最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1903號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚被 上訴 人 官阿滿上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年2月25日臺北高等行政法院99年度訴字第2127號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於「訴願決定、上訴人98年11月9日府地測字第0980442548號復議決定、上訴人98年10月14日府地徵字第0980393318號查處結果、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366951號更正徵收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366953號核定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴人就桃園縣桃園市○○○段○○○○○○○號土地依360平方公尺核發徵收差額補償費之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。」部分暨命負擔訴訟費用部分廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人被徵收前所有之桃園縣桃園市○○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）原登記面積為289平方公尺，係民國63年度地籍圖重測區界址糾紛未決土地，上訴人於74年間補辦地籍圖重測，重測後系爭土地面積更正登記為360平方公尺，因桃園縣桃園地政事務所（下稱桃園地政所）未依規定將重測成果辦理公告即逕行通知被上訴人換發權利書狀，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起再訴願，經再訴願決定撤銷原處分。桃園地政所即依再訴願決定意旨撤銷74年重測結果，並於76年2月11日回復原登記面積289平方公尺。嗣桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理桃園公11公園工程，報經臺灣省政府於78年4月6日以府地四字第36202號函核准徵收被上訴人所有系爭土地（下稱臺灣省政府78年4月6日核准徵收函），上訴人並以78年5月4日府地籍字第66024號公告徵收（下稱78年5月4日徵收公告），並於78年11月22日核發徵收補償費予被上訴人完竣在案，系爭土地所有權則於78年12月7日移轉登記為需用土地人桃園市所有（管理機關為桃園市公所）。93年間上訴人補辦系爭土地地籍圖重測，該重測結果經上訴人以93年12月14日府地測字第0930327695號公告30日（下稱93年12月14日公告）公告期間自93年12月27日至94年1月26日止，桃園地政所並於94年2月5日辦竣地籍圖重測登記，因重測後系爭土地面積增為346平方公尺，較78年奉准徵收289平方公尺增加57平方公尺，上訴人乃以98年7月23日府地徵字第0980272945號及98年8月20日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正徵收，案經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號函復准予辦理，上訴人旋據以98年9月2日府地徵字第09803366951號公告更正徵收（下稱更正徵收公告），並以98年9月2日府地徵字第09803366953號函（下稱通知領取差額補償費函）通知被上訴人於98年10月8日領取該57平方公尺之差額補償地價。被上訴人不服，於98年10月6日以異議書向上訴人陳情，表示系爭土地之分割、重測、徵收、補償等行政作業有瑕疵，請求依系爭土地面積360平方公尺核發更正徵收差額補償費，經上訴人以98年10月14日府地徵字第0980393318號函復被上訴人（查處處分，下稱「系爭函文一」），被上訴人復於98年10月19日及98年10月29日提出陳情書及再陳情書，請求上訴人就異議事項統一答覆，上訴人乃就系爭土地分割、重測等事項以98年11月9日府地測字第0980442548號函復上訴人（復議決定，下稱「系爭函文二」）予以否准，被上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，請求判決：（一）訴願決定、系爭函文一、系爭函文二及上訴人更正徵收公告、通知領取差額補償函均撤銷。（二）上訴人應作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償費之處分。經原審判決訴願決定、上訴人98年11月9日府地測字第0980442548號復議決定、上訴人98年10月14日府地徵字第0980393318號查處結果、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366951號更正徵收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366953號核定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴人就桃園縣桃園市○○○段○○○○○○○號土地依360平方公尺核發徵收差額補償費之申請，應依該判決之法律見解另為適法之處分。被上訴人其餘之訴駁回（即駁回被上訴人請求上訴人應作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償費之處分部分，被上訴人未上訴）。上訴人就其不利部分不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人稱業已於78年公告完成徵收程序，惟公告徵收程序有嚴重瑕疵，其圖說、計畫書、清冊及登記簿等，皆有登記不實之情形，業已違反土地法第224條之規定。上訴人並無再次重測系爭土地之原因與必要，且明知桃園地政所未遵守土地法第69條之規定，擅自以更正為由，撤銷重測補辦登記系爭土地面積360平方公尺之處分，有違土地徵收條例施行細則第17條之規定，顯有嚴重瑕疵，致系爭土地之鄰地所有人黃耀楣提起行政訴訟，業經行政法院78年度判字第2364號判決撤銷，上訴人應依360平方公尺更正徵收系爭土地核發補償金等語。
三、上訴人則以：桃園市公所於78年間辦理桃園公11公園用地徵收時擬具之徵收計畫書徵收土地清冊上記載之系爭土地面積、所有權人姓名、住址及持分，均係依據當時桃園地政所土地登記簿記載之內容，且該案業經依法徵收及公告，另應發給之地價補償費亦經被上訴人於78年11月22日領竣在案，並於78年12月7日將土地所有權移轉登記為需用土地人桃園市所有，徵收之程序均已完備並告確定。又系爭土地於94年間補辦重測增加之面積（57平方公尺），因用地範圍不變，且不涉及原核准徵收之實體，業經桃園市公所擬具更正徵收計畫書，並奉內政部核准更正徵收，上訴人於98年9月2日公告更正徵收，同時以通知領取差額補償費函通知被上訴人於98年10月8日領取差額補償地價，而被上訴人今以合法徵收取得之土地要求重新辦理徵收，顯然與法有違。此外，系爭函文一及系爭函文二僅係分別針對被上訴人異議事項所為事實上之陳述及理由之說明，並不因而發生法律上之效果，故非行政處分等語。
四、原審為上訴人敗訴判決，係以：依土地法第45條、第46條之2規定，直轄市或縣（市）政府實施地籍重測時，應通知土地所有權人設立界標及到場指界，以保障土地所有權人之權益。又按土地法第235條前段、土地徵收條例第21條第1項規定，被徵收土地之所有權人，如其應受之補償費尚未發給完竣，縱該土地業經登記為需用土地人所有，由於其就該土地之權利義務尚未終止，則直轄市或縣（市）政府於實施地籍重測時，亦應通知該被徵收土地之所有權人設立界標及到場指界，以保障其財產權。依臺灣省政府再訴願決定之內容，係指摘上訴人未依行為時「地籍測量實施規則」第212條規定辦理公告，故上訴人僅須補行辦理公告程序，公告期滿如土地所有權人對於重測結果無異議，即可再行通知被上訴人限期申請換發書狀。惟上訴人並未踐行上開公告程序，即囑桃園地政所於76年2月11日將系爭土地回復原登記面積289平方公尺。嗣後亦未再繼續辦理任何地籍重測程序，其行政作業已有延宕。93年間上訴人始補辦系爭土地之地籍圖重測程序，惟並非援用74年之重測結果，而係重新測量。且上訴人明知依74年重測結果，系爭土地為360平方公尺，遠大於其所核發予被上訴人之系爭土地徵收補償面積289平方公尺，上訴人應可預見依重測後系爭土地之面積計算，其所應發給被上訴人之補償費可能尚有未足，被上訴人就該土地之權利義務可能尚未終止，雖系爭土地已登記為桃園市所有，上訴人於實施系爭土地之地籍重測時，亦應通知被上訴人會同現所有權人桃園市共同設立界標及到場指界，以保障被上訴人之財產權。惟上訴人未依92年10月27日發布之「地籍測量實施規則」第199條第1項規定，將重測結果以書面通知就系爭土地權利義務尚未終止之被上訴人，損及被上訴人之財產權甚明。基於司法院釋字第652號解釋意旨，原補償處分因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經發給完竣，直轄市或縣（市）政府始發現原補償處分錯誤，原發給之補償費較之依法應發給之補償費短少，有違補償應相當之憲法要求，則為貫徹補償應相當及應儘速發給之憲法要求，直轄市或縣（市）政府應無不為撤銷之裁量餘地，亦即於法律明文規定之前，應於最長不超過2年之相當期限內，依職權撤銷該已確定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。經查，上訴人竟遲至4年多後始以98年7月23日府地徵字第0980272945號函及98年8月20日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正徵收，經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號函復准予辦理，上訴人再依土地徵收條例第18條規定，於98年9月2日公告更正徵收（更正徵收處分），並同時通知被上訴人於98年10月8日領取差額補償地價（即依職權撤銷前已確定之違法補償處分，並同時作成自認適法之補償處分），顯已違反司法院釋字第652號解釋意旨。土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。被上訴人不服上開上訴人更正徵收公告及通知領取差額補償函，於上開公告期間內之98年10月6日向上訴人提出異議，核屬依土地徵收條例第22條第1項所提出之書面異議。上訴人則於98年10月14日以系爭函文一函復被上訴人「歉難照辦」，則屬同條項所規定之查處通知，惟未於該通知內告知被上訴人不服其查處之救濟方法、期間及其受理機關。
被上訴人係不服性質上屬於行政處分之上訴人未以系爭土地面積為360平方公尺所作成之更正徵收公告（更正徵收處分）、通知領取差額補償函（依職權撤銷前已確定之違法補償處分，並同時作成自認適法之補償處分），及系爭函文一（查處處分）、系爭函文二（駁回復議處分），並請求命上訴人作成按系爭土地面積360平方公尺核發徵收差額補償費之處分，而依訴願法第1條規定提起訴願。訴願管轄機關竟以被上訴人所不服者，非屬行政處分為由，而為不受理之決定，自非合法。綜上所述，上訴人於93年所辦理之地籍圖重測程序，違反土地法第46條之2第1項及92年10月27日「地籍測量實施規則」第199條第1項之規定，則其囑由桃園地政所於94年2月5日辦理系爭土地地籍圖重測登記為346平方公尺，於法不合。且上訴人明知93年地籍圖重測後系爭土地面積增為346平方公尺，較78年奉准徵收增加57平方公尺，惟並未於最長不超過2年之相當期限內，依職權撤銷前已確定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並核發補償費差額予被上訴人，而遲至4年半以後始於98年9月2日公告更正徵收，並同時通知被上訴人於98年10月8日領取差額補償地價，已違反司法院釋字第652號解釋意旨等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）按物權原則上不得創設，不動產物權經登記者，始推定登記權利人適法有此權利；又其得喪變更，以登記為準，而依土地法所為登記，有絕對效力（民法第757條、758條規定、759條之1、土地法第43條規定意旨參照）。次按土地法第235條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。復按內政部78年6月27日台內地字第714647號函釋謂：「一、依土地法第235條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。準此，被徵收土地雖已公告並通知土地所有權人，但在未發竣地價前因地籍圖重測公告期滿無人異議者，重測面積大於徵收公告面積時，應以重測面積辦理補償，重測面積小於徵收公告面積時，應仍按徵收公告面積補償之。二、…。」；內政部91年8月28日台內地字第0910061549號令訂定之「申請土地徵收注意事項」規定，如以地籍圖重測為由辦理「更正徵收」，必須於地價補償費尚未發給完竣前發生地籍圖重測公告確定之情事始有適用。可知若土地經公告徵收後，其補償費經原地主領取完竣，並辦竣土地之所有權移轉登記為需地機關所有，嗣後土地之地籍圖重測結果其重測後面積雖大於重測前徵收公告面積，該時原地主已非土地之所有權人，其因重測增加之面積已與原地主無所關連，原地主即無要求補發該增加面積之補償費之餘地。
（二）被上訴人前所有之系爭土地原登記面積為289平方公尺，上訴人於74年間補辦地籍圖重測時，重測後系爭土地面積更正登記為360平方公尺，因桃園地政事務所未依行為時「地籍測量實施規則」第212條規定公告重測成果，即逕於75年1月14日以桃地二字第0132號函通知被上訴人換發權利書狀，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，被上訴人提起再訴願，經再訴願決定：「原處分及原決定均撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」桃園地政所嗣即撤銷74年地籍圖重測結果，並於76年2月11日將系爭土地回復原登記面積（289平方公尺）。嗣桃園市公所為辦理桃園公11公園工程，報經臺灣省政府核准徵收被上訴人所有系爭土地，由上訴人辦理公告徵收，被上訴人並未於公告期間提出異議，且於78年11月22日領竣徵收補償費。土地所有權則於78年12月7日移轉登記為需用土地人桃園市所有。93年間上訴人補辦系爭土地地籍圖重測，經上訴人以93年12月14日公告重測結果，桃園地政事務所並於94年2月5日辦竣地籍圖重測登記，重測後系爭土地面積增為346平方公尺，較78年奉准徵收增加57平方公尺，依首揭之說明，土地經公告徵收後，其補償費經被上訴人領取完竣，並辦竣土地之所有權移轉登記為需地機關桃園市所有，為原審依職權確定之事實，嗣後土地之地籍圖重測結果其重測後面積雖大於重測前徵收公告面積，該時被上訴人已非土地之所有權人，其因重測增加之面積已與被上訴人無所關連，被上訴人本無要求補發該增加面積之補償費之餘地。嗣需用土地人即桃園市公所為考量被上訴人權益問題，乃以較為符合更正徵收之理由擬具更正徵收土地清冊，報請上訴人以98年7月23日府地徵字第0980272945號及98年8月20日府地徵字第0980315724號函報請內政部准予更正徵收，案經內政部以98年8月27日臺內地字第0980159619號函復准予辦理，上訴人旋據以於98年9月2日公告更正徵收，並同時通知被上訴人於98年10月8日領取57平方公尺之差額補償地價，與土地登記簿登記之面積相符，被上訴人不服，以異議書向上訴人陳情，表示系爭土地之分割、重測、徵收、補償等行政作業有瑕疵，請求依系爭土地面積360平方公尺核發更正徵收差額補償費，自屬無據。上訴人以98年10月14日府地徵字第0980393318號函及98年11月9日府地測字第0980442548號函予以否准，依上開之說明，即非無據。至被上訴人提出之鄰地所有人黃耀楣提起行政訴訟，本院78年度判字第2364號判決，與本件案情有異，本件不受其拘束。而司法院釋字第516號解釋係謂土地徵收補償費未於法定期間內發給，徵收土地核准案即失其效力。釋字第652號解釋係謂土地徵收補償須合理並儘速發給，方符憲法財產權保障意旨；地價標準錯誤致原補償處分違法，應於相當期限內撤銷並重為處分補發差額，釋字第516號解釋應予補充，亦與本件案情不同，並無適用之餘地。原判決未予審究上情，遽以被上訴人先前於93年所辦理之地籍圖重測程序，違反土地法第46條之2第1項及92年10月27日發布之「地籍測量實施規則」第199條第1項之規定及司法院釋字第652號解釋意旨等由，判決訴願決定、上訴人98年11月9日府地測字第0980442548號復議決定、上訴人98年10月14日府地徵字第0980393318號查處結果、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366951號更正徵收公告、上訴人98年9月2日府地徵字第09803366953號核定差額補償費處分均撤銷。上訴人對於被上訴人就桃園縣桃園市○○○段○○○○○○○號土地依360平方公尺核發徵收差額補償費之申請，應依該判決之法律見解另為適法之處分。而為上訴人不利之判決，非無可議，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決不利上訴人部分廢棄，並駁回該部分被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
書記官 王 史 民