最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1858號上 訴 人 明誠加油站股份有限公司籌備處代 表 人 李鏡容被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳 菊訴訟代理人 盧世欽 律師上列當事人間籌設加油站事件，上訴人對於中華民國100年3月15日高雄高等行政法院99年度訴更二字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前於民國92年9月18日(被上訴人收件日期)檢具申請書及相關文件，向被上訴人申請核發坐落高雄市○○區○○段○○○號土地(下稱系爭土地)設置明誠加油站之籌建許可，經被上訴人於92年12月26日至93年1月24日公告30日，公告期間因有民眾提出異議，反對上訴人設置加油站，且上訴人未與異議之民眾正式協調取得共識，嗣經被上訴人審查結果，以上訴人在上開土地設置加油站，將有礙商業發展及公共安全為由，依加油站設置管理規則第8條第1項第6款、93年2月26日修正公布都市計畫法高雄市施行細則（下稱修正後都市計畫法高雄市施行細則)第13條第13款之規定，以94年4月12日高市府建四字第0940017313號函(下稱原處分)否准其申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第891號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院97年度判字第289號判決予以廢棄，發回原審法院更為審理結果，經原審法院97年度訴更一字第15號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，復經本院99年10月7日99年度判字第1039號判決將該判決廢棄，發回原審法院更為審理後，上訴人以其於95年5月間與系爭土地所有權人許進丁終止租約，並由訴外人簡森寶在該土地興建4層建物作為旅館使用，縱被上訴人核准發給籌建許可，上訴人已無法使用系爭土地設置加油站為由，變更訴之聲明，請求確認原處分違法；暨被上訴人應給付上訴人新臺幣(下同)756萬元及自97年10月4日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，而經原審法院以99年度訴更二字第34號判決(下稱原判決)將上訴人之訴駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人向被上訴人都市發展局申請明誠加油站籌建許可，業經該局會同有關單位現場會勘審查均符合設置加油站，並於92年11月14日發函命上訴人辦理公告徵詢意見。公告期間林玉珠等7人提出異議，經多次協調未果，乃因渠等共有土地已於93年2月1日出租緊鄰「新厝加油站」違法使用，渠等異議係為私人利益及商業競爭，與有礙商業發展或公共安全及衛生無關，其反對顯無道理；被上訴人依修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第13款規定「有礙商業之發展或公共安全及衛生」為由，駁回上訴人之申請，即有違誤。再修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款：「商業區不得設置加油站」，係上訴人於92年9月18日提出申請後所增訂之規定，被上訴人於其提出申請後21個月後始為處分，訴願機關忽視被上訴人怠為處分之過失，逕自認定按修正後不利上訴人之法令而為訴願決定，顯有違誤。又上訴人向地主承租系爭土地，原約定租期92年10月1日起至102年9月30日止，租金每月32萬元，並約定500萬元之押租金或擔保金，上訴人因預計3月期間可有申辦結果，與出租人洽商該3月不給付租金，惟被上訴人無理拖延未為處分，經出租人同意由上開押租金抵付自93年1月起至94年8月之每月約金32萬元，其餘由上訴人簽發支票支付，嗣原審法院於95年4月18日判決上訴人敗訴，其為避免租金損失，與出租人合意自95年5月起終止租約，故租金給付至95年4月止，連同先前500萬元之押租金或擔保金之損失合計756萬元，爰依行政訴訟法第7條規定，合併提起損害賠償之訴等語。求為判決：(一)確認原處分違法。(二)被上訴人應給付上訴人756萬元及自97年10月4日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發系爭加油站籌建許可時，修正前都市計畫法高雄市施行細則雖無商業區內不得為加油站使用之明文規定，惟被上訴人於94年4月12日為原處分時，前揭施行細則已於93年2月26日修正，並於第13條第12款規定：商業區內不得為加油站之使用，依中央法規標準法第18條之規定，本件自應適用修正後上開細則第13條第12款之規定；再者，上訴人之申請案即便嗣後法令並未修正，被上訴人參酌環保、工安等因素仍有行政裁量權，並非謂被上訴人一定須核准其申請案，此參諸修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款及修正後同條第13款均規定：「其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者。」之內容甚明。又上訴人雖主張其受有上揭期間租金支出之損害云云。惟上訴人於商業區申請設置加油站，對於該區域之商業發展、環境衛生及民眾心理均有重大影響，被上訴人本應審慎評估，因此被上訴人對上訴人申請之准駁並無一定期限之限制，上訴人稱其預計3個月期間會有申辦結果云云，乃自行預斷之結果，實無所據；且被上訴人於94年4月12日即函覆否准其申請案，上訴人卻於95年4月30日始終止系爭土地租約，解釋上於94年4月12日以後之租金支出，即非上訴人所稱因被上訴人未為准駁處分所致，亦難認上訴人該部分之請求有理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發加油站籌建許可，經被上訴人自92年12月26日起公告30日，公告期間因民眾提出異議，且上訴人未與異議民眾協調取得共識，嗣被上訴人於94年4月12日作成否准之原處分，固逾行政程序法51條所定期間，然該規定係為避免行政機關處理時間過長，影響人民之權益，並非謂行政機逾期所為之處分即有疵瑕而得撤銷，而係申請人得以行政機關怠為處分，依訴願法第2條規定逕提起訴願，上訴人主張被上訴人於其提出申請後逾21個月始作成原處分，顯非適法，應予撤銷云云，並不可採。(二)查被上訴人作成原處分時，原有利於上訴人申請之修正前都市計畫法高雄市施行細則規定業經修正廢除，並增訂於商業區不得設置加油、加氣站之規定，是依中央法規標準法第18條但書之規定，本件自應適用修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定。至前揭修正後同細則第42條之1第2項雖規定：「本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。」惟該規定明顯牴觸中央法規標準法第18條之規定，應屬無效。故上訴人之申請案件仍應適用修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定，而不應准許。(三)復依修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第8款：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：……八、危險物品及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。」及修正前同條第12款、修正後同條第13款(原判決誤載修正前後條文均為第13款)均規定：「其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者。」之文義可知，上述第8款但書僅係規定「加油站附設之地下油池」非屬前段「危險物品及高壓氣體儲存、分裝」之當然禁止項目，惟仍不排除被上訴人可依同細則第13款規定審酌其有礙商業之發展或公共安全及衛生情形。否則，倘認主管機關不得依同細則第13款規定審酌，即無論是否有礙商業之發展或公共安全及衛生，均應准許，顯非立法意旨。是被上訴人依修正後同細則第13條第13款規定審酌結果，認系爭加油站之設置有礙商業之發展或公共安全及衛生而駁回上訴人之申請，經核並無恣意違法之處，即無違誤。(四)末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求依據而無理由。被上訴人所為否准處分，並無違誤，業如前述，則上訴人合併請求被上訴人應給付756萬元之損害賠償及遲延利息部分，即失所附麗等情，為其論據，而判決駁回上訴人於原審之訴。
五、本院查：
(一)按「……經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣（市）主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。」石油管理法第17條第2項、第3項定有明文。經濟部依該法律之授權，訂定加油站設置管理規則第6條、第8條第1項第6款、第16條分別規定：「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。」「申請於都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地(加油站)設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：……六、應符合其他法令有關禁、限建或使用之規定。」「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣(市)主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。……前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣(市)政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。……」另按「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：……八、危險物品及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。……十二、其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者。」及「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：……十二、加油站、加氣站。十三、其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者。」「本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。」亦為被上訴人依都市計畫法第85條之授權，於90年4月19日修訂之修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條及93年2月26日修正發布之修正後同細則第13條、第42條之1第2項所規定。
(二)次按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」為中央法規標準法第18條所明定。而「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」業據司法院釋字第525號解釋在案。本件上訴人於92年9月18日向被上訴人申請核發系爭土地之加油站籌設許可，依其申請當時之修正前都市計畫法高雄市施行細則並無商業區內不得為加油站之使用之明文規定；惟被上訴人94年4月12日作成原處分時，前揭都市計畫法高雄市施行細則第13條業於93年2月26日修正，依修正後同細則第12款規定「商業區內不得為加油站之使用」；及第42條之1規定「本細則93年3月1日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理」，為原審確定之事實。則被上訴人於93年2月26日修正都市計畫法高雄市施行細則時，就商業區原無限制不得設置加油站之規定，修正為不得為加油站之使用部分，為兼顧規範對象信賴利益之保護，乃為前揭都市計畫法高雄市施行細則第42條之1過渡條款之訂定，自符上揭司法院釋字第525號解釋意旨；且如認應適用屬新法規之都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款，自亦應一併適用亦屬新法規之同細則第42條之1。是原判決以該條規定牴觸中央法規標準法第18條規定，應屬無效，進而認上訴人本件申請案應適用修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款之規定，不應准許一節，即嫌速斷而屬可議，上訴意旨據以指摘原判決此部分判決理由不當，固非無據，然因與判決結果不生影響（詳如後述），原判決仍應予維持。
(三)復按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所明定，是行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力之裁量瑕疵。又審諸上述修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第8款、第12款之規定可知，加油站雖非屬於該條第8款前段所稱「危險物品及高壓氣體儲存、分裝」之當然禁止使用項目，惟依同條第12款規定，被上訴人如認為加油站之設置有妨礙商業之發展或公共安全及衛生者，自仍得否准申請人於商業區內設置加油站；否則，倘認加油站之設置，不論是否有妨礙商業之發展或公共安全及衛生，主管機關均不得審酌而應予准許，顯違反該法條之立法意旨。再上述修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第12款規定於93年2月26日修正時，並未經刪除或修正其內容，僅配合第12款增訂「加油站、加氣站」為商業區內不得使用項目，而移列同條第13款，故依上揭中央法規標準法第18條前段規定，被上訴人自可依修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第13款之規定，審酌上訴人申請在系爭土地上設置加油站，是否有妨礙商業之發展或公共安全及衛生，而為准駁之決定。原審以被上訴人對於上訴人申請在系爭地點設置加油站，已審酌上訴人申請設置地點之毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，足供當地社區需求，若同意籌建，恐阻礙商店經營之連續性及商業之發展；且商業區主要以商業及住宅使用為主，加油站之設置易使鄰近交通不順暢及空氣瀰異味等情形，致當地居民心生不安，對於環境及鄰近商業經營亦有負面影響；再兩家加油站之進出動線過於接近，不但影響交通安全且增加消防滅火之困難度，均不利於公共安全之維護等情，而認有礙該區域之商業發展、公共安全及環境衛生，故依修正後都市計畫法高雄市施行細則第13條第13款規定駁回上訴人之申請，並無恣意濫用權力或逾越權限之違法情事，業據原判決依調查證據之結果，認定甚明，核無不合。上訴人主張依修正前都市計畫法高雄市施行細則第13條第8款但書規定，加油站既非屬該款所定不得在商業區使用之項目，被上訴人即不得再依修正前同細則同條第12款或修正後同細則第13條第13款規定，認有礙商業之發展或公共安全及衛生為由，而否准發給其申請設置系爭加油站之籌建許可云云，無非係其一己之見解，其據以指摘原判決有不適用法規、適用法規不當及理由不備之違法云云，即無可採。
(四)又按，行政程序法第51條：「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。行政機關未能於前2項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以1次為限。前項情形，應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。……」之規定，係因行政機關受理人民申請案件，涉及人民之權益，並影響人民提起行政救濟之時機，而對於受理行政機關之處理期間所為之規範。因此，行政機關如未依規定期限處理人民之申請事項，申請人固得依訴願法第2條規定逕行提起課予義務訴願，然非謂行政機關逾限所為之處分即屬違法而應予撤銷。上訴人以被上訴人於其提出申請後逾21個月始作成原處分，違反行政程序法第51條所定期間，即非合法之行政處分，據以指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違法云云，亦無足取。又上訴人主張因被上訴人之違法處分受有損害，除起訴請求確認原處分違法外，另依行政訴訟法第7條之規定，於同一訴訴程序中，合併請求損害賠償756萬元，惟核其確認訴訟既無理由，其損害賠償亦失所依據而為無理由，原審一併駁回其合併請求損害賠償之訴，於法亦無不合。
(五)綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決以原處分駁回上訴人申請在系爭土地設置加油站之籌建許可，於法無違，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 28 日
書記官 伍 榮 陞