最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1805號上 訴 人 陳水連
陳錫榮共 同訴訟代理人 呂金貴 律師上 訴 人 宜蘭縣三星鄉公所代 表 人 劉燉亮被 上訴 人 陳魏寶雲上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國100年2月17日臺北高等行政法院99年度訴字第1004號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人與上訴人陳水連、陳錫榮即承租人間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段233、234、235、257及258地號（下稱系爭耕地）訂有耕地三七五租約（租約字號：三地尚字第146號），最近一次租期自民國92年1月1日起至97年12月31日止。被上訴人於98年1月1日至2月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，上訴人陳水連、陳錫榮亦申請續訂租約。上訴人宜蘭縣三星鄉公所(下稱三星鄉公所)依據兩造所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料審核並個案訪談，經計算其收益及支出結果，以本案有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，即出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據。上訴人三星鄉公所遂以98年5月13日鄉民字第0980006493號函（下稱原處分）核定准予上訴人陳水連、陳錫榮續訂租約。被上訴人不服，提起訴願，未獲變更，遂向原審法院提起行政訴訟，並經原審法院命上訴人陳水連、陳錫榮獨立參加訴訟，嗣原審以99年度訴字第1004號判決：「訴願決定及原處分均撤銷，上訴人三星鄉公所應依本判決之法律見解另為處分。」上訴人陳水連、陳錫榮不服，遂提起本件上訴(被上訴人請求原審法院命上訴人三星鄉公所作成「准予收回系爭耕地」之處分，原審以事實尚不明，無從逕為判決而予以駁回，被上訴人未上訴，此部分已確定)。
二、被上訴人起訴主張：（一）系爭耕地於97年12月31日租期屆滿，被上訴人於98年1月1日至2月16日公告期間內之98年2月10日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，上訴人三星鄉公所僅依耕地三七五減租條例第19條規定暨宜蘭縣政府98年5月6日府地權字第09800059991號函辦理，訴願決定僅憑上訴人三星鄉公所不實審核承租人「同一戶內」家屬96年全年收支明細表，率予駁回，其不備理由，與司法院釋字第559號解釋、第580號解釋意旨及民法第1112條、第1114、第1115條、第1116條之1、第1117條、第1138條、第1140條、耕地三七五減租條例第17條第1項、社會救助法第4條、第5條、第5條之1規定相牴觸，已違背行政程序法第4條至第10條、第160條第2項、中央法規標準法第4條、第5條第2項、第6條及第11條規定，亦有悖憲法第22條、第23條規定，顯然違法違憲。（二）依司法院釋字第559號解釋意旨，涉及人民財產權者，得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函釋、88年12月8日臺內地字第8897458號函釋及97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱系爭工作手冊）非行政程序法第150條所訂之法規命令，自不得限制被上訴人之權利與義務。（三）綜觀民法第1114條、第1115條、第1116條之1及第1117條之規定可知，直系血親不論是否「同一戶內」均有相互扶養之義務。因此，上訴人三星鄉公所之原處分計算上訴人陳水連、陳鍚榮本人及其家人全年收入及支出資料，自應將上訴人陳水連、陳鍚榮本人及其「同財共居生活同一戶內」之全部直系血親卑親屬之收入及支出之全部資料，全盤查明後載入其全年收支明細表而計算收支相減後數據。（四）上訴人陳水連、陳鍚榮係有自耕地之富農，住別墅豪宅，出入有轎車代步，其等「同財共居生活同一戶內」之家屬所有之農作生產收益、工作收入、營利收入、動產及不動產之收益，及其他收入等年總收入各有新臺幣（下同）2,000,000元以上，生活安定富裕有餘。原處分謂被上訴人如收回耕地將致承租人失其家庭生活依據，毫無理由等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷，並聲明求為三星鄉三地尚字第146號耕地租約書所載系爭耕地，全部由被上訴人收回。
三、上訴人三星鄉公所則以：（一）被上訴人僅以口頭臆測承租人陳水連耕地收益若干元，從未負確實舉證之責，故無從計算此筆收益；又查上訴人陳水連與其配偶邱美麗經宜蘭縣三星地區農會99年5月20日三區農保字第9901434號函復略以：
「……邱美麗並未參加農保，另陳水連先生未申請老農津貼之給付……」、敬老津貼（超過本所24個月查詢權限範圍，故推算為）36,000元；再查本所農業課96年度核發陳水連「水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金」計76,050元；又查財政部臺灣省北區國稅局96年所得資料：承租人陳水連所得總額148,063元（其中147,000元為臺灣省宜蘭農田水利會薪資）、其配偶邱美麗所得總額123,890元（其中119,400元為臺灣省宜蘭農田水利會薪資）、其媳邱美玲查無資料、惟有工作能力，以198,720元計所得總額，其孫陳鴻沅查無資料且為學生，無工作能力，以0元計所得總額；故上訴人陳水連部分96年全戶收入總額為582,723元；支出部分，依同工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2）審核標準Ｂ、出、承租人生活費用審核標準如下：乙、「生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）」以每人每月以9,509元計，支出總額計456,432元。（二）上訴人陳錫榮未同戶之媳不應列計人口核計收支總額；次查系爭工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2）審核標準C、出、承租人審核標準如下：（86年9月5日臺內地字第8687938號函）「丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計。」惟被上訴人僅以口頭臆測承租人之子開設之瓦斯行收益若干元，從未負確實舉證之責，故無從計算此筆收益；又查上訴人陳錫榮與其配偶羅愛經宜蘭縣三星地區農會99年5月20日三區農保字第9901434號函復略以：「……陳錫榮、羅愛……為農保被保險人，……，96年度各已領取新臺幣72,000元整」，再查財政部臺灣省北區國稅局96年所得資料：承租人陳錫榮所得總額18,312元、其配偶羅愛所得總額9,340元、其女陳美燕所得總額169,642元、其子陳永順所得總額100,000元、其孫女陳冠倢、陳冠妤、孫陳冠儒均查無資料且為學生，無工作能力，以0元計所得總額；又查本所農業課96年度核發陳錫榮「水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金」計58,050元，故陳錫榮部分96年全戶收入總額為499,344元；支出部分，依同工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查
（2）審核標準Ｂ、出、承租人生活費用審核標準如下：乙、「生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）」以每人每月9,509元計，支出總額計798,756元。上訴人陳水連及陳錫榮96年全戶收入合計1,082,067元，支出合計1,255,188元，收支總計為負173,121元等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人陳水連、陳錫榮部分：答辯理由均同上訴人三星鄉公所，並稱希望能繼續耕作。
五、原審將訴願決定及原處分撤銷，係以：（一）法院於適用耕地三七五減租條例第19條收回耕地之規定時，鑑於「耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，承租人不再如過去般有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益」之時代背景（司法院釋字第580號之解釋意旨參照），必須是在「經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中之極少數例外，非靠耕作承租之耕地，即難以維持生活」之先決條件下，方有此「國家強制續租耕地」規定適用之必要性，因此對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質嚴格進行。然系爭工作手冊之認定方法，過度保護承租人之權益，已喪失時代意義，地主與佃農為達到系爭工作手冊之認定標準，必然以「隱瞞資力」的「競租」方式，來爭取占有「耕地」潛在交易價值之法律地位，此種扭曲事實之「事實操作」，將使耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之時代功能更無從彰顯，原審法院自得拒絕適用。依耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指「出租人是靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持的生活即難以維持」。因此「收回耕地」與「家庭生活失其依據」之間要有因果關係，若承租人並不以耕作維生（例如耕作收入只有區區數千元），而係依賴其他補助或免稅收入、其他財富維生，縱使少了系爭耕地收入，亦不致使承租人難以維持生活，是承租人之其他收入與財富顯亦應列入審查。然系爭工作手冊在生活「收入面」之查證上，原則上只查證當期之流量「所得」（再加計社會福利津貼、自耕地收入等，見系爭工作手冊第12頁至第14頁所載甲、乙、丙、丁所載）而不查證有無存量之「財富」累積。而且所得之查證又單純按稅捐機關之申報資料，因此只有課稅所得之呈現，對大量之免稅所得（主要為證券交易所得）卻只在出租人或承租人有舉證之情況下，才予查證，而不主動調查（見系爭手冊第14頁丙）。除此之外，上訴人三星鄉公所在實際查證收入時，其訪談記錄內容（見系爭工作手冊第14頁G所指格式12之「出（承）租人收益情形訪談筆錄」），也僅限於自耕收入及老人福利津貼、低收入津貼或其他社會福利津貼，未及於其他收入，此等認定及計算方式不能反應地主及佃農生活中之經濟來源，而承租收入部分，在計算生活支出時又以費用形成等額扣除，結果等於是未予計算，均不合理。（二）依社會救助法第4條規定：「本法所稱低收入戶……係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下」。同法第5條規定：「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬」。同法第5條之1規定：「本法第4條第1項所稱家庭總收入指下列各款之總額：一、工作收入，……二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入」，社會救助法施行細則第2條亦有明文。其已規定家庭成員為：配偶、一等之直系血親（未限定同一戶籍內）、同一戶籍或共同生活之旁系血親，亦規定「家庭總收入」為上列成員之工作收入、動產及不動產之收益及其他收入，而承租人若真有「失其家庭生活依據」情事，其家庭收入不應更高於前揭「低收入戶」，則前揭社會救助法就家庭總收入之相關規定，非不得供為認定耕地三七五減租條例出租人、承租人資力認定之參考。耕地三七五減租條例第19條第3款乃係以出租人因收回耕地，致承租人失其「家庭生活依據」為前提，所謂家庭生活依據，不宜僅以「同一戶籍」作為認定基礎，而應考量所有出租人直系血親、配偶之收益；尤其是共同生活之直系血親利用「獨立分戶」之方法，刻意使自己與承租人不在「同一戶籍」內時，更是明顯利用系爭工作手冊認定標準之寬鬆，降低承租人之家庭收入，而達繼續承租目的，此時主管機關更應嚴格審查承租人之家庭收入，而非僅依系爭工作手冊之「同一戶籍」為單一認定標準。（三）上訴人三星鄉公所依系爭工作手冊之規定，僅計算「同一戶籍內」上訴人陳水連、陳鍚榮之子女收益，而未計算其餘不在「同一戶內」之直系血親、配偶之收益及「財富」，非無違誤。尤其是上訴人陳水連之子陳俊達原住○○鄉○○路○○號（與上訴人陳水連同一戶籍），嗣創立新戶居住於○○鄉○○路○○○○號，其獨立分戶設籍在上訴人陳水連隔壁，實質上為共同生活，但原處分僅因陳俊達未與陳水連「同一戶籍」，而排除陳俊達之收益及財產，更難謂已合理計算上訴人陳水連之家庭生活依據。另上訴人三星鄉公所依系爭工作手冊之規定，僅計算承租人即上訴人陳水連、陳鍚榮之利息收入等，而不計算承租人本人及其直系血親、配偶所擁有之「本金」及其他免稅（主要是證券交易所得）收入及其他財富（例如股票、汽車、不動產等之價值），尚有違誤。例如被上訴人主張上訴人陳水連子女各擁有汽車、宜蘭縣○○鄉○○段956、957地號建地、門牌號碼宜蘭縣○○鄉○○村○○路12之2號及12之3號房屋（前揭土地上房屋），又上訴人陳水連次子陳俊毓擁有宜蘭縣○○鄉○○段954、955地號建地，並主張上訴人陳鍚榮擁有宜蘭縣三星鄉連地房屋1棟及自用轎車，且上訴人陳鍚榮之子陳永順亦擁有汽車、不動產，是否屬實？該汽車、不動產價值為何？原處分並未調查，且亦均未計入上訴人陳水連、陳鍚榮之「家庭收入」內，均有違誤。（四）原處分未依規範本旨就上訴人之「家庭生活依據」為實質調查，而僅以工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，有違證據法則。惟究竟上訴人本人及其全部直系血親、配偶所擁有之「本金」及其他免稅（主要是證券交易所得）收入及其他財富（例如股票、汽車、不動產等之價值）為何，仍有不明，原審法院無從自為事實調查及法律適用作成判決，有發回上訴人三星鄉公所重為認定之必要，因而被上訴人請求原審法院命上訴人三星鄉公所作成「准予收回系爭耕地」之行政處分，基於上述理由，其此部分請求尚非有據。縱上所述，本件上訴人三星鄉公所所為「否准被上訴人收回耕地並准予上訴人續租系爭耕地」之處分尚有違誤，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
六、本院按：
(一)99年12月29日修正之社會救助法第5條第1項：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」97年1月16日修正之同法同條項：「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」94年1月19日修正之同法同條項：「前條第1項所稱家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
一、配偶。二、直系血親。三、同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」86年11月19日修正之同條項：「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。」原判決認得作為認定耕地三七五減租條例出租人與承租人資力參考依據之社會救助法第5條：「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。」與上開社會救助法第5條第1項歷次修正內容均不相同(即令單以第3款而論，原判決所引內容與86年11月19日修正內容相同，然86年11月19日之修正規定並非屬行為時法律)，原判決誤引法律規定內容作為裁判依據，適用法規不當。
(二)原判決初謂系爭工作手冊僅計算承租人之「收入」（而不計算承租人之本金或其他存量財富累積），作為認定「承租人失其家庭生活依據」之基礎，非無違誤等語，亦即認應計算承租人之本金或其他存量財富累積，以判斷承租人是否「失其家庭生活依據」。然原判決嗣又引社會救助法第5條之1所規定，計算同法第4條第1項所稱「家庭總收入」，應包括工作收入、動產及不動產之收益、其他收入(原判決所引條文文字與法律規定文字略有差異，同法施行細則第2條亦未如原判決所稱「亦有明文」)，得作為認定耕地三七五減租條例出租人與承租人資力之參考，亦即未納入存款本金或其他存量財富累積，理由矛盾。
(三)我國行政訴訟係採取職權調查原則(行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照)，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定(行政機關不得怠為事實調查)，事實審法院原則上應依職權(包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據)查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，不得不確定事實，僅指出行政機關調查事實有如何缺失，而撤銷行政處分，要求行政機關自行查明事實(即「不為本案決定之撤銷行政處分」)。本件訴訟爭點在於上訴人陳水連及陳錫榮是否因系爭耕地為被上訴人收回而「失其家庭生活依據」，原審應就兩造之事實主張及證據聲明及依職權調查，在耕地三七五減租條例第17條第1項第3款應有之法律解釋下，認定待證事實，以解決上開訴訟爭點。乃原判決並未認定待證事實，僅以其有瑕疵之法律見解(如上所述)為前提，指上訴人三星鄉公所調查事實有缺失而將訴願決定及原處分撤銷，兩造間之糾紛，未因原判決而解決，未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
(四)上訴人三星鄉公所於原審主張上訴人陳水連96年全戶收入總額582,723元，支出總額456,432元(原判決書第11頁)，亦即縱使僅依上訴人三星鄉公所之計算方式，上訴人陳水連部分全戶收入大於支出。而系爭工作手冊載：「惟同一份租賃契約內載2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在」。本件有無此種情形，事關上訴人陳水連部分之判決結果(確定其是否因系爭耕地為被上訴人收回而「失其家庭生活依據」)，原判決未予查明(本件案卷內似無系爭租約書存在)，此部分亦未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
(五)綜上所述，原判決有適用法規及不適用法規不當與判決理由矛盾之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 14 日
書記官 楊 子 鋒