產製電壓器之功能、價格均優於原採購案標的，反誣指上訴人於驗收後，偷工減料更換變壓器名牌而為交貨；依通常經驗法則，抽換產品目的在於以低價品蒙混高價以牟取利益，然上開經改良產品之價值、功能均優於本件採購標的，製造成本亦相對增加，按理當無抽換必要，況上訴人產製之變壓器僅被上訴人採用，無替換而挪作他用之可能，且系爭採購案之變壓器共計4,500具，倘欲藉由抽換規格不符之變壓器牟利，豈會僅以極小比例數量混充，另名牌經重複拆裝後，其外觀型態當迥異於僅首次裝設名牌之變壓器，均足證明上訴人實無政府採購法第101條第1項第4款規定之偽造、變造投標、契約或履約相關文件行為。上訴人既無未履行契約、延誤履約情形，亦無偽、變造文件或擅自減省工料而情節重大、查驗不合格或經通知而屆期未改正等情事，則被上訴人率予片面解約於法不合，其遽援引政府採購法第101條第1項第12款規定而逕為解約並停權3年處分，實屬誤會，又解除契約並提報上訴人為不良廠商，不僅無法達到行政目的，而重新發包回復原狀時，因停電不便更有害公共利益，且停權處分亦侵害上訴人權益甚大，顯不符比例原則。況依系爭契約第11.4條規定，縱有驗收不符之情形，依約亦可採減價收受或定期命上訴人補正，而非逕予解約，且被上訴人係表示將不合格變壓器予以解約，並非解除全部契約，是否該當政府採購法第101條第1項第12款規定，即屬有疑；又被上訴人於97年4月間已通知物之瑕疵，迄98年10月間始函知將不合格部分予以解約，亦逾越民法第365條規定6個月內解除權之除斥期間等語，並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。
三、被上訴人則略以：系爭採購案之驗收程序，悉按系爭契約所附「臺灣電力公司『密封型桿上變壓器』材料標準規範」附錄（下稱材料標準規範附錄）第2點規定辦理，須抽樣並作外觀檢查，俟查驗合格後再作特性試驗等；復按系爭契約條款第11.1.1條規定暨該契約附件㈠所示，上訴人製妥本件變壓器後依約向被上訴人報驗，由被上訴人驗收部門排定驗收日期及主驗人員，於上訴人廠裡驗收合格後，再由上訴人自行依被上訴人指示送交各營業處，而驗收人員除主驗人員外還須會同會計稽核、政風及技術、試驗等部門人員，辦理驗收合於規定即填寫器材驗收記錄表並簽名確認。而驗收過程中，交貨之變壓器除排列整齊外，其上編號並以易於辨識面向外，依系爭契約、材料標準規範與政府採購法等規定分4批報驗、交貨，並未發現有規格不一之情形。又依系爭契約之材料標準規範第4.12條規定，每具變壓器應依前揭標準製訂名牌，須記載被上訴人號碼、製造年月與廠名（即製造人名稱）等，然上訴人卻於大吉旺股份有限公司（下稱大吉旺公司）產製之變壓器上，製作名牌標示為上訴人所製造；而上訴人於交付第2、3批貨中所抽驗之5具變壓器樣品，均經被上訴人外觀檢查合格運交各營業處後，發現與原核定尺寸不合，然上開5具抽驗合格之變壓器名牌卻與抽驗時名牌相符，足認上訴人於變壓器抽驗合格後，以未經檢驗者變更為已驗收合格之變壓器名牌據以交貨，且上訴人所產製之變壓器經風吹日曬後，原大吉旺公司變壓器被噴漆蓋過之編號字型已逐漸浮現，況被上訴人經實際清查發現尺寸不合者高達582具，且二者外觀、噴字一望即知顯然不同，縱如上訴人所稱新品研發，實務上亦當僅產製少量產品，而非上訴人所稱295具或實際之582具，且新品之外觀、特徵與已倒閉之大吉旺公司產品完全相符，是上訴人確有偽造、變造履約相關文件之情形，依政府採購法第101條第1項第12款規定，被上訴人就偽造、變造履約文件以及不合格部分解除契約，於法並無違誤。復按政府採購法第102條第3項規定暨行政院公共工程委員會89年3月8日工程企字第89006102號函釋（下稱工程會89年3月8日函釋）意旨，機關於發現廠商有同法第101條第1項各款情形時，即有行為之義務，並無行政裁量餘地，自無上訴人主張之比例原則適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠上訴人於交貨前，均經被上訴人就分批報驗之承製變壓器完成抽驗程序，未見有不合格之情事；嗣上訴人履約交付後，經被上訴人逐具勘測結果，發現其中582具與原抽驗合格之尺寸不合，細觀各該不符認可圖之變壓器，不僅桶具外殼尺寸不符規定，且內部填充之構成元件亦迥異於驗收合格者，復對照上開582具變壓器與前經被上訴人解約之大吉旺公司所產製變壓器，明顯可見二者外觀規格及內部構造全然相同，甚者，被上訴人於上訴人產製變壓器桶身之編號噴漆，於褪色後竟浮現大吉旺公司原應依約交付予被上訴人之變壓器編號，更足證上訴人交付不符約定之變壓器係取自已倒閉之大吉旺公司產品而為混充。又衡諸上開不符約定之變壓器與依認可圖製成之變壓器同置一處，且依桶具外觀立可判別二者之異同，若非出於上訴人故意混充，殊難認有疏忽誤置之可能，且屬被上訴人抽驗時疏於察覺所致。是上訴人未能提出任何實據，徒托空言指稱不合格變壓器為被上訴人抽驗時，因疏失而混雜在列，且係被上訴人驗收不確實所致，非上訴人於抽驗後再予替換，復諉稱不符認可圖示之變壓器係斥資研發，性能較佳而成本更貴等托詞，顯與事證不符而不能採取，其聲請傳訊證人以為有利於己之證明，亦無必要。㈡又依系爭契約之材料標準規範第4.12條規定以觀，足認固定於變壓器之名牌須標示被上訴人之號碼、製造年月與廠名（即製造人名稱）等，用以證明確為上訴人所製造且經被上訴人認定合於契約要求而同意賦予編號，屬履約時必須具備之文件。再按政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，是以，該法規定之行政管制或制裁目的，其用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權抑或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件內容者，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款所稱偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括廠商製作不實文件之情形在內，要難採行刑法關於偽、變造之概念。從而，行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋（下稱工程會94年1月20日函釋）意旨，係本於主管機關之職權，對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定之有權解釋，且無悖政府採購法之旨趣，並無違反法律保留原則。是上訴人將全然未經檢驗合格之變壓器，擅自固定名牌並持以履約之行為，已該當政府採購法第101條第1項第4款規定。㈢再據系爭契約第拾肆、契約終止解除或暫停執行14.1.1規定暨該契約材料標準規範第6.1點，上訴人確有擅自購買不符契約規範要求，且未經檢驗合格之變壓器而固定證明名牌持以履約之情事，已構成違約事由，被上訴人依約行使解約權，於法自屬有據，且核其解除契約之情形顯屬可歸責於上訴人之事由甚明，自合於政府採購法第101條第1項第12款解除或終止契約之規定；復按該條第1項規定機關對於廠商符合同項第4款及第12款之情形者，即應為停權處分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，自不生裁量違反比例原則之問題。因將審議判斷、異議決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：本件爭議主要為上訴人所交付之不合規格變壓器，究係因上訴人管理疏失混置所致，抑或於被上訴人驗收合格後故意偽、變造履約文件，此當為原審應詳予調查之部分，詎原審逕以上訴人交付不符認可圖之變壓器，有出自於大吉旺公司生產者，未詳予敍明理由即率認上訴人以抽換經驗收合格變壓器之方式，混充交付而為履約，該當政府採購法第101條第1項第4款規定，此推論過程顯有悖於經驗、論理法則及證據法則，亦有判決不備理由之違法。復按政府採購法第101條第1項，並無行政機關與廠商間發生履約爭議，行政機關應採減價收受、無條件改正抑或解除契約等手段之規定，是以，行政機關就履約爭議而應採取之方式，自有其裁量權限，而應受比例原則之拘束，工程會89年3月8日函釋即同此旨，詎原審無視於此，對於原解除契約處分是否合於比例原則及是否因違反比例原則而屬無效處分等事，均未予審酌並敍明理由，亦有判決適用法規不當及不備理由之違法等語。
六、本院查：
(一)按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。……因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」政府採購法第101條第1項第4款、第12款、第102條第3項及第103條第1項分別定有明文。
(二)原判決以上訴人於交貨前，均經被上訴人就分批報驗之承製變壓器完成抽驗程序，未見有不合格情事，有驗收紀錄表附卷可按，嗣上訴人履約交付後，經被上訴人逐具勘測結果，發現與原抽驗合格之尺寸不合者有582具，亦有被上訴人會勘紀錄表附原審卷可稽，復觀諸各該不符認可圖之變壓器，不僅桶具外殼尺寸不符契約規定，且內部填充之構成元件亦迥異於驗收合格者，有會勘紀錄及實物照片可按。又經原審對照上訴人交付不符認可圖之變壓器與前經被上訴人解約之大吉旺公司所產製變壓器，明顯可見二者外觀規格及內部構造全然相同。甚者，被上訴人於上訴人產製變壓器桶身之被上訴人編號噴漆，於褪色後，竟浮現大吉旺公司原應依約交付予被上訴人之變壓器編號，亦有實況照片附原審卷可按，是原審依上認定上訴人交付不符約定之變壓器係取自已倒閉之大吉旺公司產品以之混充之結論，係經詳為斟酌上揭事證後之認定結果，核屬有據。再原審復衡諸上開不符約定之變壓器與依認可圖製成之變壓器同置一處，且依桶具外觀立可判別二者之異同，故由此認定若非出於上訴人故意混充，殊難認有疏忽誤置之可能，且屬被上訴人抽驗時疏於察覺所致，並以上訴人未能提出任何實據，徒托空言指稱不合格變壓器為被上訴人抽驗時，因疏失而混雜在列，且係被上訴人驗收不確實所致，非上訴人於抽驗後再予替換，復諉稱不符認可圖示之變壓器係斥資研發，性能較佳而成本更貴等托詞，顯與事證不符而不能採取之認定，業已將其得心證論斷之理由詳述，其認事用法核與論理法則、經驗法則及證據法則無違，亦無判決不備理由之違法情形。另參以上訴人係系爭採購案之得標廠商，對於其所交付之產品何以不符合系爭契約之約定，且其上竟混有取自前經被上訴人解約之已倒閉之大吉旺公司生產之產品，均未能提出合理說明，且其所為上揭說明，亦顯不符合常理而為原審所不採，據原審敍明甚詳，是原審因認上訴人此項主張不可採，並說明上訴人聲請傳訊證人以為有利於己之證明，核無必要，亦無不合。又查依系爭契約之材料標準規範第4.12條規定以觀，足認固定於變壓器之名牌須標示被上訴人之號碼、製造年月與廠名（即製造人名稱）等，用以證明確為上訴人所製造且經被上訴人認定合於契約要求而同意賦予編號，屬履約時必須具備之文件。再按政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，該法規定之行政管制或制裁目的，其用語雖有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權抑或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件內容者，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款所稱偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括廠商製作不實文件之情形在內，要難採行刑法關於偽、變造之概念。工程會94年1月20日函釋意旨，本於主管機關之職權，對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定之有權解釋，無悖政府採購法之旨趣，並無違反法律保留原則。是上訴人將全然未經檢驗合格之變壓器，擅自固定名牌並持以履約之行為，已該當政府採購法第101條第1項第4款規定。
上訴意旨指摘原審逕以上訴人交付不符認可圖之變壓器，有出自於大吉旺公司生產者，未詳予敍明理由即率認上訴人以抽換經驗收合格變壓器之方式，混充交付而為履約，該當政府採購法第101條第1項第4款規定，此推論過程顯有悖於經驗、論理法則及證據法則，亦有判決不備理由之違法云云，顯不足採。
(三)復按行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，須選擇侵害最小，且與所欲達成之目的比例相當之手段。查政府採購法第101條第1項明定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報」足見機關對於廠商符合同項第4款及第12款之情形者，即應為停權處分，並無決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，自不生裁量違反比例原則之問題。復據系爭契約第拾肆、契約終止解除或暫停執行14.1.1規定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，招標機關得以書面通知立約商終止或解除契約。……⑹偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。……⑿契約規定之其他情形。」而依該契約材料標準規範第6.1點規定：「廠商依認可圖製交之產品有外殼尺寸、材質、結構等有變更時，須重新審查認可甚或重新辦理定型試驗合格後始能變更」。查本件上訴人確有擅自購買不符契約規範要求，且未經檢驗合格之變壓器而固定證明名牌持以履約之情事，顯已構成違約事由，係原審依卷內證據所為認定之事實，經核並無違誤。是原判決因認被上訴人依約行使解約權，於法自屬有據，且核其解除契約之情形顯屬可歸責於上訴人之事由甚明，自已合於政府採購法第101條第1項第12款規定「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形無訛，又該解除契約情形因可歸責於上訴人，且參諸其上揭違約事項及數量並非輕微，是被上訴人據上揭系爭契約之約定為解除契約，核屬有據，並無上訴人所指摘違反比例原則或有無效等情形。上訴意旨指摘原審對於原解除契約處分是否合於比例原則及是否因違反比例原則而屬無效處分等事，均未予審酌並敍明理由，亦有判決適用法規不當及不備理由之違法云云，顯係誤解法令，核不足取。
(四)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由不備情事。
(五)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 賀 瑞 鸞