最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1825號上 訴 人 滿桂璽
劉翰卿劉翰文共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年12月16日臺北高等行政法院99年度訴字第1235號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人等之被繼承人劉景瑞為國軍老舊眷村「建業新村」眷舍之原眷戶（民國59年間獲准受讓訴外人楊超植坐落高雄市建業新村36-1號國軍老舊眷村眷舍），前經被上訴人所屬總政治作戰局於92年11月25日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱「眷改條例」）之相關規定辦理眷村改建事宜（與「明德新村」合稱明建新村），而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：（一）高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。（二）原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，將申請書．．．繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.眷村原眷戶未達四分之三以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」因劉景瑞未辦理同意改建之認證，經海軍後勤司令部93年2月23日沛眷字第2641號及同年3月2日沛眷字第3202號函請其配合辦理未果，被上訴人乃以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案，同意改建之原眷戶合計超過四分之三以上；並以96年3月20日昌易字第0970005062號令（下稱第1次處分）註銷劉景瑞之原眷戶權益。嗣劉景瑞於96年12月22日死亡，上訴人滿桂璽依眷改條例第5條第1項規定，於97年1月14日以原眷戶配偶身分填載原眷戶死亡權益承受申請表，申請承受劉景瑞原眷戶權益，經海軍陸戰隊指揮部以97年10月8日海陸眷服字第0970008704號函復劉景瑞之原眷戶權益業經被上訴人第1次處分註銷而不得辦理承受。其後，因被上訴人第1次處分未合法送達，被上訴人再以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函（下稱第2次處分）註銷劉景瑞眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人滿桂璽不服，訴經行政院98年7月10日院臺訴字第0980087791號訴願決定，以劉景瑞已於處分前死亡，第2次處分以其為處分對象未妥為由，而將第2次處分撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人復以98年9月8日國政眷服字第0980012508號函（下稱原處分）註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知上訴人等繼承人。上訴人等不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人於原處分之主旨與理由中說明依據眷改條例第22條規定註銷「劉景瑞」之眷舍居住憑證，法律效果即在註銷「劉景瑞」依據眷舍居住憑證所得享有之原眷戶權益。上訴人滿桂璽為眷改條例第5條所定第1順位承受權人，上訴人劉漢卿與劉翰文雖係劉景瑞之子女而為民法上繼承人，惟因劉景瑞之配偶仍生存，渠等不具備眷改條例第5條所定承受權益之要件，故無承受劉景瑞原眷戶權益之權利，被上訴人認定劉翰卿與劉翰文為原處分之利害關係人並送達原處分，於法不符。再者，本件被繼承人劉景瑞之原眷戶身分，係因其持有海軍第一軍區司令部59年8月27日（59）松政字第1618號函核准配住之公文書，劉景瑞並未持有任何「眷舍居住憑證」，原處分所為註銷劉景瑞「眷舍居住憑證」，顯係對於從未存在之公文書作成註銷決定，亦有與事實不符之違誤存在。又眷改條例第5條所定之「法定承受」制度，與民法上所定之「法定繼承」制度不同，眷改條例第5條第1項特別規定原眷戶死亡後權益承受方式，並未規定原眷戶於死亡前所為之行為效果，應由法定承受人承受。今被上訴人主張上訴人滿桂璽應承受劉景瑞表達不同意改建意見之法律效果，於法無據。況上訴人滿桂璽為已死亡原眷戶「劉景瑞」之配偶，於「劉景瑞」死亡前既從未曾收受被上訴人所為註銷原眷戶權益或眷舍居住權憑證之處分，上訴人滿桂璽即得以權益承受人地位，表示對於眷改之認證意思表示，上訴人滿桂璽已依法向民間公證人提出認證書並向被上訴人寄達正本，本件自無不同意改建之事實存在等情，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）行為時眷改條例第22條之規定，如規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，即已達法定改建之門檻，自應辦理改建。本件「明建新村」之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3月4日前）已辦理同意改建認證者共計399戶，已逾四分之三戶數。而劉景瑞未於第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書。依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5條第2項及第3項之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為「不同意改建之眷戶」，被上訴人自得依眷改條例第22條規定註銷其「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，且將此一決定通知予上訴人等知悉。又上訴人滿桂璽雖已依法向民間公證人提出認證書並向被上訴人寄達正本，惟該認證書提出之日期為98年10月9日，顯已逾法定認證期限，無從認為係同意改建之眷戶。（二）本件原眷戶劉景瑞死亡前，因其為不同意改建之眷戶而已該當眷改條例第22條註銷「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」之法定要件，故縱使劉景瑞之配偶即上訴人滿桂璽依眷改條例第5條之規定申請承受權益，然因伊需一併承受劉景瑞為不同意改建原眷戶之法律地位及因此而生之法律效果，故被上訴人依法亦需於伊承受權益後註銷其所承受之權益，則上訴人等顯已無再申請承受權益之可能。然因本件涉及上訴人等是否尚得依該條例第5條規定為權益承受之申請，被上訴人對於此一法律上具有重要意義之事實自仍有為「確認處分」之必要，原處分以上訴人等為相對人而確認劉景瑞之眷舍居住憑證及原眷戶權益已具備法定註銷事由，無客體不適格之問題，非無效之行政處分，亦無處分內容不明確之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）國軍老舊眷村之改建，本質上乃被上訴人對於軍眷眷舍房地之管理及處理，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，保障優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，亦屬低密度法律保留，並經眷改條例第29條概括授權被上訴人就施行細則為規定，被上訴人基於管理權人地位，就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間，此參司法院釋字第557號解釋甚明；是被上訴人公布之眷改條例施行細則、辦理國軍老舊眷村改建注意事項等辦理國軍老舊眷村改建業務細節性、技術性規定，既有助眷村改建事務之積極推動，杜絕爭議及免因少數眷戶遷延未決而妨礙多數人所支持之改建計畫施行，且無悖於眷改條例立法目的及法律保留原則，自得為其所屬人員所遵循援用。（二）本件國軍老舊眷村高雄市明建新村，前經被上訴人所屬總政治作戰局以92年11月25日勁勢字第0920014643號公告，於92年12月4、5日舉辦「高雄市自治新村改建基地等10村（含明建新村）改（遷）建第一階段（認證）說明會」，且於公告事項載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3個月內，填具改（遷）建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶。惟上訴人等之被繼承人劉景瑞並未遵上開期限同意配合辦理改（遷）建，提出申請書並為認證；其後迭經海軍後勤司令部於93年2月23日、3月2日發函促請配合辦理，仍未獲回應；再經海軍陸戰隊指揮部以95年12月19日瀚眷字第0950010087號函請劉景瑞於96年1月15日前提出陳述書，仍未經劉景瑞依通知提出書面陳述，或表達同意改建之意願，是劉景瑞就系爭經四分之三以上原眷戶同意改建之明建新村，係屬眷改條例第22條規定之不同意改建之眷戶，乃堪認定。（三）惟迄至劉景瑞96年12月22日死亡前，被上訴人並未依眷改條例第22條規定，向其為註銷系爭眷舍居住憑證之意思表示。而眷改條例性質上為公法，由該條例賦予原眷戶之申購興建住宅及領取輔助購宅款等權利，係屬於公法上之權利，此種基於一定公法上之身分或資格，始得享有之權利，具有一身專屬性，原應專屬於權利本人始得享有；惟因該條例第5條規定，而創設原眷戶之配偶於原眷戶死亡後得先行承受該權益，至其子女則於原眷戶配偶死亡後，始得遞次承受。是系爭眷戶居住權及相關權益，迄至劉景瑞死亡前，既未經被上訴人註銷，則依眷改條例第5條規定，有關劉景瑞之原眷戶權益，乃成為其配偶即上訴人滿桂璽得優先承受之標的，且已據上訴人滿桂璽向被上訴人為承受之申請；而上訴人滿桂璽承受之上開標的，既係繼受自劉景瑞，則有關被上訴人已取得之註銷權，自不受影響；況上訴人滿桂璽迄至98年9月8日前亦未就系爭眷村之改建，提出經認證之改建申請書（上訴人滿桂璽係於98年10月13日始行提出，訴願卷第40-49頁）。從而，被上訴人於98年9月8日援引眷改條例第22條規定，以劉景瑞不同意系爭眷村改建，復已死亡為由，向法定承受者即上訴人滿桂璽，為註銷劉景瑞眷舍居住憑證之處分，自無不合。至被上訴人併以上訴人劉翰卿、劉翰文即劉景瑞之子女為系爭處分相對人，固有未洽；然此瑕疵輕微，尚不影響原處分之效力。上訴人主張被上訴人以上訴人等為處分相對人註銷已死亡之劉景瑞所持有單純私權證明文件，行政客體已然不適格；且眷改條例並未規定原眷戶於死亡前所為之一切行為效果，應歸由法定承受人承受云云，乃係斷章取義，而未視由被上訴人或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證非僅為居住權證明文件，且係取得眷改條例上述原眷戶權益之原因，暨上開權益既係繼受，依「後手權利不得大於前手」之法理，上訴人滿桂璽之法律地位自不得優於劉景瑞。（四）國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，因前述眷改條例之頒布，不僅為國軍眷舍居住權之憑證，且因而取得該條例所稱之上述原眷戶權益。又該條例第3條第2項既將居住憑證與核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事之公文書併列同為取得原眷戶權益之原因，亦即該公文書與眷舍居住憑證於眷改條例係具有同一效力；而該條例第22條規定對不同意改建之眷戶得為註銷其居住憑證及原眷戶權益之處分，考其立法理由復在「為免部分眷戶意願無法整合而影響眷村改建整體工作執行，又因採循現行司法程序訴訟拆屋還地時程過長，爰明定得對該等眷戶強制執行返還房地，以期眷村改建工作得以順利推展」，故該第22條所謂註銷「居住憑證」，解釋上自應包括同條例第3條第2項規定之有關核配眷舍等公文書內容，始能達迅予收回房地之立法目的。故劉景瑞取得原眷戶權益縱係憑海軍第一軍區司令部59年8月27日（59）松政字第1618號函核准配住之公文書，而非眷改條例第3條第2項所指狹義之「居住憑證」，然該公文書仍屬同條例第22條所稱得註銷之居住憑證範疇等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按眷改條例第5條第1項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」準此，眷改條例有關原眷戶權益於原眷戶死亡時，其權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係依上開規定辦理。並因老舊眷村之緣起歷史，為安置早年國共內戰遷移來台之軍眷所興築分配，故居住權益取得應由主管機關予以核准配給，權益之移轉承受亦須向主管機關申請獲得核准（91年12月30日廢止國軍軍眷業務處理辦法第25-27條規定意旨參照）。基此，原眷戶死亡後，依上開規定得承受權益之配偶不至因死亡事實之發生而當然取得權益，尚須經申請獲得許可後，始承受取得原眷戶權益。又此係在眷戶權益之公法事務範疇內，依法令所為之解釋，應與其他領域之事項區別以觀，故原眷戶之繼承人雖非當然繼承原眷戶基於眷改條例所生之權益，惟並不影響其他領域內屬於繼承人應承受負擔之權利義務。本件原眷戶劉景瑞未提出改建同意書，被上訴人以96年3月20日第1次處分註銷其原眷戶權益，惟未合法送達，嗣劉景瑞於96年12月22日死亡，上訴人滿桂璽於97年1月14日提出原眷戶死亡權益承受申請表，申請承受劉景瑞原眷戶權益，經海軍陸戰隊指揮部以97年10月8日海陸眷服字第0970008704號函復劉景瑞之原眷戶權益業經被上訴人第1次處分註銷而不得辦理承受。最終被上訴人再於98年9月8日以原處分註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知上訴人等繼承人，此為原審所確定之事實。
是依前揭法令，上訴人滿桂璽並未取得原眷戶權益，而劉景瑞原眷戶權益因第1次處分未合法送達而未發生合法註銷之效果，嗣後被上訴人再基於劉景瑞生前未提出改建同意書之事實，以原處分註銷其原眷戶權益及居住憑證，係以其生前得享有之權益為處分標的，並將此具有形成效力之註銷處分向劉景瑞之繼承人即上訴人送達，合於民法上繼承人得繼受被繼承人之地位受領意思表示之法理，故原處分之送達並無違誤，自已生效。被上訴人於訴願時稱其對上訴人等3人為送達，係以其3人具有法律上利害關係人之地位；復於原審答辯主張劉景瑞原眷戶權益及居住憑證是否已具備法定註銷事由，涉及上訴人等是否尚得依該條例第5條規定為權益承受之申請，被上訴人對於此一法律上具有重要意義之事實自仍有為確認之必要，故以原處分為確認處分，而以上訴人等為相對人送達原處分云云，其對於原處分之性質及送達程序之答辯，於法雖有未合，惟原處分之作成及送達程序既無違誤，自不因救濟程序所為之攻防主張而生影響。原判決另以劉景瑞之原眷戶權益，為其配偶即上訴人滿桂璽得優先承受之標的，且已據上訴人滿桂璽向被上訴人為承受之申請，則有關被上訴人已取得之註銷權，自不受影響，自得向法定承受者即上訴人滿桂璽，為註銷劉景瑞眷舍居住憑證之處分，至被上訴人併以上訴人劉翰卿、劉翰文即劉景瑞之子女為原處分相對人，固有未洽；然此瑕疵輕微，尚不影響處分之效力云云，理由雖有不當，惟亦不影響原處分之內容及送達程序之合法。上訴人主張劉景瑞原眷戶權益已經上訴人滿桂璽承受，被上訴人即不得再以劉景瑞之原眷戶權益為註銷之標的，又原處分既係註銷劉景瑞之原眷戶權益，則因劉景瑞已經死亡，無法收受送達，原處分效力尚未發生效力云云，乃一己之見解，難謂有據。
（二）惟按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。高等行政法院為事實審法院，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。再按「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」為行為時眷改條例第22條所明定。又眷改條例施行細則第20條第1項亦規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」。是被上訴人得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，須計畫改建之眷村其同意改建原眷戶達3/4以上門檻為要件。
至同意改建與否之認定，係以原眷戶有無於主管機關書面通知之日起3個月內，提出同意改建申請書，並經法院或民間公證人認證為準。經查，原審就關涉原處分合法與否之基礎事實，即本件建業新村之改建決定是否得原眷戶3/4以上之同意，並未依職權調查並認定之。本院審理本件上訴事件，於執行職務上已知同一建業新村其他原眷戶權益經被上訴人以其他處分予以註銷後，處分相對人循序提起行政救濟程序，於訴訟中提出臺灣高雄地方法院以100年度聲更㈠字第1號民事裁定，將民間公證人王振華事務所就本件相關之張怡玫等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置，並已確定在案，本院100年度判字第1392號、100年度判字第1702號等判決基此事證而將原審判決廢棄發回更為審理。基於前揭民間公證人所為之認證爭議，即已無法認定建業新村原眷戶是否確有3/4以上同意改建，故被上訴人原據以統計同意改建原眷戶數量之基礎即生動搖，致影響本件註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益處分是否仍為適法之判斷。原審未就被上訴人提出之前開同意改建認證書及眷舍管理表冊等資料予以調查，自有應依職權調查證據而未予調查之情形，亦未說明其未予調查之理由，自有違誤。上訴人據以指摘原判決違法，為有理由。又因本件事實尚未明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明後另為適當之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 吳 玫 瑩