最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1850號上 訴 人 簡春忠被 上訴 人 勞工保險局代 表 人 陳益民上列當事人間國民年金法事件，上訴人對於中華民國100年4月27日臺北高等行政法院100年度訴字第207號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國97年11月21日向被上訴人申請國民年金老年基本保證年金給付，經被上訴人審核，因上訴人已領取嘉義縣梅山鄉公所之一次退休金，不符請領資格，被上訴人乃以98年1月8日保國三字第10150020045號書函（下稱原處分）核定不予發給。上訴人不服，申請審議，經內政部國民年金監理會以98年6月5日台內國監字第0980053344號審定書（下稱爭議審定）審議駁回。上訴人仍不服，提起訴願，前經行政院以98年10月27日院臺訴字第0980095859號決定書駁回在案。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以99年8月26日98年度訴字第2748號判決以訴願管轄錯誤為由，撤銷行政院上開訴願決定。案經行政院秘書長以99年11月2日院臺訴字第0990105714號函移轉內政部管轄，經訴願駁回後，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第207號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）國民年金之老年基本保證年金資格係規範在國民年金法第31條，國民年金法第31條第1項第2款所排除之適用對象係指「領取公教人員……月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」。國民年金法雖未就公教人員為定義，然依該法第6條第2款規定意旨，國民年金法第31條第1項第2款所稱公教人員，自係指公教人員保險法所稱公教人員，而依公教人員保險法第2條規定意旨可知，國民年金法第31條第1項第2款所稱公教人員，自應適用公教人員保險法第2條第1款之規定，自應包括公務人員及公立學校編制內之有給專任教職員。上訴人非經公務人員考試及格及考試院依法考選銓定而任用，不具公務人員資格及身分，依司法院釋字第266號解釋、本院59年判字第292號判例意旨及行政院勞工委員會86年9月1日(86)台勞動一字第37287號函釋意旨，上訴人54年9月1日至83年8月31日以清潔隊員名義受嘉義縣梅山鄉公所僱用，應屬私法上僱傭關係，僅為單純勞工，並投保勞工保險，非屬「法定機關編制內之有給專任人員」而未投保公教人員保險，自非屬國民年金法第31條所稱公教人員，而非國民年金老年基本保證金之排除適用對象。（二）國民年金法第31條第1項第2款僅限制係「領取公教人員月退休（職）金或一次退（職、伍）金」，並未擴及「公務機關之駕駛、技工、工友或其他純勞工身分人員」，內政部97年10月1日台內社字第0970162719號函（下稱內政部97年函釋）顯已牴觸母法第31條第1項第2款規定，並增加法律所無之限制，違反法律優位原則。國民年金法第31條第1項第2款更未明文授權行政機關訂定法規命令，有違行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。且內政部97年函釋性質應屬內部行政規則，不能直接拘束一般人民，原處分顯於法有違。依內政部97年函釋意旨顯已擴張解釋有關「領取公務人員……月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」之定義，又將同屬公務機關、公營事業之駕駛、技工、工友或其他純勞工身分人員（含臨時人員與定期契約人員）而退休者，如其退休未滿5年者，列為非屬國民年金法第31條第1項第2款排除對象。惟若其退休年資滿5年者，則屬老年基本保證年金排除對象，顯因是否已滿5年而有不同對待，有違憲法第7條之平等原則。（三）上訴人受雇於嘉義縣梅山鄉公所擔任清潔隊隊員，依行政院勞工委員會解釋，係屬受雇勞工，於符合退休要件時，受領嘉義縣梅山鄉公所所發給之退休金，上訴人與一般受雇於民間契約之勞動者，均為勞動基準法（下稱勞基法）所定義之勞工，何以一般受雇於民間企業之勞工如符合國民年金法第31條所定請領老年基本保證年金資格而得請領老年基本保障年金，而上訴人亦同屬勞工，竟遭排除適用，內政部97年函釋顯違平等原則等語，為此，訴請將：
1.原處分、爭議審定及訴願決定均撤銷；2.被上訴人應作成自97年10月1日起至上訴人死亡之日止，每月支付上訴人新臺幣（下同）3,000元之老年基本保證金之行政處分。
三、被上訴人則以：國民年金法第31條第1項第2款規定略以，領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金者，不符老年基本保證年金請領資格，另依內政部97年10月1日函釋略以，有關公務機關、公營事業機構之駕駛、技工、工友或其他純勞工身分人員，如依其機關（構）所訂定退休法令辦理退休並支領一次退休（職）金或月退休金，自為本法第31條第1項第2款本文規定之排除對象。如係適用事務管理規則、勞基法辦理退休並支領一次退休（職）金，亦由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，慮其性質與公教人員、公營事業人員一次退休金相似，基於平等原則，亦屬國民年金法第31條第1項第2款本文規定之排除對象。本件前經被上訴人於98年3月18日函詢嘉義縣梅山鄉公所，據該所98年3月31日嘉梅鄉秘字第0980002853號函復略以，上訴人於54年9月1日至83年8月31日止，任職該所清潔隊員乙職，且依事務管理規則領取一次退休金。依前開函釋規定，上訴人不符請領資格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）國民年金之發放為社會保險之一環，係為確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年及發生身心障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定所設立之制度（國民年金法第1條立法意旨參照），是以，生活尊嚴已獲得基本滿足者，即不在國民年金發放範圍內，此國民年金法第31條第1項各款國民年金老年基本保證年金排除事由之所以設置者，其中第2款規定：「本法施行時年滿65歲國民，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日，而無下列各款情事之一者，視同本法被保險人，得請領老年基本保證年金，每人每月3,000元至死亡為止……：二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金。但原住民領取一次退休（職、伍）金者，不在此限。……」即係凡經政府編列預算或提撥退休準備金支給退休後生活所需，已足以保障基本尊嚴者，應排除於國民年金老年基本保證金請領對象外之規定，與其退休前職業別為何無涉。內政部97年10月1日函釋：「有關公務機關、公營事業機構之駕駛、技工、工友或及其他純勞工身分人員，如依其機關（構）所訂定退休法令辦理退休並支領一次退休（職）金或月退休金，自為本法第31條第1項第2款本文規定之排除對象。如係適用事務管理規則、勞基法辦理退休並支領一次退休（職）金，亦由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，慮其性質與公教人員、公營事業人員一次退休金相似，基於平等原則，亦屬本法第31條第1項第2款本文規定之排除對象。……」合於前述立法意旨，茲以援用。（二）上訴人前於54年9月1日至83年8月31日止，任職嘉義縣梅山鄉公所清潔隊員乙職，已於83年9月22日依事務管理規則領取一次退休金乙節，為兩造所不爭執，並有嘉義縣梅山鄉公所98年3月31日嘉梅鄉秘字第0980002853號函、內政部敬老津貼主檔明細查詢及資格檔資料明細查詢等件可稽，自堪認定為事實。上訴人既業已支領由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給之一次退休金，揆諸前揭法文及函釋意旨，即不符合請領國民年金老年基本保證金之資格。從而，原處分以上訴人前已依事務管理規則領取一次退休金，合於國民年金法第31條第1項第2款排除國民年金老年基本保證金請領事由，否准其97年11月21日國民年金老年基本保證年金給付申請，認事用法，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：96年8月8日制定之國民年金法第31條第1項：「本法施行時年滿65歲國民，在國內設有戶籍，且於最近3年內每年居住超過183日，而無下列各款情事之一者，視同本法被保險人，得請領老年基本保證年金，每人每月3千元至死亡為止，不適用本章第3節至第5節有關保險給付之規定，亦不受第2章被保險人及保險效力及第3章保險費規定之限制：
一、經政府全額補助收容安置。二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金。但原住民領取一次退休（職、伍）金者，不在此限。三、領取社會福利津貼。四、稅捐稽徵機關核定之最近1年度個人綜合所得總額合計50萬元以上。五、個人所有之土地及房屋價值合計500萬元以上。六、入獄服刑、因案羈押或拘禁。」第2項：「前項第5款土地之價值，以公告土地現值計算；房屋之價值，以評定標準價格計算。」行政院函請立法院審議國民年金法草案關於上開規定之說明為：「本保險以年滿25歲至64歲國民之未來老年生活預作準備為規劃主軸，惟本保險開辦時年滿65歲者，其目前老年經濟生活基本保險亦成為本法另一考量重心。本法既為一般中壯國民預為可長可久之規劃，則對於現今長者之基本經濟保障更應從整體、整合角度予以考量。鑑於本保險應整合敬老福利生活津貼及老年農民福利津貼等同目的性質之現行津貼，經衡酌政府之財政負擔能力，乃比照敬老福利生活津貼之發放額度，將上述津貼整併為老年基本保證年金，在排富前提下，核發每人每月3千元，俾轉銜以賡續提供既老民眾之基本經濟安全保障，爰參酌敬老福利生活津貼暫行條例第3條，並配合實務需要，為第1項及第2項規定。」據此可知，國民年金法施行時年滿65歲國民，上開規定其得領取老年基本保證年金3千元，實質上並非因其繳交保險費，嗣發生保險事故(年老)，而領取保險給付，反而是因賡續敬老福利生活津貼暫行條例(於97年9月30日廢止)之目的，給予既老人民基本經濟保障，而且上開規定之領取資格與廢止前敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項及第3項大致相同，其兩者均有以「領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」作為消極資格規定，兩者消極資格規定之範圍，除另有規定外，自應作相同解釋。查廢止前敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項第2款之規定，本院一向認為敬老福利生活津貼暫行條例係為照顧老人生活、增進老人福祉而制定，其規劃仍秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則而為，是以有第3條之除外規定。其中第3條第1項第2款所要排除者，即是指由政府機關或公營事業編列預算發給退休（職）金者，此自該款將政務人員、公教人員及公營事業人員併列，且所稱公教人員又無其他之要件規定，即可知之。而事務管理規則所稱之工友，為公務機關編制內人員，其若支領有1次退休金性質之款項，因該款項係由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，屬敬老福利生活津貼暫行條例第3條第1項第2款規定所要排除之範圍(本院96年度判字第651號判決、95年度判字第1673號判決、97年度裁字第1913號裁定、96年度裁字第180號裁定參照)。準此，上訴人既任職嘉義縣梅山鄉公所清潔隊員，於83年9月22日依事務管理規則領取一次退休金，此為原判決依法認定之事實，則依上述說明，其有96年8月8日制定國民年金法第3條第1項第2款之消極事由，不符請領國民年金基本保證年金資格，原判決據以駁回上訴人之訴，於法無不合。上訴意旨主張國民年金法第31條第1項第2款所稱公教人員，自其字面解釋，應包括公務人員及公立學校編制內之有給專任教職員，並未擴及「公務機關之駕駛、技工、工友或及其他純勞工身分人員，如依其機關所訂定退休法令辦理退休並支領一次退休（職）金或月退休金。如係適用事務管理規則、勞基法辦理退休並支領一次退休（職）金……亦屬本法第31條第1項第2款本文規定之排除對象」，內政部97年10月1日函釋屬法規命令性質，該函內容顯已牴觸母法第31條第1項第2款之規定，其對老年國民請領老年基本保證年金資格權利增加法律所無之限制，違反法律優位原則，該函釋無效，而指摘原判決違背法令云云，並不可採。是以上訴人求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。又國民年金法第31條第1項第2款雖於100年6月29日經修正，因本件為課予義務訴訟，係以言詞辯論終結時之事實及法律狀態為判斷上訴人之訴有無理由之基準時，本件判決自不受該修正影響。惟上訴人可因該法律修正再行申請，與本件之申請案件非屬同一案件，自屬當然，併予指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 28 日
書記官 楊 子 鋒