最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1840號上 訴 人 曾達遠
曾慶友曾慶永曾慶昌
共同送達代收人 邱春菊省桃園縣中壢市○○路○號8樓被 上訴 人 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 徐同治上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國100年4月7日臺北高等行政法院99年度訴字第2214號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段240、241、
254、255地號等4筆土地（下稱系爭土地）耕地三七五租約（新鄉下字第59號）承租人，民國（下同）98年1月1日至98年2月16日為租約期滿承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕受理期間，上訴人乃於98年1月19日向被上訴人申請續訂租約，惟出租人曾現銘於98年2月5日以擴大家庭農場經營規模為由向被上訴人申請收回耕地自耕，案經被上訴人依規定審核出租人、上訴人雙方本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果出租人為負數（所有收益不足維持一家生活），上訴人為正數（所有收益足以維持一家生活），遂核定由出租人收回耕地自耕，並以99年5月10日桃新鄉民字第0990008107號函否准上訴人所請。上訴人不服，經提起訴願遭駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人作成原處分前，未依行政程序法第104條規定以書面記載法定事項通知處分相對人陳述意見，遽然作成處分自屬違反行政程序法第102條規定。又內政部以97年8月8日台內地字第0970124366號函訂定「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），未獲法律授權，自非行政程序法或中央法規標準法所規定之法規命令或授權命令，且工作手冊第6點(二)6(2)A、B及C之規定，涉及對承租人續訂租約資格之限制，顯非執行法律之細節性、技術性次要事項，亦非僅係產生不便或輕微影響之程度，顯然違反法律保留原則。除租屋費用外，被上訴人加計醫藥及生育費、災害必要支出費用等屬偶然發生項目，即將來是否因此等項目支出之發生而使承租人生活陷於困頓，竟繫於96年偶然發生之事實，有違平等原則與比例原則。再者，被上訴人計算上訴人收支之方式顯然不符系爭工作手冊之規定，其應分別以個別承租人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅總額，為計算有無因出租人收回耕地，致個別承租人失其家庭生活依據。倘係個別計算時，則上訴人並非全體之收入均大於支出，並無符合法定收回要件，而被上訴人將全體承租人（上訴人）之收入總額扣除全體支出，顯然不符合法律規定。又基於耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定係為達成憲法第15條及第153條保障佃農之目的，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭生活依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，方為合法合理合情。被上訴人合計上訴人全體之收支，顯然增加法律所無之限制，違反憲法保障佃農之意旨，自屬違背法令等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，及被上訴人就「新鄉下字第59號」耕地三七五租約應為核准上訴人申請續訂租約之處分。
三、被上訴人則以：本件屬上訴人申請被上訴人作成授益處分之行政程序，原處分否准上訴人之申請並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，尚無行政程序法第102條適用之餘地。又內政部81年5月15日台內地字第8173806號函釋略以：分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。……公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。故被上訴人依出租人提出收回出租耕地申請書、自任耕作切結書與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕土地謄本等資料，審核認定本件出租人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2項規定且無同條第1項第1款及第3款情形，核准出租人收回系爭土地自耕否准上訴人續租，並無不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件經審核上訴人本人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果承租人為正數（所有收益足以維持一家生活），而上訴人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，堪以認定。被上訴人依出租人曾現銘提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、與租約耕地同一地段內之自耕地即坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段265地號土地登記謄本及上訴人檢附之相關資料審查結果，認定本件出租人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定且無同條第1項第1款及第3款情形，乃核定准由出租人曾現銘收回自耕，否准上訴人續租，於法並無不合。再按行政程序法第102條前段規定之適用前提要件係以行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分為要件，本件屬上訴人申請被上訴人作成授益處分之行政程序，原處分否准上訴人之申請，並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，尚無該條文適用之餘地。是上訴人主張被上訴人未給予陳述意見之機會云云，自無可採。另工作手冊之規定乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，並未違反法律保留原則。又本件上訴人於82年間因繼承而取得系爭租約，渠等間為公同共有關係，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。被上訴人以上訴人數人因繼承而公同共有承租權，乃將全部承租人之收支合併計算既有盈餘，系爭土地被收回不致使承租人失其家庭生活依據，而准出租人收回，核無不合，上訴人主張被上訴人將全體承租人之收入總額扣除全體支出不符合法律規定云云，亦非可採。另依耕地三七五減租條例第19條第1項已明文規定，上訴人是否「失其家庭生活依據」之基準時點為耕地租約期滿時，因考慮及實際存在事實之認定、難以調查事實及舉證困難之考量，始有工作手冊之訂定，以期滿前1年之收支為認定，況將來之情事無從事前推估，上訴人主張被上訴人應推估預測將來之情事云云，顯有誤解，尚非可採。綜上所述，上訴人所訴均委無足採，被上訴人經審核出租人、上訴人雙方本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用後，以核算結果出租人為負數，上訴人為正數，爰否准上訴人申請續訂租約，於法並無違誤等語，因而將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕
：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。
出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。次按「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……(三)出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。」耕地三七五租約清理要點第4點第3款亦有明文規定。㈡內政部依據耕地三七五減租條例第5條、第19條及第20條、臺
灣省耕地租約登記辦法第7條及第10條、臺北市耕地租約登記自治條例第12條、高雄市耕地租約登記自治條例第15條、行政程序法、內政部相關函釋、耕地三七五租約清理要點、大法官釋字第128、422及580號解釋意旨等規定，以97年8月8日台內地字第0970124366號函發布系爭工作手冊，查該工作手冊之規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，業經原審詳予說明，並予以援用，並無不合。
㈢另按所謂承租人失其家庭生活依據者，其審核標準，依工作手
冊六（三）5、6（2）之規定，以耕地租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。惟為防止出租人、承租人利用上開審核標準之規定，於前揭期限前，將低收入、高支出之直系血親遷入與其同戶，並將高收入、低支出之直系血親遷出戶籍，藉以營造「所有收益不足以維持一家生活」或「失其家庭生活依據」之假象。是以本院另再以：耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍之見解（100年度判字第733號、916號、96年度判字第724號判決參照）作為限制，以免機械式適用上開審核標準，致生弊端。上訴意旨雖以：原判決未以上訴人之家核實認定，先以個別上訴人及配偶與直系血親綜合計算後，復以全部上訴人綜合計算之方式，違反民法第1122條規定及本院96年度判字第724號判決意旨云云。惟查，原處分係審核上訴人本人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果承租人為正數（所有收益足以維持一家生活），而上訴人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，另認定本件出租人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定且無同條第1項第1款及第3款情形。被上訴人乃核定准由出租人曾現銘收回自耕，否准上訴人續租。依據上開原處分之計算，雖非以家為計算單位，但實際計算方式，主要係以上訴人即各承租權之各共有本人及配偶與同一戶內直系血親96年全年生活費用明細表內生活費用保險及醫療費用等，並無證據證明係機械式適用上開審核標準之情事，自無再以「家」之概念重覆計算，上訴人又未舉證若以「家」計算，究如何對其有利而足以影響判決結果之事項，原審判決予以維持，自無違本院上開判決意旨。上訴意旨徒執本院上述判決見解予以爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。
㈣末查，原審就本件上訴人於82年間因繼承而取得系爭租約，渠
等間為公同共有關係，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。被上訴人以上訴人數人因繼承而公同共有承租權，乃將全部承租人之收支合併計算既有盈餘，系爭土地被收回不致使承租人失其家庭生活依據，而准出租人收回，核無不合之事項，並說明上訴人所主張：被上訴人在計算有無符合減租條例第19條第1項第3款之要件時，將全體承租人（上訴人）之收入總額扣除全體支出，顯然不符合法律規定云云，如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨另以：耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，不得就形式論斷，而應從實質觀察，惟原判決竟依違反前開條例立法目的之工作手冊，認定全體上訴人為一戶，藉此計算本人及其配偶與同一戶內直系血親全年所得及支出費用後核算結果為正數，顯無法達成個案之正義，有違行政程序法第10條之規定云云，係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，主張原判決不適用法規或適用不當，並非可採。
㈤從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 28 日
書記官 張 雅 琴