最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1908號上 訴 人 黃鴻隆會計師即萬有紙廠股份有限公司之破產管理人
寬達信置業股份有限公司即萬有紙廠股份有限公司之破產管理人上 一 人代 表 人 藍重豐上訴人兼共同訴訟代理人 陳益盛律師即萬有紙廠股份有限公司之破產管理人被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國100年4月21日高雄高等行政法院100年度訴字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、萬有紙廠股份有限公司（下稱萬有紙廠公司）於民國94年3月15日以萬紙總字第9403009號函檢附地下水水權登記申請書，向被上訴人申請展延萬有紙廠公司坐落於雲林縣○○鎮○街段495之11地號之地下水權，經被上訴人於94年5月17日派員於現場履勘，並於同年7月18日以府工水字第0941403790號函核准展限第113710號水權登記，並發給水權狀一紙，核准水權年限：94年4月1日起至99年3月31日止；引水地點：雲林縣○○鎮○街段495之11地號。嗣萬有紙廠公司經人檢舉，被上訴人乃於98年1月22日派員前往引水地點會勘，現場發現一處口徑18英吋鐵蓋覆蓋物及一口既存水井。然因斯時無會同地政人員到場，致無法得知位置所在地地號。被上訴人復於98年4月1日到引水地點會勘鑑界，勘查結果發現廢水處理廠旁1口已封填水井位於○○鎮○街段495之11地號範圍內，另一口現存水井位於○○鎮○街段494之19地號範圍內。被上訴人乃認萬有紙廠公司所有第113710號水權登記之水井係坐落於「雲林縣○○鎮○街段494之19地號」，與原登記之「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」明顯不符，爰依水利法第41條、第46條、第47條之1，地下水管制辦法第7條第1項及行政程序法第117條之規定，以98年4月16日府水管字第09829022752號公告為「註銷地下水工業用水第113710號水權狀」之處分。萬有紙廠公司不服，提起訴願經經濟部99年2月12日經訴字第09906051960號訴願決定撤銷。嗣被上訴人重為審查結果，仍認該水井實際坐落在「雲林縣○○鎮○街段494之19地號」內，與原登記之「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」明顯不符，乃於99年5月14日以府水管字第0992902039號函（下稱原處分）撤銷上開水權展限登記（即第113710號水權登記）之處分。萬有紙廠公司不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）水權之擁有與水利設施是否存在係屬二事，惟被上訴人認定行為人非於水權狀上登記引水地點鑿井引水，自無從取得水權，而對於地面水或地下水取得使用或收益之權，顯係對於水權概念之誤解。（二）水權登記並非處分，原處分究竟撤銷何處分？縱認原水權登記為行政處分，惟行政程序法與水利法相較係普通法與特別法之關係，今水利法無此撤銷水權之規定，顯係立法者基於特別法之性質所為之規定，若再以普通法為法源依據顯非水利法立法之意旨。又地下水井所在地號之確認，為地政人員所執掌之職務，被上訴人在未有地政人員陪同下，即為核准展限登記處分，顯於行使公務有所疏忽，今反認為此責任為萬有紙廠公司承辦人員之責，且被上訴人並未舉証萬有紙廠公司承辦人員有行政程序法第119條第2款之情事，顯違反行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第277條之規定。另就水利法、地下水管制辦法等立法目的，係著重於取得水權人為何人、取水量是否有超抽、取水之用途為何，是屬於何種順位、以及該區域總抽取地下水量是否會造成地層嚴重下陷，類此重要事項在本件新、舊水井之比較下，均無不同情事產生，益證被上訴人依據行政程序法第119條第2款撤銷水權，並無對於所謂「重要事項」有清楚而明確之判斷基準，恐有裁量過當之嫌。（三）本件萬有紙廠公司重新鑿井之施工，並非重大瑕疵以致妨害公共利益，被上訴人卻採取最嚴重之撤銷水權手段，顯非最小侵害手段；且依地下水管制辦法修正總說明第10項、地下水管制辦法第17條第1、3項等規定，本件萬有紙廠公司於另鑿水井時仍有水權存在，實無受撤銷水權之行政處分之理，則被上訴人所為之撤銷水權處分，顯不符行政程序法第7條比例原則。又被上訴人僅因水井位置不同（相差約18公尺）即為撤銷水權之處分，而萬有紙廠公司原使用之水井非地層嚴重下陷區，況且未逾越水權登記之水井深度285公尺之二分之一即142.5公尺，加諸舊水井位置與新水井位置屬於同一水脈，對於被上訴人地下水之控管並無影響，則被上訴人認為新井對於公益有重大之影響顯係錯誤之見解，應認其撤銷水權之處分為不合法。另地下水管制辦法第7條係於95年2月6日所新增之條文，萬有紙廠公司所鑿之新井並非任意鑿之，何以被上訴人僅因水井之地點略為不同（相距18公尺）即須受到最嚴厲之撤銷水權之處分？顯見原行政處分有裁量不當之虞。（四）本件水井自74年以前即已取得水權，可知舊有之水井早於60至70年間即已存在，嗣後因為設備老舊之自然損耗而有另行鑿井之需求，因萬有紙廠公司已擁有水權並有申請展限，並無違法之情。另85年及88年訂定之臺灣省地下水管制辦法相關規定，均無倘水權人因有另行鑿井之需求而須辦理申請鑿井、變更登記之規定，可知地下水管制辦法並無規定另鑿水井需辦理申請鑿井、變更登記，基於信賴保護原則，當認被上訴人所為之撤銷水權之行政處分為違法等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）水利法第27條規定，水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。萬有紙廠公司於84年4月18日84府建水字第04749號函、89年3月21日89府工水字第8900017048號函均已註明「在核定水權期間內，本水權狀記載事項如有變更、移轉之情事時，應即向本府申請變更、移轉登記。」又地下水管制辦法第5條第1項第2款之規定，非謂有該款所定事由，即可任意鑿井，仍應依同辦法第7條第1項規定，向被上訴人申請鑿井及變更登記，以利管理。另水權引水地點為申請書（水利法第30條）、公告（水利法第35條）及水權狀（水利法第38條）應記載事項之一，以登記為公示之方法，並以之作為權利取得喪失、變更要件，縱日後因故須另覓地點鑿井引水，就現狀之變更，亦應為變更登記，是萬有紙廠公司逕以新鑿之494之19地號水井辦理第113710號水權狀展延，未向被上訴人為變更登記，與水權取得之公示方法相違背。（二）本件萬有紙廠公司原水井所在地（新街段495之11地號）原有水權之水井早已廢棄封口，私自於鄰近地○○○鎮○街段494之19地號另鑿新井沿用迄今，當時萬有紙廠公司未依水利法第46條規定辦理水井興辦及依水利法第27條規定舊井辦理水權消滅登記與新井辦理水權變更登記，而改以展限登記辦理，未據實告知已重新鑿井引水之事實，並提供不實資料誤導，構成行政程序法第119條信賴不值得保護之事由，且無行政程序法第117條不得撤銷之情事。另萬有紙廠公司於原水權狀登記引水點外自行鑿井引水，未經被上訴人予以評估，故被上訴人依法撤銷水權登記之處分於法並無不合。（三）北港鎮係經濟部公告的地下水管制區，故萬有紙廠公司鑿井除受水利法之限制外，亦應受地下水管制辦法之限制，而該法第7條第1項規定，仍應向被上訴人辦理鑿井之變更登記，並非可任意變更。且因水利法第29條規定，若同一地號鑿井仍須變更登記等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）對於需要取用國家水資源者，除按水利法諸規定辦理水權登記外，中央水利主管機關經濟部亦依水利法第45條之授權而制訂「水權登記申請審查基準」（95年2月13日修正為「水權登記審查作業要點」），其內容未逾越法律授權範圍。另依該基準第2點、第3點第6款等規定，水權具物權化之特性，其中水權登記之引水地點為申請書（水利法第30條參照）、公告（水利法第35條參照）及水權狀（水利法第38條參照）等應行記載事項之一，為避免糾紛，以登記為公示方法，並以之作為權利取得喪失、變更之要件。是以行為人非於水權狀上登記之引水地點鑿井引水，自無從取得水權而得對於地面水或地下水為使用、收益。又此項水權之取得，縱日後因故而需另行覓地鑿井引水，亦應為變更登記。（二）本件萬有紙廠公司於74間即向被上訴人申請水權，經被上訴人核准並多次申請延展使用至94年3月31日，且核准延期之水權狀上所載之引水地點為「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」土地，萬有紙廠公司嗣於94年3月15日向被上訴人申請延展本件水權登記，萬有紙廠公司承辦人員在被上訴人94年5月17日派員至現場履勘時，均指明其辦理水權延展之水井設置地點為新街段495之11地號，惟萬有紙廠公司實際引水地點及水井設置地點係位於系爭新街段494之19地號上，顯與水權狀所載不符，則萬有紙廠公司將原鑿井引水之地點變更，卻未向被上訴人辦理變更登記，且在被上訴人人員於94年5月17日前往現場履勘時，亦未據實告以重新鑿井引水之事實，致被上訴人誤認系爭水井所坐落之新街段494之19地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段495之11地號），而於94年7月18日准許展限水權登記之處分，難謂合法。（三）水利法就被上訴人違法處分，並無明文規定是否應予撤銷，自應適用行政程序法之規定。萬有紙廠公司自行變更引水地點於系爭新街段494之19地號土地上，明知與原申請引水地點不同，卻於94年度續向被上訴人申請水權展限登記時，以系爭495之11地號為引水地點之申請，是萬有紙廠公司顯有對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使被上訴人依該資料或陳述而作成違法之行政處分，依行政程序法第119條第2款規定，萬有紙廠公司具有信賴不值得保護之情事。另萬有紙廠公司於水權狀登記之引水地點外自行鑿井引水，不惟使被上訴人無法有效管理管制地區內之水利資源利用，其對鑿井地點之地質條件、地層下陷程度、地下水水位變化等情，更無法加以掌控，其影響層面鉅大，應立即予以撤銷水權狀，尚無上訴人陳稱其瑕疵並非重大之情。另萬有紙廠公司所欲維護員工工作權之私益顯非大於被上訴人所欲維護之公益，是被上訴人依行政程序法第117條前段及第119條規定，撤銷萬有紙廠公司原水權（即水權狀號數第113710號）登記，對公益並無重大危害，且更能維護整體水權使用秩序與社會公平性，更無違反比例原則之情事。（四）查現行地下水管制辦法（95年2月6日修正發布）第7條規定，其立法目的在使主管機關有重新審核引水地點，持續監督管理，而對於水資源的整體情勢及水權人之用水狀況有所掌握。95年2月6日修正前之地下水管制辦法（或臺灣省地下水管制辦法）雖無重新鑿井需申請及為水權變更登記之相關規定，惟其母法即水利法既已有變更應予登記之規定，且子法不可牴觸母法，是不可以行為時子法無重新鑿井需申請及為水權變更登記之相關規定，即認為重新鑿井無需申請及無需為水權變更登記。又被上訴人於84年4月18日84府建水字第04749號函、89年3月21日89府工水字第8900017048號函均已說明「在核定水權期間內，本水權狀記載事項如有變更、移轉之情事時，應即向本府申請變更、移轉登記。」則萬有紙廠公司既有過失在先，又隱瞞事實在後，被上訴人於查明原先准許萬有紙廠公司水權展限之登記及核發之水權狀有錯誤後，即依行政程序法第117條及第119條之規定將違法處分撤銷，並未違反行政程序法第8條之信賴保護原則等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人於原審提出共計11點之主張，原審判決僅將兩造爭執之點分為五大點，而對上訴人於原審中所提之「行政程序法第119條第2款之情事應由被上訴人負舉證責任」、「被上訴人之處分顯非最小侵害性」、「被上訴人係撤銷94年水權之展限登記，因此依『地下水管制辦法』第17條第3項規定及經濟部96年3月1日經授水字第09620201370號函釋，自得另行申請水權展限之登記」等3點均未予回應，此等主張對於原判決之認事用法之法律結論均有重要性之影響，然原判決均置之不論，且未具明不採之理由，顯見原判決有判決不備理由之重大違法。（二）上訴人於原審主張因原有之水井老舊耗損而另行鑿井時，當時之相關法令並無規定需為變更登記，蓋另鑿之水井並不在相同之地號上，依原有之水權狀地號即無法申請水權展限之登記，符合地下水管制辦法第17條第1項第3款規定，亦符合經濟部96年3月1日經授水字第09620201370號函釋所規定之期限，原判決對於萬有紙廠公司是否依上開規定及函釋申請水權登記，均置之不論，對於經濟部上開函釋究竟可採或不可採，為何未通知萬有紙廠公司補正，均未說明理由，實已嚴重違背法令。（三）原判決所引用之「水權登記審查作業要點」，並非萬有紙廠公司行為時即已存在之法規，縱認屬行為時，萬有紙廠公司均以水利法第47條之1所授權之「原水權人」自居，與水利法第34條所授權之上揭作業要點「申請人」不同，兩者顯有其差異，惟原審判決誤將上揭作業要點適用於本件另鑿水井之情形，顯有違誤。另被上訴人對於萬有紙廠公司逕為撤銷水權，有違「地下水管制辦法」修正總說明，且「地下水管制辦法」並無逾越母法水利法之情事，原判決顯有認事用法之違誤等語。
六、本院按：(一)萬有紙廠公司於97年11月5日經雲林地院97年度破字第4號裁定宣告破產，並選任上訴人等3人為破產管理人，有該裁定書附卷可稽，本件因其水權狀遭撤銷，為關於屬於破產財團財產之訴訟，應由破產管理人為訴訟當事人，原判決誤載萬有紙廠公司為原告，應予更正，合先敘明。（二）按「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「前條申請書應記載左列事項：…九、引水地點。…」「前條公告，應載明左列事項：…八、引水地點。…」、「水權狀應記載左列事項：…九、引水地點。…」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。
」「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」水利法第15條、第27條第1項、第30條、第35條、第38條、第40條、第45條分別訂有明文。又中央水利主管機關經濟部依水利法第45條之授權，因執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項，而於91年2月8日制訂「水權登記申請審查基準」（95年2月13日修正為「水權登記審查作業要點」），經核條文內容並未逾越法律授權範圍，自得援用。依行為時之「水權登記申請審查基準」第2點、第3點第6款規定：「主管機關接受水權登記申請後，申請人所提書件合於本法第29條至第32條規定，且無本法第33條之情事者，應依本基準審查之。」「水權登記之申請有下列情形之一者，應予駁回：……㈥申請登記書件記載之引水地點位置與申請人、代理人或其委任人現場引導履勘處不符。」（三）原判決對於上訴意旨所稱「行政程序法第119條第2款之情事應由被上訴人負舉證責任」一節，已敘明：萬有紙廠公司承辦人員在被上訴人94年5月17日派員至現場履勘時，指明其辦理水權延展水井設施之設置地點為新街段495之11地號，惟查萬有紙廠公司實際引水地點及水井設置地點係位於系爭新街段494之19地號上，此與水權狀所載之引水地點新街段495之11地號並不相符合，業經被上訴人嗣後於98年4月1日至現場會勘查明，並製作會勘紀錄附訴願卷可稽，則萬有紙廠公司將原鑿井引水之地點變更，卻未向被上訴人辦理變更登記，且在被上訴人前往現場履勘時，亦未據實告以重新鑿井引水之事實，致被上訴人誤認系爭水井所坐落之新街段494之19地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段495之11地號），而於94年7月18日准許展限水權登記之處分。且引水地點為水權登記申請書（水利法第30條參照）、公告（水利法第35條參照）及水權狀（水利法第38條參照）應行記載事項之一，為申請水權登記應審查之重要事項，是萬有紙廠公司顯有對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使被上訴人依該資料或陳述而作成違法之行政處分，依行政程序法第119條第2款規定，萬有紙廠公司具有信賴不值得保護之情事等語，認被上訴人業已負舉証責任。上訴人雖辯稱萬有紙廠公司之廠房占地甚廣，系爭新、舊水井僅相距18公尺，殊難就一般常理判斷得知，亦無刻意隱瞞云云，惟查萬有紙廠公司申請水權之展限登記，其申請書上引水地點為必要記載事項，且該引水地點坐落在萬有紙廠公司之土地上，萬有紙廠公司如對於其引水地點坐落何地號有疑問時，自應申請地政機關鑑界，而非以臆測之方式記載或故意隱瞞，致生錯誤，是萬有紙廠公司對於提供不正確之資料，縱無故意亦難謂無重大過失，其主張被上訴人未負舉証責任，核無足採。（四）原判決對於上訴意旨主張「被上訴人之處分顯非最小侵害性」一節，已指明：萬有紙廠公司於水權狀登記之引水地點外自行鑿井引水，在未經被上訴人評估履勘下用水，不惟使被上訴人無法有效管理管制地區內之水利資源利用，其對鑿井地點之地質條件、地層下陷程度、地下水水位變化等情，更無法加以掌控，其影響層面鉅大，應立即予以撤銷水權狀，始可有效達到水利資源的保護，故上訴人陳稱其瑕疵並非重大，可用限期補正或訂定過渡條款之方式處理，逕予撤銷水權狀有違比例原則，並不足採。縱上訴人主張系爭水權涉及萬有紙廠公司員工之工作權，倘該水權被撤銷，則萬有紙廠公司即無法運作，員工自當被迫失業等情屬實，惟私益與公益兩者相較，萬有紙廠公司所欲維護員工工作權之私益顯非大於被上訴人所欲維護之公益，是被上訴人依行政程序法第117條但書及第119條規定，撤銷萬有紙廠公司原水權登記，並未違反比例原則等語，業已詳述被上訴人之處分未違反最小侵害性原則。上訴意旨以系爭水權狀被撤銷後，雲林縣北港鎮地層下陷之速率並未見其有重大之變化，顯見系爭水權狀縱未被撤銷，亦不會產生重大之影響云云，無視雲林地區有無數大小之水井，且所謂產生重大之影響，以有發生之危險即為已足，非以實害為論據，萬有紙廠公司以地層下陷之結果論斷有無重大影響，核無足採。（五）上訴意旨另主張「被上訴人係撤銷94年水權之展限登記，因此依地下水管制辦法第17條第3項規定及經濟部96年3月1日經授水字第09620201370號函釋，自得另行申請水權展限之登記」一節。依原審所認定之事實，本件萬有紙廠公司為展限登記申請前或同時，既未聲請將引水地點由新街段495-11地號土地改為新街段494-19地號土地之變更登記，則萬有紙廠公司在新街段494-19地號土地上鑿井引水，除作為原處分是否違反比例原則之考量因素外，即與本件撤銷495-11地號之水權展限登記處分無關，該鑿井引水行為，是否合法，及所鑿之井，應否拆除，均屬另一問題。是本件展限登記處分違法係依水利法第45條所授權訂定之行為時水權登記申請審查基準第3點第6款規定而違法，並非違反水利法第47條之1及地下水管制辦法第7條規定而違法。原判決已引用行為時水權登記申請審查基準第3點第6款，其另述及萬有紙廠公司於新街段494-19地號鑿井引水，未向被上訴人為任何變更登記之申請等語，目的是在說明萬有紙廠公司如先向被上訴人申請變更登記，將原水權引水地點變更為新街段494-19號，則展限登記處分不致於因引水地點之問題而違法；又萬有紙廠公司未經變更登記，即於494-19地號新設水井，使被上訴人無法有效管理管制地區內之水利資源，其影響層面鉅大，乃決定立即予以撤銷水權狀，是被上訴人於作成撤銷水權展限登記處分考量是否有違比例原則時，顯然將新設水井列為重要之衡量因素。惟本件原處分僅係撤銷495-11地號之水權展限登記處分，萬有紙廠公司並未申請494-19地號上新設水井之變更登記，尚無地下水管制辦法第7條規定之適用，原判決援引水利法第47條之1及95年2月6日修正公布之地下水管制辦法第7條規定作為撤銷展限登記之理由，核屬贅述，惟尚不影響判決之結果。又本件既無地下水管制辦法之適用，則上訴人關於地下水管制辦法及與該辦法有關之經濟部96年3月1日經授水字第09620201370號函釋之論述及主張，均與本件無涉，無庸審究。至於萬有紙廠公司另於99年2月26日重新申請新街段495-11地號之水權展限登記，被上訴人尚未作成處分，則屬另案，尚非本件所得審究。
（六）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
書記官 王 福 瀛