最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1791號上 訴 人 遠雄建設事業股份有限公司代 表 人 趙藤雄訴訟代理人 莊秀銘 律師
楊鎮宇 律師林殷廷 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間消費者保護事務事件，上訴人對於中華民國100年3月17日臺北高等行政法院99年度訴字第2533號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人興建銷售「遠雄新都－香堤苑」、「遠雄首府」建案，經被上訴人審查認定上訴人上開建案使用之預售房地買賣契約書內容違反內政部頒訂之「預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項」（下稱預售屋契約應記載事項），遂分別以民國99年3月4日府地權字第09930445500號函、99年3月5日府地權字第09930446810號函通知上訴人於文到30日、文到10日內完成改正並函復被上訴人。因上訴人請求被上訴人將2案併案處理，被上訴人以99年3月26日府地權字第09930446830號函通知上訴人於99年4月7日前完成改正並函復被上訴人。嗣上訴人向被上訴人申請展延，經被上訴人同意上訴人改正期限延至99年4月19日；而上訴人於99年4月19日向被上訴人提出修正後之預售房地買賣契約書。被上訴人經審查後認定上訴人修正後之預售屋買賣契約書內容仍違反內政部公告之預售屋契約應記載事項，違反臺北市消費者保護自治條例（下稱北市消保自治條例）第8條規定，乃依同條例第38條規定，以99年4月23日府地權字第09931072100號函裁處上訴人新臺幣（下同）2萬元罰鍰，並請於文到30日內將改正後定型化契約範本送被上訴人所屬地政處，逾期未改正將連續處罰。上訴人不服，提起訴願（業經內政部99年10月26日台內訴字第0990114706號訴願決定駁回，再由原審法院99年度訴字第2520號判決駁回）。99年5月28日上訴人再檢送修正後「預售屋買賣契約書（草稿）」，被上訴人審認該契約書部分內容仍未依內政部公告之預售屋契約應記載事項完成改正，乃以99年6月4日府地權字第09931493300號函處上訴人5萬元罰鍰，並請於文到20日內將改正後定型化契約範本送被上訴人所屬地政處，逾期未改正將連續處罰（下稱原處分）。上訴人不服，以預售屋定型化契約範本屬行政指導性質之訓示規定，使用定型化契約尚有個別磋商條款之適用，原處分違反行政法及行政罰法之一般原則，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）消費者保護法（下稱消保法）僅於該法第17條規定主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載及不得記載之事項，並就企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關派員查核定型化契約加以裁罰，至於企業經營者違反主管機關公告之預售屋契約應記載事項則無裁處罰鍰之規定，顯見立法者為避免行政機關過度介入當事人間之契約自由，有意就此部分不予裁罰，雙方就定型化契約條款發生爭議時，留待司法機關解決，故未訂立罰則。是北市消保自治條例第38條規定企業經營者違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項應裁處罰鍰，明顯抵觸消保法之規定，造成中央與地方法規不一致，依地方制度法第30條之規定，應屬無效，被上訴人自不得依據該條例裁處上訴人罰鍰。（二）北市消保自治條例第38條規定個別磋商條款不得牴觸內政部公告之預售屋契約應記載事項，顯然與消保法第15條規定個別磋商條款優於定型化契約條款之規定相牴觸，依地方制度法第30條之規定，該自治條例顯然牴觸消保法之規定，顯屬無效。被上訴人依據該條例所為之行政處分，自屬違法。（三）上訴人既已預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、預售屋契約應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，使消費者得以比較契約條款間之差異處，足以彌平此種資訊上之不對等。上訴人既已讓消費者知悉上訴人所提出之契約條款與中央主管機關公告之定型化契約應記載及不得記載事項間之差異，基於契約自由原則，消費者自有決定是否與上訴人依預售屋買賣契約書締約之權利，被上訴人自不得越俎代庖，過度介入雙方締約自由。（四）北市消保自治條例第8條後段規定違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項，應命企業經營者限期改正，乃行政機關積極課以義務人為一定行為之不利處分，非屬地方制度法第26條第3項所定之「其他種類之行政罰」。故依地方制度法第26條第2項及第3項規定可知，限期改正此項行政罰，顯已逾越地方制度法裁罰種類，依地方制度法第30條第1項之規定，應屬無效。是原處分適用該無效之規定，訴願決定予以維持，同屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7款第4目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8、38條分別訂立違反第8條第1、2項之行為者，應命其限期改正，逾期不改正得處罰。按該自治條例第1條第2項已明定：「本市消費者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」，故消保法既無行政罰之配套，亦無禁止處罰之規定，而消費者保護既屬地方自治事項，地方政府自得立法就違法行為予以處罰，且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，並未逾越地方制度法第26條所定最高處罰上限之規範，北市消保自治條例即無牴觸或違反相關法規之情事。（二）上訴人使用預售屋買賣定型化契約，卻未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，雖上訴人主張已於契約書記載內政部公告預售屋契約應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額、交屋及驗收時間等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋契約應記載事項內容之情形下，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告之預售屋契約應記載事項之原意。（三）上訴人主張已將預售屋契約書範本及應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上之不對等，並無侵害消費者之虞。惟審查上訴人所使用系爭契約條款仍屬定型化契約條款，未依規定記載內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，甚至以自行磋商為名，預擬違反預售屋契約應記載事項之定型化契約條款提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，此已違反消保法第17條第1項授權內政部公告預售屋契約應記載事項在於保護消費者之意旨，上訴人主張並無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴、訴訟費用由上訴人負擔。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依地方制度法第26條規定，被上訴人本有權就上訴人本件違反北市消保自治條例之行為，於同條例上規定處以罰鍰或其他種類之行政罰；是上訴人主張原處分依據之地方法規即自治條例，違反地方制度法第30條，本有誤解。又上訴人憑己意解釋消保法第17條之立法意旨，顯與通常之文義解釋、立法解釋、體系解釋及目的解釋均不相容；上訴人據其解釋推論原處分依據之法律無效而違法，顯難加以採據。（二）上訴人主張原處分違反消保法第15條有關個別磋商條款優於定型化契約條款之規定，依地方制度法第30條規定，原處分不能依無效之北市消保自治條例第38條規定加以裁罰。上訴人以空白欄位方式欲將定型化契約條款遁入保留磋商條款，使消費者即定型化契約之相對人，在交屋保留款之金額、交屋及驗收之時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，較內政部公告之預售屋契約應記載事項相對應規定，更為不利，顯然與內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容不相符，且經被上訴人限期改正後，仍不改正。因此，上訴人上開主張，亦因對其預售屋契約條款之認知有誤，亦不足採據。
（三）本件上訴人確實未明確且特別告知該二建案之預售屋契約，與內政部公告之預售屋應記載事項間之區別，而違反資訊揭露義務。縱認上訴人主張預先將預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之「預售屋買賣定型化契約範本」、預售屋契約應記載事項均交由消費者攜回審閱5日以上，並無侵害消費者之虞屬實，亦不能阻卻本件之違法，是上訴人此部分主張亦不足採。（四）又依地方制度法第26條規定，自治條例等得就違反地方自治事項之行政業務者，處以罰鍰或其他種類之行政罰，故自治條例得規範之行政罰，本不限於罰鍰一種。而「應命其限期改正」本身雖為行政行為之一種，但並非行政罰，僅是裁罰處分前之預警，即且為裁罰鍰處分之構成要件，是被上訴人依據北市消保自治條例為裁罰前，應先命行為人限期改正；是上訴人主張「應命其限期改正」本身為裁罰處分即行政罰，亦有誤解；從而上訴人本錯誤之認知，認本件「限期改正」為裁罰處分且違反地方制度法第26條第3項規定，應為無效，亦不足採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再補充論斷如下：
（一)按消保法第17條第1項規定：「中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。」依其立法說明：「對於部分重要行業使用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載之事項。」是以行政院消費者保護委員會第80次委員會議通過，由中央主管機關內政部於90年9月3日台（90）內中地字第9083626號公告（裁處時內容為行政院消費者保護委員會第169次委員會議通過，並經內政部98年10月30日內政部內授中辦地字第0980725788號公告修正）預售屋契約應記載事項。法務部95年9月21日法律字第0950035512號函並對消保法第17條第1項所定「授權中央主管機關公告定型化契約記載事項」屬行政程序法所稱「法規命令」解釋有案，企業經營者使用定型化契約時自應受拘束。惟消保法就違反應記載或不得記載之事項並無行政罰配套，實難收行政管理之效，鑒於消費者保護屬地方自治事項，被上訴人為保護消費者權益，促進消費生活安全，提昇消費生活品質，特依地方制度法第18條第7款第4目制定北市消保自治條例，並於該自治條例第8條、第38條分別訂立違反前開行為者，應命其限期改正，逾期不改正得予處罰。依北市消保自治條例第1條第2項規定：「本市消費者保護事項，除消費者保護法或中央其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」即知消費者保護既屬地方自治事項而消保法對前揭違反事項雖無行政罰之配套，亦無禁止處罰之規定，地方政府自得考量地方需要訂定自治條例規範相關裁處，而無須與其他自治團體作相同之規定，並無牴觸消保法第17條或中央其他法規規定。上訴人主張被上訴人所訂北市消保自治條例就企業經營者使用定型化契約違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項所訂定之處罰規定已牴觸消保法第17條云云，自嫌失據。(二)經查行政罰雖主要係以制裁為手段以促使行政目的之達成，惟對於情節輕微之違反行為，如以糾正或勸導方式替代罰鍰可能較具有效果，且能達成行政目的時，為避免行政資源浪費並兼顧對人民權益之保障，對於情節輕微，認以不處罰為適當者，允宜授權行政機關按個案之具體情況妥適審酌，免以科處罰鍰，並得以糾正或勸導措施，以發揮導正效果，該糾正或勸導措施，尚非屬行政罰。被上訴人訂立北市消保自治條例就違反行為先命其限期改正（第8條），並對限期改正仍不改正者始予以處罰（第38條），就其處罰之手段與方法仍符合行政罰之精神。而且北市消保自治條例罰鍰最高額為10萬元，亦未逾越地方制度法第26條第3項所定最高處罰上限之規範。上訴人主張：北市消保自治條例第8條後段規定違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項，應命企業經營者限期改正，乃行政機關積極課以義務人為一定行為之處分，已明顯逾越地方制度法種類，依同法第30條第1項規定，應屬無效云云，尚非可採。(三)本案上訴人使用預售屋買賣定型化契約，即應依內政部公告預售屋契約應記載事項之規定，將應記載事項記載於契約書內，如部分條款依實務需要擬另行磋商時，則須經雙方磋商後再行約定為契約內容。況依行政院消費者保護委員會97年3月20日函略以：
「……企業經營者所定『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，有利於消費者而為該約定時所不知者時，尚且應對消保法第15條作目的性限縮解釋，認其僅於『定型化契約條款』之內容，較『個別磋商條款』之約定，不利於消費者時，始有適用餘地……」，依上開解釋，消保法第15條雖規定定型化契約中之定型化契約條款牴觸個別磋商條款之約定者，其牴觸部分無效，應僅於雙方經實質磋商個別磋商條款較有利於消費者時，始有適用。本件上訴人使用預售屋買賣定型化契約，未於系爭契約書內揭示內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，雖上訴人主張已於契約書記載內政部公告應記載事項之條款與系爭契約書條款差異之處，惟檢視該條文內容，其僅記載內容差異項目，如交屋保留款金額，交屋及驗收時間……等，但對消費者較為重要之差異具體內容為何卻未作說明，在未使消費者得知悉內政部公告預售屋契約應記載事項內容之情形下，使消費者與上訴人雙方立於資訊不對等之地位進行個別磋商，已違反消保法第17條第1項授權內政部公告之預售屋契約應記載事項之原意。且系爭契約書第4條有關交屋保留款之金額，上訴人雖以保留金額空白欄方式主張留待磋商，惟以該契約書條款觀之，該條款在與消費者實質磋商前，仍屬企業經營者為與不特定多數消費者訂立同類契約之用，所提出預先擬定之契約條款，屬定型化契約條款，故契約內應揭示「買方……並得於自備款部分保留百分之五作為交屋保留款」之應記載事項內容，使消費者得預先了解正確資訊而得立於平等地位進行實質磋商，另契約之第6條房屋、土地面積誤差及價款找補、第7條付款時間、第10條主要建材及其廠牌、規格、第15條交屋及驗收、第17條保固期限及範圍、第20條權利轉讓條件、第21條地價稅、房屋稅，增值稅、契稅及其他稅費支負擔、第22條各項水、電、瓦斯及共用部分管理、水電費用之負擔等定型化契約條款，雖上訴人主張皆係屬個別磋商條款，惟依系爭契約書內容觀之，前揭條款亦屬上訴人預擬之定型化契約條款，故上訴人使用之定型化契約違反內政部公告之預售屋契約應記載事項之內容，被上訴人以北市消保自治條例第8條、第38條規定之裁處與消保法第15條及憲法第22條所保障契約自由原則並無牴觸。復查，系爭契約書第1頁前段雖敘明：「買方……已將賣方所交付之預售屋買賣契約書影本、內政部98年10月30日公告之預售屋買賣契約書範本，先行攜回審閱五天以上，對其內容之差異均已瞭解。雙方並依民法第153條規定之意旨，……其內容之差一如交屋保留款之金額、交屋及驗收之時間及方式、銀行貸款利息及各項稅費之負擔方式等，經相互之磋商表示同意後，雙方始簽訂下述預售屋買賣契約。……」云云，主張消費者係自行衡量後，選擇與其簽約，故前揭事項均為磋商結果。惟被上訴人審查上訴人所稱「經相互之磋商表示同意」等約定文字，仍係以定型化契約條款作成，且前揭系爭契約書第6、7、10、15、17、20、21、22條等既屬定型化契約條款，其未依規定記載內政部公告之預售屋買賣定型化契約應記載事項之內容，甚至以「自行磋商」為名，預擬違反預售屋契約應記載事項之「定型化契約條款」提供簽約使用，在未記明應記載事項下，大部分消費者並無能力分辨其差異性，此已違反消保法第17條第1項授權內政部公告預售屋契約應記載事項在於保護消費者之原意，故並不因上訴人將契約書及內政部公告之預售屋買賣契約書範本讓消費者攜回審閱，即可認為前揭定型化契約條款均屬磋商後之內容，而阻卻本件違法，況有關契約審閱，本為消保法賦予消費者之權利，與上訴人使用定型化契約內容是否違反內政部公告應記載事項無涉。上訴人主張已將預售屋契約書範本及應記載事項交由消費者攜回審閱5日以上，已彌平企業經營者及消費者間資訊上不對等，可阻卻本案之違法云云，亦嫌無據。(四)末按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論；至於所謂判決適用法規不當，則係指對於不應適用之法規而積極的誤為適用而言。原判決對上訴人之主張何以不足採等事項，經詳予論述，所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決理由不備或矛盾及適用法規不當之情形。上訴論旨對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，亦難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 14 日
書記官 王 福 瀛