最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1785號上 訴 人 陳坤龍被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛上列當事人間俸給事件，上訴人對於中華民國100年4月14日臺北高等行政法院99年度訴字第2464號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國84年7月1日至89年10月23日曾任中央健康保險局（下稱原健保局）暫僱人員，復應89年公務人員普通考試資訊處理職系資訊處理科考試及格，於89年10月24日改任原健保局辦事員，嗣於94年5月1日調任分局課員。原健保局於99年1月1日改制為行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）時，復經健保局派代為該局薦任第六職等至第七職等資訊處理職系助理程式設計師，並選擇依原健保局現職人員轉任健保局比照改任官職等級及退撫事項辦法第2條第1項規定，以現職改任方式辦理轉任，經被上訴人於99年7月1日以部銓二字第0993223552號函（下稱前處分）銓敘審定合格實授，核敘薦任第六職等本俸五級445俸點。嗣上訴人於99年7月22日向被上訴人請求採計其於84年7月1日至89年10月23日曾任原健保局暫僱人員年資（下稱系爭年資）提敘俸級，經被上訴人於同年9月2日以部銓二字第0993247756號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以99公審決字第0347號復審決定書作成：「關於前處分部分，復審不受理；其餘復審駁回」之決定，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：得否採計之任職年資種類及如何採計等相關規定之適用範圍甚廣，係屬實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留事件，須以法律明定之，而公務人員俸給法施行細則第16條及公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法（下稱提敘辦法）第8條規定，已增加公務人員俸給法第17條第3項所無之限制。且公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條，並未依公務人員俸給法第17條第3項之立法目的，斟酌事物性質之差異而為合理之區別待遇，與平等原則有違。又伊因信賴83年12月30日公布之中央健康保險局組織條例第20條之規定，而認伊在原健保局任職可取得雇員資格，故應受信賴保護原則之保障等語，求為判決撤銷復審決定關於「其餘復審駁回」部分及原處分，並命被上訴人應作成採計上訴人系爭年資並溯及自00年0月0日生效之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人應原健保局暨所屬各分局儲備暫僱人員考試臺中地區筆試錄取進用為暫僱人員，而該考試係原健保局委託臺北市政府勞工局就業服務中心辦理之考試，非屬公務人員考試法所稱之公務人員考試。公務人員俸給法第17條第1項、第2項所定得予採計提敘之各類公務年資係採列舉規定，同條第3項所稱之「前2項以外之公務員年資」則於公務人員俸給法施行細則第16條有進一步闡明，是行政機關在母法概括授權之下所發布之施行細則或命令，是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所適用之文字，而應就法律本身之立法目的及整體規定為整體考量，故公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條並未違反法律保留原則。而上訴人曾任原健保局暫僱人員年資，係經原健保局自行招考進用，其資格及進用依據與公務人員俸給法提敘之規定不符，亦經健保局於99年8月30日以健保人字第0990077759號函復在案，故被上訴人認定系爭年資無法採計提敘係依法行政，並未有差別待遇，亦未有上訴人所稱因信賴中央健康保險局組織條例之規定，而應受信賴保護原則保障之情形，故原處分於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）公務人員俸給法施行細則第16條、提敘辦法第8條是否違反法律保留原則？⒈公務人員俸給法第17條第3項所稱之公務年資，則係針對同條第1項及第2項以外「與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良之年資」所為之概括規定，是其適用對象，自應比照同條第1項及第2項所列舉得採計年資之人事法規內容，以具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度之身分上保障之性質者為限。是針對公務人員俸給法第17條第3項所稱之公務年資，公務人員俸給法施行細則第16條定義為：「指曾任下列各款之年資：一、在政府機關（構）、公立學校依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法或比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、軍事單位編制內軍聘、軍僱或義務役之年資。」係在闡明公務人員俸給法第17條第3項規定之真意，符合該條所規定之立法意旨，亦未增加母法所無之限制，自無悖於法律保留原則。⒉至於考試院依公務人員俸給法第17條第5項授權發布之提敘辦法第8條規定：「公務人員曾任下列年資，不予採計提敘：一、非依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用，且亦非比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、受懲戒處分不得晉敘期間之年資。三、臨時人員（含職務代理人及按日、按時、按件計酬之人員）、工職人員或公營事業機構評價職位人員之年資。四、應公務人員各類考試筆試錄取分配占各機關編制內實缺實施訓練（學習、實習）之年資。」其中第1款係重申公務人員俸給法施行細則第16條第1款之意旨，第2款係闡明公務人員俸給法第17條所謂「服務成績優良」之基本條件，第3款、第4款則係例示與公務人員俸給法第17條第1項、第2項、第3項所定「公務年資」之性質不合之情形，核其內容均係闡明公務人員俸給法第17條之規範意旨，符合該條第5項之授權目的，且未增加母法所無之限制，亦與法律保留原則無違。是上訴人主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條規定違反法律保留原則，尚難憑採。⒊依健保局99年3月4日出具之服務證明書，上訴人自84年7月1日起至89年10月23日止之系爭年資，其中84年7月1日至87年3月31日係原健保局中區分局「按日」計酬暫僱人員年資，87年4月1日至89年10月23日則為該分局「按月」計酬暫僱人員年資，該按月計酬薪資係由原健保局業務費用臨時人員薪資項下支應。另被上訴人為原處分前，曾函請健保局查明上訴人是否為原健保局編制內公務人員身分、支薪等級及其進用依據，經該局於99年8月30日以健保人字第0990077759號函查復略以：「本局改制前之暫僱人員，係應全民健康保險業務需要，自行僱用之臨時人員，其身分為『純勞工』而非『公務員兼具勞工』，且渠等人員既非屬預算員額內正式進用之人員，亦非比照聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用人員。」是以，上訴人之系爭暫僱人員年資，非屬公營事業機構具公務員身分之年資，亦非依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用或比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資，且為臨時、工職人員性質，則依公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條規定，系爭年資即不得依公務人員俸給法第17條第3項予以採計提敘俸級。
被上訴人否准採計上訴人系爭年資提敘俸級，並無違誤。（二）公務人員俸給法施行細則第16條、提敘辦法第8條是否違反行政程序法第6條之平等原則？⒈按公務人員俸給法第17條有關俸級提敘規定之立法意旨，在於不同制度人員間原係適用不同之任用、敘薪、考績（成）、考核等規定，於相互轉任時，無從依原敘俸（薪）級逕予換敘，基於人事制度之公平性，故有俸級提敘之設計（司法院釋字第501號解釋意旨參照）。是以，俸級提敘之設計，旨在提供公務人員於依法任用之後，對其未具公務人員任用資格前所曾任之公務年資，於符合一定條件下酌予核計為公務人員年資之優惠措施，本質上係屬授予利益之規定，與公務人員依公務人員考試及格資格核敘俸級、考績晉敘等有所不同；且為與依法考試及格任用之公務人員俸級晉敘等相關權益取得衡平，公務人員俸給法第17條及其施行細則第16條、提敘辦法第8條明定，僅限於基於適用具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度身分上保障之人事法規之曾任公務年資，始得採計提敘，係為保障不同制度間人員法律上地位之實質平等，斟酌其等所適用不同規範事物性質之差異而為合理之區別對待，與平等原則並無牴觸。是上訴人主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條違反行政程序法第6條之平等原則云云，要難憑採。⒉本件原健保局原並非行政機關，其所屬人員不同於公務人員體制，應適用中央健康保險局組織條例及相關子法之規定，而有不同之考選、進用、敘薪、考績、考核等制度。而上訴人受僱原健保局之管理依據為「中央健康保險局按日計酬暫僱人員管理要點」，係原健保局自行訂定之規定，依該要點第8點規定：「暫僱人員如有工作不力或行為不檢情事者，應隨時解僱。」顯見暫僱人員非但僅具有暫時、臨時之性質，且不具有任何身分上之保障甚明。又該要點並非比照聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法自行訂定並報經上級機關核准之單行規章，亦未送請被上訴人核備，與其他具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度身分上保障性質之人事單行法規，如教育人員任用條例及其施行細則、職業訓練法、聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法等，顯有不同。是上訴人曾任原健保局之系爭暫僱人員年資，係經原健保局自行招考、進用，其資格及進用依據與公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條採計提敘之規定不符，被上訴人據以否准上訴人採計提敘系爭年資之申請，係屬合理之差別對待，與行政程序法第6條規定並無違背。（三）原處分是否違反行政程序法第8條後段之信賴保護原則？經查，依83年12月30日公布之中央健康保險局組織條例第20條規定：「分局共置……雇員若干人。」惟原健保局組織條例係針對原健保局組織、各單位職掌及員額設置之組織依據，並未對所屬人員如何進用及調任職務有所規範，且上訴人之暫僱人員年資亦非依原健保局組織條例之規定而進用之年資，況雇員年資與暫僱人員年資顯有不同，縱經原健保局進用為暫僱人員，亦非當然即可取得雇員資格。是上開規定顯不足以作為曾任暫僱人員年資日後得採計提敘為公務人員年資之信賴基礎。至於上訴人主張依上開組織條例第20條規定，伊得取得原健保局雇員資格，並據以提敘曾任原健保局暫僱人員年資，純屬其個人之願望或期待。況上訴人嗣參加89年公務人員普通考試資訊處理職系資訊處理科考試及格，而取得公務人員任用資格，更不可能降格擔任原健保局之雇員，益見其並無因信賴上開規定而取得雇員資格之表現事實，顯與行政程序法第8條後段所規定信賴保護原則之要件不符。是上訴人主張原處分違反行政程序法第8條後段之信賴保護原則云云，洵不足採。（四）綜上所述，公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條並未違反法律保留原則及平等原則，被上訴人依上開規定否准上訴人採計提敘系爭年資之申請，亦未違反信賴保護原則。上訴人主張各節，均不足採。原處分以上訴人於原健保局之系爭年資不符公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條之採計提敘規定，而駁回上訴人之申請，並無違法，復審決定就此部分予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，並請求原審法院判命被上訴人應作成採計上訴人系爭年資並溯及自00年0月0日生效之行政處分，均無理由等由，因將復審決定駁回復審部分及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按「（第1項）公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法晉敘俸級之規定，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、經銓敘部銓敘審定有案之年資。二、公營事業機構具公務員身分之年資。三、依法令任官有案之軍職年資。四、公立學校之教育人員年資。五、公立訓練機構職業訓練師年資。（第2項）曾任政務人員、民選首長、公立專科以上學校教師、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員年資，如繳有成績優良證明文件，得比照前項規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止。（第3項）公務人員曾任前2項以外之公務年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。（第4項）第1項所稱職等相當，指公務人員曾任職務等級與現所銓敘審定之職等相當；所稱性質相近，指公務人員曾任職務工作性質與擬任職務之性質相近。（第5項）公務人員曾任職等相當、性質相近、服務成績優良年資提敘俸級之認定，其辦法，由考試院定之。」「本法第17條第3項所稱之前2項以外之公務年資，指曾任下列各款之年資：一、在政府機關（構）、公立學校依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法或比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、軍事單位編制內軍聘、軍僱或義務役之年資。」「公務人員曾任下列年資，不予採計提敘：一、非依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用，且亦非比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、受懲戒處分不得晉敘期間之年資。三、臨時人員（含職務代理人及按日、按時、按件計酬之人員）、工職人員或公營事業機構評價職位人員之年資。四、應公務人員各類考試筆試錄取分配占各機關編制內實缺實施訓練（學習、實習）之年資。」分別為公務人員俸給法第17條、同法施行細則第16條及提敘辦法第8條所規定。（二）查公務人員俸給法第17條第3項所稱之公務年資，係針對同條第1項及第2項以外「與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良之年資」所為之概括規定，是其適用對象，自應比照同條第1項及第2項所列舉得採計年資之人事法規內容，以具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度之身分上保障之性質者為限。是針對公務人員俸給法第17條第3項所稱之公務年資，公務人員俸給法施行細則第16條定義為：「指曾任下列各款之年資：一、在政府機關（構）、公立學校依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法或比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、軍事單位編制內軍聘、軍僱或義務役之年資。」係在闡明公務人員俸給法第17條第3項規定之真意，符合該條所規定之立法意旨，亦未增加母法所無之限制，自無悖於法律保留原則。至於考試院依公務人員俸給法第17條第5項授權發布之提敘辦法第8條規定：「公務人員曾任下列年資，不予採計提敘：一、非依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用，且亦非比照上開法規自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。
二、受懲戒處分不得晉敘期間之年資。三、臨時人員（含職務代理人及按日、按時、按件計酬之人員）、工職人員或公營事業機構評價職位人員之年資。四、應公務人員各類考試筆試錄取分配占各機關編制內實缺實施訓練（學習、實習）之年資。」其中第1款係重申公務人員俸給法施行細則第16條第1款之意旨，第2款係闡明公務人員俸給法第17條所謂「服務成績優良」之基本條件，第3款、第4款則係例示與公務人員俸給法第17條第1項、第2項、第3項所定「公務年資」之性質不合之情形，核其內容均係闡明公務人員俸給法第17條之規範意旨，符合該條第5項之授權目的，且未增加母法所無之限制，亦與法律保留原則無違。是上訴人主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條規定違反法律保留原則，尚難憑採等由，業經原判決詳述其得心證之理由，核其理由係依據公務人員俸給法第17條之立法目的及意旨加以闡述，於法並無不合。上訴意旨猶以：原判決認定公務人員俸給法第17條，所稱各類人員其具有提敘資格前提為「非臨時任用且有相當程度之身分上保障之性質」人員所曾任公務年資。惟從俸給法本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，並無法得知立法者有授意以「非臨時任用且有相當程度身分上保障之人事法規曾任公務年資」作為提敘之必要條件，是以原判決認定之前提並不能夠證明公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條無逾越母法之規定及無違反法律保留原則，其認定顯屬違法云云，無非係其主觀法律歧異之見解，尚難遽認原判決有違背法令情事。（三）按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。公務人員俸給法施行細則第16條補充母法第17條第3項細節性之規定，核與母法規定意旨相符，並不違反法律保留原則。又查提敘辦法係依據公務人員俸給法第17條第5項明文授權訂定，且該授權具體而明確，主管機關考試院據以訂定該辦法，其第8條規定尚無逾越授權範圍，亦難謂有悖法律保留原則。復查本件與司法院釋字第423號及第658號解釋案情不同，無從比照援引，是以上訴意旨援引上述解釋意旨，主張：任職年資種類並不屬於細節性、技術性之規範之次要事項；不得以施行細則或辦法加以限制云云，亦屬誤解而無足取。（四）次按公務人員俸給法第17條有關俸級提敘規定之立法意旨，在於不同制度人員間原係適用不同之任用、敘薪、考績（成）、考核等規定，於相互轉任時，無從依原敘俸（薪）級逕予換敘，基於人事制度之公平性，故有俸級提敘之設計（司法院釋字第501號解釋意旨參照）。是以，俸級提敘之設計，旨在提供公務人員於依法任用之後，對其未具公務人員任用資格前所曾任之公務年資，於符合一定條件下酌予核計為公務人員年資之優惠措施，本質上係屬授予利益之規定，與公務人員依公務人員考試及格資格核敘俸級、考績晉敘等有所不同；且為與依法考試及格任用之公務人員俸級晉敘等相關權益取得衡平，公務人員俸給法第17條及其施行細則第16條、提敘辦法第8條明定，僅限於基於適用具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度身分上保障之人事法規之曾任公務年資，始得採計提敘，係為保障不同制度間人員法律上地位之實質平等，斟酌其等所適用不同規範事物性質之差異而為合理之區別對待，與平等原則並無牴觸。是上訴人主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8條違反行政程序法第6條之平等原則云云，要難憑採等由，亦經原判決剖析甚詳，核於法並無不合。上訴意旨仍執原詞謂：聘用人員聘用條例及約僱人員僱用辦法進用之兩類人員不適用公務人員俸給法，同法施行細則第16條，提敘辦法第8條規定此2類人員才能提敘，禁止其他類人員之公務年資提敘，造成差別待遇，違反平等原則，且違反法律規定。原判決以「僅限於基於適用具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度身分上保障之人事法規之曾任公務年資，始得採計提敘」，欠缺明確性，顯有適用法規錯誤之情事等語，求為判決廢棄原判決，無非係對原判決已審酌不採之事項，再以一己之歧異見解，加以爭執，核無可採。
（五）上訴意旨復以：本案上訴人有客觀具體表現(參加健保局委辦公開招考，並錄取任用)，尚未具備之要件(由暫僱人員成為雇員以上之資格)於客觀上亦可合理期待其實現。若非中央健保局一再違法遲至89年始辦理遴選，則84年至89年間經上訴人繼續施以主觀之努力，實有取得正式雇員以上資格之可能，另暫僱人員係經公開考試錄取任用，其工作性質並非臨時性；本件應有信賴保護原則之適用乙節，經查：上訴人是否可能取得雇員以上資格，僅屬主觀上之期望，顯非客觀上已取得之權益，自無信賴基礎可言，應屬甚明，故上述上訴意旨尚屬誤解而無足取。（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將復審決定駁回復審部分及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 彭 秀 玲