最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1783號上 訴 人 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇 蘅上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國100年3月15日臺北高等行政法院99年度訴字第1654號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國98年6月15日以信行三字第0980000545號函，依第一類電信事業資費管理辦法（下稱資費管理辦法）向被上訴人陳報光世代網路業務擬新增2OM/2M服務，HiNet光世代上網擬新增2OM/2M非固定制200型、固定制多機型及Hi-
Net ADSL 256K/64K固定制多機型產品，其中HiNet光世代上網2OM/2M非固定制200型採行限制下行傳輸量，即客戶當該月累積資料傳輸總量超過200G bytes以內，速率即調整為10M/2M，次月一日再恢復為20M/2M。並陳報光世代網路2OM/2M網路服務電路費、HiNet光世代2OM/2M非固定制200型、固定制多機型及HiNet ADSL 256K/64K固定制多機型上網費等服務資費。被上訴人審查結果以98年10月16日通傳營字第09841069830號函「主旨：貴公司陳報新增『光世代網路20M/2M』電路費，及『HiNet光世代20M/2M（非固定制200型）、（固定制多機型）』、『HiNet ADSL 256K/64K（固定制多機型）』上網費等服務資費，依電信法第26條第3項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9條第1項規定，准予核定，但貴公司不得以月累積下載傳輸量之多寡調降用戶之下載傳輸速率，請查照。」之處分（下稱原處分）。上訴人就原處分但書部分即「不得以月累積下載傳輸量之多寡調降用戶之下載傳輸速率」部分不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第514號解釋，人民的營業自由是憲法第15條工作權及財產權保障內涵，人民對商品之生產、交易、處分本得自由為之。限制營業自由須為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要，始得為之。上訴人基於營業自由，訂定向用戶收取之資費考量因素，有客戶接受度、未來規模經濟、整體業務損益預估、國內外類似產品費率及國家發展政策等。上訴人為避免高度使用量用戶迅速消耗頻寬，排擠了多數用戶頻寬使用權益，而造成網路成本負擔的不公平，甚至排擠到給付同額之正常使用者，而參考英國、美國、澳洲等國家所提供之服務，皆有提供寬頻上網傳輸量限量服務，且已行之有年，並獲用戶認同。抑且澳洲Telstra BigPond公司亦有傳輸速率相近，傳輸量不同而訂定不同之資費。上訴人參酌國外經驗，依使用者付費原則及公平原則，於資費中註明：「申請20M/2M非固定制200型之客戶，當該月下行傳輸量200G bytes以內（含國內及國際），最高傳輸速率可達20M/2M，但當超過前述傳輸量時，最高傳輸速率將自動調整至10M/2M，次月1日將最高速率調整回20M/2M」，避免極重度使用，大量占用頻寬，而影響正常使用者。由於服務規範與資費為不可分之一體兩面，故月累積下載傳輸量調整用戶傳輸速率，為上訴人決定資費因素之一，該部分屬資費一部分，資費為上訴人基於營業自由訂定，被上訴人無符合憲法第23條規定之法律或法律授權之命令，不得任意限制。（二）被上訴人對上訴人系爭資費案不得逕行修改，不僅係為維護人民營業自由，更因電信業者經濟規模龐大，資費之訂定常會影響整體業務損益、及整體投資建置設備之規劃。甚且業者（尤其是上訴人）訂定資費更會配合國家政策，以有助國家達成高速寬頻網路覆蓋率，提昇我國國際競爭評比績效，有利知識經濟及國家整體競爭力。倘主管機關擅自修改電信業者所陳報之資費，不僅可能直接打亂業者對產品未來規模經濟之評估，甚而可能影響業者整體業務損益之預估，因而在維護人民營業自由與公共利益間權衡，規範第一類電信事業陳報或實施資費或促銷方案，若發生損害消費者權益或不公平競爭情事，固可予管制，然亦僅能由主管機關命電信事業停止或改正，由業者自行修改後再行陳報。甚或由被上訴人直接駁回，再由業者自行決定是否需提供該項服務而重新陳報資費，不得逕行修改。因而，按法規文義解釋及規範實質內涵，被上訴人的逕行修改，侵害憲法保障的營業自由，且違反資費管理辦法第9條第5項規定，並已逾法律授權裁量範圍，裁量行為顯有瑕疵等語，求為判決撤銷原處分關於原處分但書部分及訴願決定，並命被上訴人就上訴人98年6月15日信行三字第0980000545號函文中所陳報「HiNet光世代20M/2M（非固定制200型）」上網資費之申請案件關於原處分但書部分應作成核准之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人依資費管理辦法第9條所為之核定處分享有裁量空間，屬裁量處分，得在合於行政程序法第93條第1項前段及第94條規定下為附款之附加。因查系爭資費費率偏高且訂有限制規定，且當傳輸速率調整為10M/2M後，上訴人還是收20M/2M的資費，整體而言，對消費者有顯失公平之虞。被上訴人於核定時，為考量保障消費者權益不受侵害，於主處分內容「核定上訴人HiNet光世代20M/2M（非固定制200型）上網服務資費」中，附加「上訴人不得以月累積下載傳輸量之多寡調降用戶之下載傳輸速率」之「停止條件」，同時命上訴人改正可能有損消費者權益等行為，待上訴人達附款要求，即無「以月累積下載傳輸量之多寡調降用戶之下載傳輸速率」限制時，因條件成就而生核定系爭資費效力，上訴人始得實施系爭資費服務項目。被上訴人於核定系爭資費案，以附停止條件方式核定並同時命上訴人為改正處分，未逾越法定裁量範圍，亦未修改上訴人陳報資費內容等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於原處分但書「貴公司不得以月累積下載傳輸量之多寡調降用戶之下載傳輸速率」部分:⒈電信資費的管制，採價格調整上限制，此見電信法第26條第1項規定甚明，同法條第4項並規定電信事業資費的訂定，不得有妨礙公平競爭的交叉補貼。是由資費管理辦法的規範內容可知，主管機關對於資費的審核，並非僅止於服務資費實施的結果不可有不公平競爭或損害消費者權益的情事，舉凡不可違反電信法或公平交易法等相關法令規定（見資費管理辦法第8條第2項）、資費的調整必須受一定公式的限制，即資費調整百分比不得超過行政院主計處於每一實施年度前最新公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數（見資費管理辦法第2條）均屬之。如前所述，被上訴人為審核服務資費的權責機關，具裁量處分權限，本得就業者服務資費核定的申請，依據法定規範的內容為全面審核，在業者陳報的資費內容係可分情況下，自得依各該部分分別核定，非必只能為全部准許或全部否准的核定。⒉觀之上訴人就HiNet光世代上網2OM/2M非固定制200型產品上網費之陳報內容，該產品上網服務資費本身與註記的每月下行傳輸量限制條件，非屬不可分，被上訴人就上開服務資費本身以外的限制條件部分，認為損及消費者權益予以否准，於法並無不合。上訴人指摘被上訴人逕行修改上訴人訂定的資費，應屬誤解，惟此部分的否准，因與行政機關以將來客觀上不確定事實的成就或不成就，附加於行政處分之主要內容，以決定行政處分效力發生的方式有別，亦非被上訴人所稱之附停止條件的核定，附此說明。（二）關於上訴人主張被上訴人針對系爭資費案限制條件的否准，是逕行修改上訴人陳報的資費，有違資費管理辦法第9條第5款規定，係限制人民營業自由而未依法律或法規命令，逾法定裁量範圍；且其否准有違不當連結原則、濫用裁量；該限制條件無不公平或影響消費者權益情事，及違反網路中立原則乙節：⒈查通訊傳播相關法規包括電信法，自95年2月22日起，主管機關為被上訴人，而被上訴人依資費管理辦法第12條、第9條、第8條第2項規定的內容意旨，准予核定或否准，乃其法定職權的行使，難認有何未依法律或法律授權的命令限制人民營業自由，而逾越法定裁量範圍的情形。上訴人主張被上訴人對上訴人資費限制條件的否准，選擇的法律效果超過裁量規定的範圍，並不可取。⒉所謂不當聯結是指行政機關對人民所作各種行為，應謹守法律授權，與事件內在無關者，不得相互聯結，亦即行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他不利益時，所採取的手段，與行政機關追求的目的間，必須有合理的聯結關係存在。如上所述，主管機關對於第一類電信事業資費管制的目的，在於防止不公平競爭及維護消費者權益，原處分認為系爭資費案的限制條件有違網路中立性之虞、上訴人其他傳輸速率類型無類似限制規定、未提供用戶使用頻寬保證、易引發消費糾紛、與電信法第21條公平提供服務規定有違、亦與平等互惠原則不符，衡情均與主管機關管制目的－公平競爭及消費者權益等具合理實質的關聯。上訴人指摘原處分所持否准的理由，是不相干的因素，違反不當聯結禁止法則，濫用裁量權，並不可採。⒊確保消費者可以公平、合理享用電信服務，乃資費管制目的之一。該方案的服務資費費率在「無下載傳輸量」的限制條件下，相較於上訴人其他光世代網路非固定制各服務類型如lOOM/5M、5OM/3M、lOM/2M、3M/768K之上網服務費率，費率已屬偏高，有各服務類型服務費率比較資料表附於原處分卷第71頁可佐，而在其他方案均無下載傳輸量限制下，本件資費方案卻以下載傳輸量多寡調降用戶的下載傳輸速率，於消費者而言，背離消費者選用更高傳輸速率目的，當屬不利益。況且，在系爭資費方案中，上訴人僅就下載傳輸量高的用戶為限制，卻未同時對於下載傳輸量少的用戶給予費用減免優惠，就同樣選擇本件2OM/2M非固定制200型產品的消費者彼此間，亦存有不公平情事。系爭資費方案的限制條件確有損及消費者權益，上訴人以片面的主觀看法，主張系爭資費方案限制條件，並無不公平或影響消費者權益等語，實不足採。（三）綜上，原處分就上訴人對申請2OM/2M非固定制200型服務類型所設之限制部分予以否准，洵然有據。上訴人所訴各節均無可採，原處分但書部分既無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人起訴請求撤銷原處分但書部分及訴願決定、被上訴人就上訴人98年6月15日信行三字第0980000545號函文中所陳報「HiNet光世代20M/2M（非固定制200型）」上網資費之申請案件關於原處分但書部分應作成核准之行政處分，為無理由等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按電信法第1條規定其立法目的在於健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益。同法第12條第1項規定：「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業。」第6項規定「第一類電信事業開放之業務項目、範圍、時程及家數，由行政院公告。」次按「第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。」「第一類電信事業各項業務資費之首次訂定者，其核定、備查或公告，依第8條至第11條之規定。」「第一類電信事業各項業務資費之訂定或調整，不得違反電信法或公平交易法等相關法令規定者。」「第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，至少應於實施日前7日，在媒體、電子網站及各營業場所公告，並報請本會備查。但第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7日後實施。第一類電信事業市場主導者之各項業務促銷方案，其實施內容包含主要資費項目及非主要資費項目者，應依前項但書規定辦理。前項所稱主要資費，包括下列項目：……五、經本會公告之資費項目。第一類電信事業市場主導者依第2項規定陳報之資費違反前3條規定者，本會得先命其改正。第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」「第一類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經本會公告之第一類電信事業：一、指控制關鍵基本電信設施者。二、對市場價格有主導力量者。三、其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。」分別為電信法第26條第3項、依上開規定授權訂定的資費管理辦法第12條第1項、第8條第2項、第9條、第10條第1項規定在案，資費管理辦法上述各項規定，核未逾越法律授權之目的及範圍，為適法的法規命令，原審加以適用，核無不合。（二）查原判決以：電信資費的管制，採價格調整上限制，此見電信法第26條第1項規定甚明，同法條第4項並規定電信事業資費的訂定，不得有妨礙公平競爭的交叉補貼。是由資費管理辦法的規範內容可知，主管機關對於資費的審核，並非僅止於服務資費實施的結果不可有不公平競爭或損害消費者權益的情事，舉凡不可違反電信法或公平交易法等相關法令規定（見資費管理辦法第8條第2項）、資費的調整必須受一定公式的限制，即資費調整百分比不得超過行政院主計處於每一實施年度前最新公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數（見資費管理辦法第2條）均屬之。如前所述，被上訴人為審核服務資費的權責機關，具裁量處分權限，本得就業者服務資費核定的申請，依據法定規範的內容為全面審核，在業者陳報的資費內容係可分情況下，自得依各該部分分別核定，非必只能為全部准許或全部否准的核定等由，經核與電信法規定意旨相符，自無不合。（三）次查上訴人就HiNet光世代上網2OM/2M非固定制200型產品上網費，陳報內容為：「最高可達速率(bps)下行/上行、光世代2OM/2M、類型：非固定制200型、金額（新臺幣元/月）689……註：申請2OM/2M非固定制200型之客戶，當該月下行傳輸量200G bytes以內（含國內及國際），最高傳輸速率可達20M/2M。但當超過前述傳輸量時，最高傳輸速率將自動調整至10M/2M，次月1日將最高傳輸速率調整回20M/2M。」該產品上網服務資費本身與註記的每月下行傳輸量限制條件，一為上網資費，另一為服務條件之限制，上訴人同案陳報之其他網路業務類型時均未註記服務條件，足見資費不一定附註服務條件，且服務條件係於資費外另對消費者課以負擔，顯難謂資費與服務條件為一體，是原判決以二者非屬不可分，自無不合。（四）另按「電信事業應公平提供服務，除本法令有規定外，不得為差別處理。」電信法第21條定有明文。經查：原處分但書部分係以：上訴人並未能提供用戶保證之傳輸速率及效能，在此一前提下，上訴人未顧及如何提升骨幹網路頻寬，以配合用戶日增之網路服務效能，卻要求消費者自我節制上網使用量，且上訴人僅就用戶使用量高者為限制，但並未同步對使用量較少之用戶，提供相對應之優惠措施，尤其於其他速率類型（例如50M/3M等）未為類似之限制情形下，與電信法第21條有關電信事業應公平提供服務規定有違，亦與定型化契約條款應符合「平等互惠原則」有違等由為據，並非以上訴人違反資費訂定之規定為據，作成原處分但書部分，足見被上訴人對於上訴人陳報之資費的審核，並非僅止於服務資費實施的結果不可有不公平競爭或損害消費者權益的情事，尚包括不可違反電信法或公平交易法等相關法令規定，已如前述，是原判決據以認定被上訴人係就資費與附註條件可分之部分分別核定，並未修改資費，依上開說明，原判決所持理由並未違反經驗法則與論理法則，亦難謂有理由矛盾情事，從而上訴意旨謂：原判決一方面認定被上訴人係就資費可分之部分分別核定，另一方面卻認被上訴人未修改資費，然被上訴人就資費一部分核定即與上訴人所陳報之資費不同，顯屬修改上訴人所陳報之資費，原判決所持理由不僅違反經驗法則與論理法則，亦顯有矛盾等語，指摘原判決違誤，尚屬誤解而不足取。（五）資費管理辦法第9條第5項所定「第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」，主管機關得依此規定為行政處分，包括資費以外之服務條件有無違反電信法或公平交易法等法規之行為，已如上述，且所稱「停止」或「改正」其行為，由其條文文字內容觀之，並未限定必須對陳報事項全部否准或全部核准，主管機關應有裁量權限，得就陳報事項全部或一部為准許與否之決定。原判決對此於理由中已詳述其得心證之理由，自無上訴意旨所稱之判決理由不備之情形。是上訴意旨猶執原詞稱：資費管理辦法第9條第5項業已明確規範被上訴人之審核資費之權限範圍，限於命上訴人停止或改正之行為，應不得為分別核定，或修改上訴人陳報之資費，原判決卻未加以審酌，且未說明不採之理由。抑且，原判決於審酌被上訴人裁量權限時，不僅未審酌是否逾越第一類電信事業資費管理辦法第9條第5項之法令規範，亦未說明不採之理由，原判決顯有判決不備理由及不適用法規之違法。依上開說明，亦難認有理由。（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 彭 秀 玲