最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1832號再 審原 告 天晟育樂股份有限公司代 表 人 陳良強再 審被 告 行政院體育委員會代 表 人 戴遐齡訴訟代理人 謝天仁 律師上列當事人間有關體育事務事件，再審原告對於中華民國99年8月26日本院99年度判字第877號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、再審原告經教育部以民國77年12月16日台(77)體字第61360號函發給高爾夫球場設立許可證（下稱原核准處分），核准於新竹縣關西鎮東安里設立關西鄉村高爾夫球場（下稱系爭球場），土地面積18.8688公頃，應於辦妥法人登記後6個月內開工興建，3年內建造完成，嗣於79年11月16日以台(79)體字第56440號函（下稱教育部79年11月16日函）換發許可證，核准變更土地面積為21.7267公頃，復於86年3月21日以台(86)體㈢字第86021096號函（下稱教育部86年3月21日函）核准變更土地面積為71.8065公頃。茲再審被告於86年7月16日設立並承接辦理高爾夫球場籌設、開發使用許可及撤銷業務，於91年間針對已逾籌設期限尚未完成開發之球場（含再審原告），函請球場所在地轄區政府查明球場狀況及球場業者說明球場現況暨開發進度，並於93年2月26日召開93年度已逾籌設期限尚未完成開發之球場設立許可審查會議，同意再審原告展延籌設許可，惟再審原告應承諾將依預估時程積極辦理，如逾時程未完成開發即放棄球場設立許可，並請再審原告提具預期施工進度及預估開放時程，再審原告據於93年4月14日檢送開發預定時程表，具結承諾依該時程表內容確實辦理。再審被告復於95年3月8日召開審查會議，以再審原告自93年起迄無實際施作進度，請其於95年4月30日前提出具體施工進度及合理說明，再審查是否同意展延。再審原告嗣於95年4月25日、95年8月14日以其決定出售球場土地及籌設許可證、即將變更經營主體而新經營團隊主要人員出國尚未回國等由，函請提報施作進度展期3個月卻未獲同意，乃於95年9月13日函復再審被告，以其開發許可及雜項執照預估於96年4月間獲得許可，於獲得許可後1年6個月完成施工，會館興建預計於98年2月底完成。再審被告再於96年3月8日召開審查會議，以再審原告迄未能提出具體施工進度及合理說明，不同意展延系爭球場之設立許可，惟考量再審原告未出席會議，乃請其於1個月內向再審被告陳述意見或提出具體事由，逾期即廢止系爭球場之設立許可，並以96年3月27日體委設字第0960006289號函知再審原告，再審原告雖函請展延至98年2月底完工，但展延理由並未就開發計畫及工作時程提出具體且合理之說明，再審被告遂以96年5月29日體委設字第0960010884號函（下稱原處分）函知再審原告，以其所屬系爭球場開發時程已逾高爾夫球場管理規則（下稱管理規則）第7條第5項所定籌設期限，爰自是日起廢止原核准處分，該球場範圍內用地應回復原編定地目之使用及恢復造林。再審原告不服，遂循序提起本件行政訴訟，嗣經原審法院及本院分別以97年度訴字第1140號（下稱原判決）及99年度判字第877號判決（下稱原確定判決）駁回確定在案，再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張略以：管理規則不具法律位階，復未有法律授權依據，顯非屬行政程序法所稱法規命令及法務部92年4月1日法律字第0920011182號函釋之職權命令及法規命令，且迄未依行政程序法第174條之1規定改按法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，則該管理規則當自93年1月1日起即對外不生法律效果，否則將有違法律保留原則及司法院釋字第514號解釋意旨，原判決及原確定判決援用該管理規則第7條規定撤銷原核准處分，卻未將教育部79年11月16日函及86年3月21日函核准變更開發土地面積之籌設許可撤銷，且原核准處分及教育部79年11月16日函及86年3月21日函核准再審原告所屬之系爭高爾夫球場變更開發面積為71.8065公頃之書面並未記載有行政程序法第93條第1項、第2項及96條第1項第3款規定之附款，系爭高爾夫球場雖於原核准處分核准設立許可開發18.8688公頃，依行為時之管理規則第5條規定出具保證書承諾於3年期限內完成開發，嗣又經教育部依上開行為時之管理規則以79年11月16日函核准變更許可開發21.7267公頃，而再審原告於82年實際開發面積已完成約75公頃，是再審原告已依保證書承諾如期開發，亦逾新竹縣政府80年1月30日核發80字第002號及80字第003號雜項執照共核准開挖面積31.4784公頃，嗣因奉教育部83年8月4日函，再審原告又檢附申請書重新申請並經教育部86年3月21日函核准變更面積為71.8065公頃。查上開新修正之管理規則並無應檢附保證書之規定，依後令優於前令之規定，又原核准處分之效期為3年，是以該處分所檢附之保證書今當失其保證效力，詎原確定判決認原核准處分既經廢止，嗣後擴張處分亦隨即失其效力等語，顯與行政程序法第96條第1項第3款、第93條第1項、第2項、第110條第3項及民法第102條第2項及後令優於前令之規定不符，係適用法規顯有錯誤。又再審原告依據管理規則申請奉准設立系爭球場並取得國有財產局同意合併開發國有土地2公頃證明書後，信賴該核准處分而投入鉅額開發費用且合於信賴保護要件，並無信賴不值得保護之情形，再審被告遽予撤銷原核准處分，有違信賴保護原則，再審原告自得依法請求公法上不當得利，詎原判決及原確定判決對此均未予論述，亦有判決不備理由及適用法規顯有錯誤之違誤等語。求為判決將原確定判決、原判決均廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。
三、再審被告則略以：管理規則係按中央法規標準法第7條規定，由各機關依其法定職權而訂定下達之職權命令，且屬主管機關輔導管理國內高爾夫球場設立之需要，在未完成提升為法律位階前，目前仍有其存在之必要。至行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別，故行政程序法尚不足據論斷職權命令之存廢。管理規則係於70年即行制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規定之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為再審被告輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；另再審原告既依管理規則申請並經教育部據此核准籌設球場之附廢止保留授益處分，再審原告對此授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，再審原告復執陳詞提起再審顯無理由，自應予駁回等語，資為抗辯。
四、本院查：
(一)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院現尚有效之解釋、或本院尚有效之判例有所牴觸而言，至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由（本院97年判字第360號、62年判字第610號判例參照）。
(二)查原確定判決已就管理規則係70年由教育部本於國民體育法主管機關樴權而制訂公佈，作為輔導管理國內高爾夫球場設立之依據，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有存在之必要，是原判決以管理規則主管機關以職權命令定之，誠為歷史產物，主管機關於法制未臻健全時代，依此職權命令為處分，其效力仍值肯定。且人民以其符合管理規則所定籌設高爾夫球場條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即表示願受該規則之規範，殊不能於其違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可之規範，否則即與禁反言及誠信公平原則之法理相違背；又教育部於77年12月16日依再審原告申請，以當時管理規則為據，核准再審原告籌設系爭球場，再審原告亦依上開管理規則第5條出具保證書，保證3年完工，否則依同規則第7條規定，主管機關得撤銷其許可，以此以觀，當時主管機關教育部所核准籌設系爭球場之處分，顯為附廢止保留之授益處分，亦即再審原告於辦妥法人登記後3年內如未能完成系爭高爾夫球場開發，主管機關即能廢止該核准處分。惟主管機關基於行政裁量，並未行使之，嗣後分別以79年11月16日函及86年3月21日函核准變更土地面積，實係擴張原核准處分之範圍，而原核准處分之廢止保留之附款依然存在，嗣原核准處分既經再審被告以原處分予以廢止後，嗣後擴張範圍處分亦隨即失效；又再審原告申准取得球場設立許可，本應於所定期限內，以整體規劃分區開發為原則，依土地開發及建築管理相關法令規定，辦理球場開發事宜，但再審原告自77年許可籌設，迄再審被告於96年以原處分廢止原核准處分，明顯已逾工程必要期間，再審被告迭次召開審查會議附條件准再審原告延期，並命再審原告定期施工、提出具體施工時程表，然再審原告並未遵循辦理，復未能就何以未依其所提之具體施工進度施工為合理說明，又未能提出具體施工進度，足徵系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於再審原告，是再審被告以原核准處分廢止保留附款為據，廢止原核准處分，已善盡合義務之裁量，並無不法等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就再審原告所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，核屬有據，並無再審原告所稱適用法規不當或不適用法則之違法，亦無違反平等原則及信賴保護原則可言等語，而駁回再審原告之上訴等情亦詳為敍明。經核並未與本件應適用之法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸；且查行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別，故行政程序法尚不足據論斷職權命令之存廢。茲查管理規則係早於行政程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規定之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為再審被告輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；又查再審原告既依管理規則申請並經教育部據此核准籌設球場之附廢止保留授益處分，再審原告對此授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，是原確定判決核無違背行政程序法第174條之1規定，再審原告猶指摘原確定判決適用法規顯有錯誤云云，委不足取。復查原確定判決已詳為說明本件何以為附廢止附款之授益處分，且原核准處分既經廢止，則其擴張原核准處分面積範圍之教育部79年11月16日函及86年3月21日函之核准處分，亦因本於該核准處分遭廢止而失所附麗，亦應隨之失效，核屬當然之理，並無不合，此與行政程序法第96條第1項第3款、第93條第1項、第2項、第110條第3項及民法第102條第2項等規定並無違背，亦與後令優於前令乙節無涉，再審原告據此指摘原確定判決違背法令，難認可採；再者，再審原告既因可歸責之事由而經再審被告審酌再審原告球場開發時程逾管理規則第7條第5項所訂籌設期間，且所提展延理由亦未就未來開發計畫及工作時程提出具體且合理之說明，始因原處分機關保留行政處分之廢止權，經合義務之裁量而廢止原核准處分，核屬符合管理規則所規範，又此既屬再審原告可歸責事由所致，亦難認其有何信賴值得保護可言，再審原告此項主張，亦屬於法無據，故原確定判決核與信賴保護原則亦無違背。再審原告再執前詞為爭執，無非重申其對原確定判決、原判決及原處分不服之理由，核屬其法律上見解之歧異，要難謂原確定判決適用法規顯有錯誤。故再審原告執於前訴訟程序已經原確定判決詳述而不採之見解為指摘，核屬其一己之法律上歧異見解，尚與所謂「適用法規顯有錯誤」有間，揆諸首開說明，自不得據為再審理由。本件再審之訴顯無再審理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 28 日
書記官 賀 瑞 鸞