最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1860號上 訴 人 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇 蘅上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國100年3月3日臺北高等行政法院98年度訴更一字第65號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣改制前電信總局於90年間，為促進各種電信業務在89年開放固定通信網路業務後，能平衡發展，已擬訂「跨網通信之通信費歸屬原則將朝『由發信端事業訂價，營收歸發信端事業所有』的方向調整」。嗣被上訴人承受此項事務後，舉辦「檢討現行市話撥打行動通信網路之通信費歸屬原則」聽證會達成：自100年1月1日起市話撥打行動通信網路訂價機制回歸為「由發信端事業訂價，營收歸發信端事業」之結論，被上訴人乃擬定「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫（下稱本件計畫）」並以97年1月16日通傳企字第09640802820號公告（下稱系爭公告）發布。上訴人就其中市網業務市場主導者於100至105年支付行動通信業務經營者之費用除接續費外，須額外支付過渡期費」及「市話撥打行動通信網路平等接取機制」之措施及決定部分不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟，前經原審法院97年度訴字第1968號裁定駁回其訴，上訴人不服，提起抗告，經本院98年度裁字第1159號裁定廢棄原裁定，發回原審法院更為審理；復經原審法院以98年度訴更一字第65號判決駁回上訴人之訴。上訴人猶不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張意旨略以：（一）系爭公告第二項第㈣款決定略以：自100年1月1日起，市話撥打行動通信服務全面回歸發端訂價，現市網業務計有5家經營者，惟僅上訴人1家業者於100年1月1日起至105年12月31日之期間內，除須支付「接續費」（即上訴人市網業務用戶撥打行動通信網路時，上訴人須支付之使用他人網路固定成本）外，尚須額外支付「過渡期費」予行動通信業務經營者；過渡期費計算以回歸前與行動通信業務經營者中所拆得收入之最低者（不包括上訴人）減去前項所指接續費為起始值，並自100年1月1日起至105年12月31日止，逐年按比例遞減至零。「過渡期費」為被上訴人於本件計畫所提出之新名詞，僅用以增加上訴人之通信成本；查遍電信法以及其他相關法規命令，從未出現過渡期費及其定義，且被上訴人要求上訴人於100年1月1日起至105年12月31日止，額外負擔過渡期費之支付義務，也從未見於任何有效之法律或法規命令。被上訴人欠缺法律或法規命令為依據，恣意憑空創設上訴人「過渡期費」之支付義務，已明顯違反法律保留原則，並且嚴重影響上訴人之權益。（二）被上訴人要求上訴人額外支付過渡期費之目的及理由為：「此暫時性措施可給新進固網業者佈建網路，爭取市場之時間，並使消費者因競爭而獲益，於此管制期間，其他新進固網業者因支付行動業者之費用較低，可對用戶訂定較低之零售價費率，因此容有爭取市場之時間，以加速新設網路之佈建，有助於我國通訊基礎建設之普及…。」惟按系爭公告，上訴人支付過渡期費之對象為行動通信業務經營者，使行動通信業務經營者於市話撥打行動通信服務回歸發信端訂價後，享有無正當理由之強制補貼，明顯造成不公平競爭之情形，此與被上訴人作成之理由「加速新設網路之佈建，有助於我國通訊基礎建設之普及」何干？被上訴人要求上訴人支付行動通信業務經營者過渡期費之處分，非但不能達到加速新設網路之佈建，無助於我國通訊基礎建設普及之目的，反而造成不公平競爭之強制補貼，且違反比例原則及平等原則，明顯不合理及不正當。（三）過渡期費搭配擴大平等接取服務之範圍，將僅有利於取得長話執照之固網業者，對於其他單區市話業者並無任何利益，且誘使上訴人以外之其他綜合固網業者透過長話執照取得訂價權，不需投資興建網路，牴觸本件計畫之目的，違反比例原則，且無助計畫目的之達成。實則，被上訴人僅需透過資費管制手段，即得衡平上訴人之獨占地位，促進市場競爭，被上訴人作成過渡期費處分不啻多餘，且有圖利行動通信業者之嫌，更違反依法行政及其他行政法上一般原理原則，根本無必要性。（四）是以，本件計畫內關於上訴人支付過渡期費及擴大平等接取機制之決定或措施，不僅無法達成被上訴人所設定之行政目的，反而背道而馳，更違反依法行政原則、比例原則及平等原則，有明顯違法之情事等語，求為判決撤銷訴願決定以及被上訴人97年1月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」說明第二項第㈢款、第㈣款及第㈤款部分之措施及決定。
三、被上訴人則以：被上訴人秉持消費者權益保障及促進產業健全發展之原則，檢討通信費率訂價權及營收歸屬，以促使固網與行動通信之均衡發展，且本件計畫並未對外發生法律效果，自無限制或侵害上訴人之權益，亦未牴觸現行有效之法規，更未違反法律保留原則。又被上訴人課予上訴人支付過渡期費之措施，僅為使上訴人於回歸發信端訂價後所應得之營收利益（目前屬行動通信業者收取），由回歸當年度一次性轉變為逐年取得，其僅為較慢取得預期利益，相較於上訴人在回歸發信端訂價前之利益狀態，上訴人並無任何損害，且得藉由課予市場主導者過渡期費之措施，使新進固網業者得以相對較低之成本進入固網市場、促進競爭，而達到消費者有機會於競爭市場中獲益之公益性目的，並無違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張被上訴人公告之行政計畫中涉及上訴人利益之相關措施，違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則及平等原則云云。惟按電信法第16條第1項、第2項、第9項及國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第1款規定，足見被上訴人依法得訂定有關通訊傳播監理政策之行政計畫，且已據法律授權訂定有關第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算及其相關應遵行事項之管理辦法。又按99年8月4日修正前電信事業網路互連管理辦法第20條規定之條文修正理由「一、為維護消費者權益及建立行動通信網路業務與固定通信網路業務間之公平競爭環境，明定自100年1月1日起市內電話用戶撥打行動通信網路之通信費，由發信端電信事業訂價並向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業，爰增訂第1項第1款但書規定。二、為降低訂價權制度變革對行動通信網路業務經營者之影響，並給予新進固定通信網路業務經營者爭取用戶時間，明定民國100年1月1日起，第一類電信事業市○○路業務市場主導者市內電話用戶撥打行動通信網路時，第一類電信事業市○○路業務市場主導者應支付行動通信網路業務經營者之費用，除按每分鐘計算之接續費以外，另須按每分鐘支付過渡期費。過渡期費計算以現行行動通信網路業務經營者（不包括同時為第一類電信事業行動電話業務市場主導者及第一類電信事業市○○路業務市場主導者）中所拆得收入之最低者減去現行行動通信網路業務接續費為起始值，並自100年1月1日起至105年12月31日止，逐年按比例遞減至零。在此期間，主管機關若核定行動通信網路業務接續費，致使變動時，則以當時過渡期費加接續費變動量為起始值，並自核定後接續費實施日起至105年12月31日止，逐年按比例遞減至零。另第一類電信事業市○○路業務市場主導者對於因逐年遞減之過渡期費所獲利益，宜在兼顧國內消費者權益、經營成本、光纖寬頻網路建設及整體電信產業發展等因素下，適時反映於各項服務費率，主管機關亦將審酌上述情形並納入未來資費管制政策之考量。過渡期費計算結果如附表，爰增訂第2項規定。三、配合第2項規定，新增過渡期費定義，以資明確，爰增訂第3項規定。」，及電信法第16條第2項立法理由略謂：「增列第2項，明定第一類電信事業對本身原有之通信或所有經由其網路互連之通信，在網路功能、價格及品質應採公平處理原則，不得為差別待遇。並規定網路互連原則之適用對象，由電信總局訂定。」「互連係指第一類電信事業間，為使其用戶能與其他第一類電信事業之用戶通信或接取其他第一類電信事業所提供之服務，所為之網路連結。」又鑒於電信自由化前之既有電信業者掌握全部資源，相較於新進業者而言，擁有事業經營經驗、網路建置、研發能力及瓶頸設施等不對稱之優勢，為使電信業市場導向合理發展與良性競爭，在網路互連初期自有必要擬定不對稱管制之相關措施以因應。故約束電信事業與消費者之間之資費管制及約束電信業者間之網路互連及設施共用等，皆屬必要措施。是以，被上訴人研訂之行政計畫，若其目的在建構電信自由化之合理商業與技術條件，提出之解決措施，符合專業判斷及其他應遵守之法定程序，雖對既有業者之權益有所影響，仍無違反法律之授權範圍，並無逾必要限度，要難因對既有業者不利，而有利於新進業者，即謂違反平等原則。（二）觀諸上訴人訴請撤銷之上開被上訴人行政計畫內容，被上訴人因審酌互連雙方對用戶費之拆帳比例應符合合理之商業條件，若無創設過渡期費，上訴人於回歸後可拆得之金額及攤分比例遠高於回歸前(99年)，因施行過渡期費制度，則使上訴人首年拆得金額及攤分比例略高於回歸前，並逐年調高拆得金額及攤分比例，則被上訴人上開行政計畫採行回歸發信端訂價，乃採取過渡期費之配套措施，要與電信法第16條第2項規定之合理化原則相符。再者，被上訴人擴大平等接取機制，旨在使市內電話用戶均能以平等接取之方式選擇上訴人以外之其他固網長途業者所提供之撥打行動通信網路之服務，以享有除上訴人以外之其他多重選擇之機會，以活化市場機制，提升競爭強度，自有利對於消費者權益之維護，且若任由上訴人獨占市場優勢，新進固網業者必因市場無法拓展，而放棄佈建網路。又被上訴人訂定上開行政計畫係延續該業務之前主管機關交通部電信總局之電信自由化政策，經由多次召開聽證會，並公開諮詢各界學者、專家及利害關係人之意見，綜合實務及學理以研議之，有卷附電信自由化政策白皮書、公開意見徵詢意見書、專家評估會議紀錄等件可參(見原審卷一第37頁至58頁、第97頁至142頁)。而且被上訴人並非逕以該行政計畫作為執行之法源，而係採取修正「第一類電信事業資費管理辦法」「電信事業網路互連管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等有關命令以為適用之準據。是故按諸上開說明，本件上訴人指摘上開行政計畫違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則及平等原則云云，於法難認有據。至於被上訴人在電信網路事業互連管理辦法第20條修正後，依該辦法相關規定對上訴人作成課予支付過渡期費義務之處分，則非屬本件審究之範圍。（三）綜上所述，上開被上訴人97年1月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」說明第二項第㈢款、第㈣款及第㈤款部分並無違法。並以系爭公告係經聽證程序而作成，依行政程序法第109條規定，其提起行政救濟，免除訴願及其先行程序，則上訴人既無庸踐行訴願程序，縱認被上訴人對於上訴人之訴願逕為決定有管轄權違法之情形，但單獨撤銷該訴願決定，對於上訴人權利之保護，核無實益，是上訴人訴請撤銷訴願決定，顯無訴訟保護之必要等由，因將上訴人之訴予以駁回。
五、本院按：（一）電信法第16條第1項、第2項、第9項分別規定：「(第1項）第一類電信事業相互間，有一方要求與他方之網路互連時，除法令另有規定者外，他方不得拒絕。」「(第2項）前項網路互連之安排，應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。」「(第9項）第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」再依國家通訊傳播委員會組織法第2條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」同法第3條第1款規定：「本會掌理下列事項：一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。」足見被上訴人依法得訂定有關通訊傳播監理政策之行政計畫，且已據法律授權訂定有關第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算及其相關應遵行事項之管理辦法。（二）次按99年8月4日修正前電信事業網路互連管理辦法第20條規定：「行動通信網路與固定通信網路間之通信，除國際通信外，其通信費之處理，應依下列原則辦理：一、通信費由發信端電信事業依行動通信網路事業之訂價向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業。二、呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付受信端電信事業相關費用之責任。」99年8月4日修正後同條規定：「行動通信網路與固定通信網路間之通信，除國際通信外，其通信費之處理，應依下列原則辦理：
一、通信費由發信端電信事業依行動通信網路事業之訂價向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業。但自民國100年1月1日起通信費由發信端電信事業訂價並由其向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業。二、呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付受信端電信事業相關費用之責任。民國100年1月1日起至105年12月31日止，第一類電信事業市○○路業務市場主導者應支付行動通信網路事業過渡期費，其費率如附表。前項所稱過渡期費，指第一類電信事業市○○路業務市場主導者因通信費訂價權及歸屬之變更，於民國100年1月1日起至105年12月31日止支付行動通信網路事業之費率。」（三）查被上訴人系爭公告乃將「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」對外揭示，並擇要臚列其主要內容，即被上訴人將來擬採取該行政計畫所定如公告事項二所示之通信費歸屬調整等相關措施，係藉由修正「電信事業網路互連管理辦法」、「第一類電信事業資費管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等相關法令，以解決之，有該行政計畫全文在卷可稽。足見被上訴人系爭公告之實施時程，定有始期，且須俟法令修正後，再據以實施，則該計畫於100年1月1日施行時，上述法律所授權訂定之法規命令均已施行，故被上訴人發布系爭公告時，預先設定始期並以法律授權訂定之法規命令為據，縱將來具有對人民權利義務影響之效力，自難謂有違法律優位及法律保留原則。是以原判決以：依電信法第16條第1項、第2項、第9項及國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第1款規定，足見被上訴人依法得訂定有關通訊傳播監理政策之行政計畫，且已據法律授權訂定有關第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算及其相關應遵行事項之管理辦法。而且被上訴人並非逕以該行政計畫作為執行之法源，而係採取修正「第一類電信事業資費管理辦法」「電信事業網路互連管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等有關命令以為適用之準據。是故本件上訴人指摘上開行政計畫違反法律保留原則、法律優位原則、比例原則及平等原則云云，於法難認有據等由，指駁上訴人主張為不可採之理由甚詳，尚無上訴意旨所稱原判決有理由不備之違誤。從而上訴意旨仍以：原判決以電信法第16條第9項及國家通訊傳播委員會第2條及第3條之規定，認定被上訴人有訂定系爭計畫之權限，並以不對稱管制之必要、措施合理性及經聽證程序等理由，認定過渡期費制度及擴大平等接取機制之決定，仍無違反法律之授權範圍，並無逾必要限度。又原處分作成時，並無任何法律或法規命令規定，允許被上訴人得課予上訴人支付行動通信業務經營者過渡期費之義務，同時過渡期費因未有相對應之成本項目，亦不符電信法第16條第2項之「成本計價」原則，原處分明顯有違法律保留及法律優位原則之違法。惟原判決漏未論究過渡期費及擴大平等接取機制措施是否有具體明確之法律依據以及是否違反法律優位原則，復於判決書理由項下亦未記載不採納上訴人關於法律保留、法律優位及比例原則攻擊方法之法律上意見，顯有判決不備理由之違法等語，指摘原判決違誤，依上開說明，無非係其主觀歧異之法律見解，難認有理由。（四）末查，被上訴人擴大平等接取機制，旨在使市內電話用戶均能以平等接取之方式選擇上訴人以外之其他固網長途業者所提供之撥打行動通信網路之服務，以享有除上訴人以外之其他多重選擇之機會，以活化市場機制，提升競爭強度，自有利對於消費者權益之維護，且若任由上訴人獨占市場優勢，新進固網業者必因市場無法拓展，而放棄佈建網路。又被上訴人訂定上開行政計畫係延續該業務之前主管機關交通部電信總局之電信自由化政策，經由多次召開聽證會，並公開諮詢各界學者、專家及利害關係人之意見，綜合實務及學理以研議之，有卷附電信自由化政策白皮書、公開意見徵詢意見書、專家評估會議紀錄等件可參，且被上訴人並非逕以該行政計畫作為執行之法源，而係採取修正「第一類電信事業資費管理辦法」「電信事業網路互連管理辦法」及「平等接取服務管理辦法」等有關命令以為適用之準據。是故系爭計畫於法並無不合，亦無違反比例原則等由，業經原判決詳述其得心證之理由，並無不合，上訴意旨猶執詞加以爭執，核無足取。（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人系爭公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」說明第二項第㈢款、第㈣款及第㈤款部分並無違法。並以系爭公告係經聽證程序而作成，依行政程序法第109條規定，其提起行政救濟，免除訴願及其先行程序，則上訴人既無庸踐行訴願程序，縱認被上訴人對於上訴人之訴願逕為決定有管轄權違法之情形，但單獨撤銷該訴願決定，對於上訴人權利之保護，核無實益，是上訴人訴請撤銷訴願決定，顯無訴訟保護之必要等由，據以駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 10 月 28 日
書記官 彭 秀 玲