最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1910號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 楊丕銘 律師
王建強 律師被 上訴 人 陳建燁訴訟代理人 林世勳 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國100年5月11日高雄高等行政法院99年度訴字第493號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）於民國93年間檢送事業計畫書，向改制前臺南縣政府申請在其所有坐落臺南縣○○鄉○○○段323、323-1地號土地設置「大西天佛寺蓮花寶塔」骨灰（骸）存放設施，前經改制前臺南縣政府以93年11月11日府民殯字第0930219160號函同意籌設。嗣因民眾陳情，改制前臺南縣政府乃於99年1月6日前往現場勘查，發現位處「大西天佛寺蓮花寶塔」基地西南方371公尺處設有「瑞泉加油站」乙座，不符合行為時殯葬管理條例第9條之規定，旋以99年1月15日府民殯字第0990014893號函通知被上訴人暫緩施工，並以99年2月8日府民殯字第0990035726號函通知被上訴人陳述意見。嗣同縣政府以其93年11月11日府民殯字第0930219160號函與行為時殯葬管理條例第9條規定不合，及被上訴人有行政程序法第119條第2款及第3款所列信賴不值得保護之情形，依行政程序法第117條前段規定，於99年3月12日以府民殯字第0990060011號處分書撤銷前述同意籌設許可函。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，案經原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人（即原審被告）不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：（一）判斷系爭籌設許可函是否違法，其判斷基準時點乃在於該函文作成之當時。本件93年11月11日已確定之籌設許可函，於作成之當時，係經改制前臺南縣政府審查合格，且於作成之當時，並無任何函釋或法律規定「加油站」即屬於應與殯葬設施相隔500公尺遠之「貯藏油料之場所」，是系爭籌設許可函基於當時之法令作成，要屬合法之行政處分。是故，改制前臺南縣政府援引內政部民政司97年5月30日內民司字第0970087771號函釋，逕認其所為之系爭籌設許可函為違法，顯然違反本院99年度判字第1074號判決之要旨，亦違反司法院釋字第287號解釋之意旨，更違反法令不溯及既往之法治國基本原則。（二）改制前臺南縣政府於93年7月22日現場勘查表中業已明白記載，系爭納骨塔之開發案與相關工廠（包括石油）最近點之水平距離，亦即系爭納骨塔之開發案與貯藏油料場所之距離，乃經過改制前臺南縣政府經濟發展處之審查。況且，行政機關應依法行政，其審查之依據乃殯葬管理條例，自應依其法條文義為審查，而非僅依其內部之審查文件及現場勘查彙整表為依據，原處分機關僅以審查內容漏列為證據，即謂其93年11月11日之行政處分為不合法，尚嫌速斷。（三）依本院93年度判字第1359號判決意旨略以：「違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。」又上訴人迄今未證明或說明被上訴人如何影響改制前臺南縣政府而使其漏列審查項目，而僅空言被上訴人提供早期、不正確資料致使改制前臺南縣政府漏列審查項目云云；換言之，上訴人未曾證明被上訴人行為與改制前臺南縣政府漏列審查項目二者間之因果關係；且依改制前臺南縣政府93年10月19日簽結之文件資料審查及現場勘查彙整表內容，均為改制前臺南縣政府自行製作填列，被上訴人根本無任何機會影響，或有何置喙之餘地，何來被上訴人致使改制前臺南縣政府漏列審核項目之可能。足認被上訴人並無信賴不值得保護之情形。又上訴人所稱之公益云云，除空泛缺乏具體外，社會觀感、民情、輿論、交通秩序、環境破壞、視覺觀瞻等因素均係在籌設許可函核可之當時業已考量過。是故，被上訴人之信賴利益顯然大於公共利益。至於「納骨塔」與「加油站」間之安全距離，依消防法與公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法之規定，其安全距離為30公尺，若設有防護牆之情形，則減為15公尺。
本件「大西天佛寺蓮花寶塔」距離「瑞泉加油站」有371公尺，為法定安全距離之12倍以上，合乎消防法安全距離之要求，何來公共安全之虞。（四）被上訴人之信賴利益，乃因被上訴人信賴系爭籌設許可函而為財產上處置，除有已支出之成本及費用，再加上所受利益，目前暫可估計為新臺幣（下同）3,419,912,699元。茲說明如下：⑴被上訴人已支出之成本及費用（包含工程及雜項），暫計算為46,133,099元，此詳見「大西天佛寺蓮花寶塔」相關成本及費用彙整表。⑵被上訴人已與國群營造有限公司簽訂工程合約，因上訴人之延宕所產生之違約損害賠償，雖尚未估計，惟亦應計入信賴保護利益之內。⑶被上訴人之所失利益，為3,373,779,600元，此乃因「大西天佛寺蓮花寶塔」共規劃80,616個塔位，以平均每塔位售價135,000元計算（依據鄰近同業之售價），再參以財政部99年度營利事業各業所得額同業利潤標準，殯葬服務業之淨利率為31％，則營業淨利之損失為3,373,779,600元（135,000元80,616個31％）。⑷綜上，被上訴人之信賴利益金額合計3,419,912,699元（46,133,099元＋3,373,779,600元）等語，求為判決⑴先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；⑵備位聲明：上訴人應給付被上訴人3,419,912,699元，及自被上訴人行政訴訟準備三狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、上訴人（原審被告）則以：（一）被上訴人違反行政程序法第119條第2款及第3款規定，提供早期及不正確資料（64、67年航照圖及不標示加油站位置），致使改制前臺南縣政府漏列審核及勘查「加油站」之設置，而作成同意籌設之行政處分，且被上訴人明知殯葬管理條例第9條法令規範及上開行政處分違法，仍隱匿施工，故其信賴不值得保護。（二）改制前臺南縣政府固係於90年2月12日核發經營許可執照予瑞泉加油站，然而知悉「瑞泉加油站之存在」，並不等於即知悉「瑞泉加油站與大西天佛寺蓮花寶塔間之距離僅有371公尺，而不符殯葬管理條例所為至少必須距離500公尺之規定」，尤其，加油站之許可並非主管殯葬業務之民政處之職權範圍事項。被上訴人提送事業計畫書時，至少瑞泉加油站之硬體建設業已完成，致被上訴人無法諉為不知加油站之存在，或至少其不知為有過失。（三）依行政程序法第119條規定，改制前臺南縣政府是否應依職權調查及是否已依職權調查，以及於文件資料審查及現場勘查彙整表漏列「其他易燃之氣體、油料等之場所」，均與被上訴人之信賴是否值得保護之要件及判斷無涉。（四）行為時殯葬管理條例第9條第1項並無「但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定」之規定，反而消防法第15條第2項規定：「但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理」，故就本件而論，消防法規非但不是殯葬管理條例第9條之特別規定，反而殯葬管理條例第9條始為消防法規之特別規定，致本件應適用殯葬管理條例第9條無疑。又消防法規重在規範考慮加油站之安全，而未一併慮及其他相關場所之安全或其他事項，故其僅站在加油站之立場而認定殯葬相關場所與加油站間之距離僅須30公尺，加油站即屬「安全」，殯葬管理條例則重在規範考慮殯葬相關場所之安全及公序良俗，故其係站在殯葬相關場所之立場而認定殯葬相關場所與加油站間之距離須達500公尺以上者始為「適當」，故其用語乃為「適當距離」，而非「安全距離」。是就本件而論，當然應該優先適用重在規範考慮殯葬相關場所之安全及公序良俗之殯葬管理條例，而不應適用重在規範考慮加油站安全之消防法規，亦即就本件而論，消防法規非但不是殯葬管理條例第9條之特別規定，反而殯葬管理條例第9條始為消防法規之特別規定，致本件應適用殯葬管理條例第9條無疑。（五）所謂合理之信賴利益補償要與損害賠償不同，致被上訴人就屬於損害賠償概念之「所失利益」3,373,779,600元乃不得依行政程序法第120條第1項規定為請求。何況，被上訴人所請求之項目及金額，不是無依據，即係不能證明，是被上訴人所為賠償之請求為無理由，而不應准許等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定「貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所」是否包括加油站，該條例並未明文定義。而上開條文所謂「其他易燃之氣體、油料等之場所」乃屬不確定之法律概念，主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得為必要之解釋，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。據改制前臺南縣政府就本件於99年1月18日以府民殯字第0990015211號函，就殯葬管理條例第8條第1項第6款所稱「貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所」是否包括加油站，函請內政部釋示時稱：「……民國72年墳墓設置管理條例施行以來，對於納骨塔之設置視為公墓附屬設備之一，基地距離工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物等地點（墳墓設置管理條例第7條第4款），不得少於5百公尺，所謂工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物之場所，涵蓋貯藏油料地點，有關貯藏油料地點泛指大型油庫，並不包含加油站，另加油站設置於都市計畫區、商業區、住宅區比比皆是，加油站設置亦無與納骨塔距離之限制；且本案於93年11月11日即已核准，惟鈞部97年5月30日臺內民字第0970088286號函，始對加油站『應屬殯葬管理條例第8條第1項第6款適用之範圍』作一函釋，因事涉業者權益及當地居民之爭議，惠請鈞部釋示。」此有上開函影本附原處分卷（原處分卷㈡第126頁）可參。則由本件被上訴人申請籌設納骨塔時，改制前臺南縣政府審查之流程及上開改制前臺南縣政府函文內容觀之，足認改制前臺南縣政府在審查本件被上訴人籌設納骨塔申請案時，已本於主管機關之職權就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定為解釋，認定該條款規定並不包含加油站。（二）又按內政部民政司97年5月30日院授內民字第0970087771號書函（附於原處分卷㈡第26頁，該書函與內政部97年5月30日臺內民字第0970088286號函釋內容相同）釋示略以：「依經濟部能源委員會93年6月14日能二字第09302007670號函釋，該會主管之『石油管理法』第2條第1項第4款規定石油製品包括汽油、柴油、煤油、輕油、液化石油氣、航空燃油及燃料油。又依據本部消防署訂定之『公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法』第3條第2項附表1及第4條規定，除液化石油氣及天然氣為可燃性高壓氣體外，其餘上開物質屬易燃性液體，爰該會主管法令涉及貯藏或製造其他易燃之氣體、油料之場所，包括煉油廠、儲油設備（俗稱油庫）、液化石油氣分裝場、天然氣儲槽、加油站、加氣站、漁船加油站、自用加儲油（氣）設施、航空站商港或工業專用港加儲油（氣）設施。準此，貴事務所所詢『加油站』，應屬殯葬管理條例第8條第1項第6款『其他易燃之氣體、油料等之場所』適用之範圍。」核上開書函乃為內政部民政司，本於主管機關之職權就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定所為解釋，認定該條款規定包含加油站。則改制前臺南縣政府及內政部民政司先後就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定是否包含「加油站」所為之解釋已不一致。按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」業據司法院釋字第287號解釋在案。查，改制前臺南縣政府及內政部民政司依行為時殯葬管理條例第3條第1項規定，均為該條例之主管機關，基於行政一體之原則，自均得就該條例為必要之解釋，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據，渠等先後就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定是否包含「加油站」所為之解釋既不一致，揆諸前揭司法院解釋意旨，改制前臺南縣政府就本件被上訴人籌設納骨塔申請案，依其解釋所為同意籌設之行政處分（即改制前臺南縣政府93年11月11日府民殯字第0930219160號函）既已確定，為維持法律秩序之安定，應不受內政部民政司之後釋示影響，上訴人亦不得援引內政部民政司之後釋示，撤銷上開同意籌設之行政處分。（三）次查本件縱使認定被上訴人籌設納骨塔之申請案，適用行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款所謂「貯藏其他易燃之氣體、油料等之場所」應包含加油站，始為正確。惟行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款雖規定設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，與貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所距離不得少於5百公尺，然依該條第1項但書規定「其他法律或自治法規另有規定者，從其規定」，則設置骨灰（骸）存放設施與加油站之距離限制，自應優先適用行為時公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法，以其安全距離在30公尺以上，即符合規定。又行為時殯葬管理條例第9條第1項於96年7月4日修正前，雖未與同條例第8條第1項但書為相同之規定，惟該條文既係就與同條例第8條第1項規定性質類似之「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施」所為之規定，其法令之適用，自應相同，方符合其立法之目的。是該條文於96年7月4日修正時，已增加與同條例第8條第1項但書相同之規定，以補其缺漏，故解釋上行為時殯葬管理條例第9條第1項雖無但書規定，然其適用法律，仍應與同條例第8條第1項但書規定相同。揆諸前揭法令規定及說明，本件被上訴人籌設納骨塔申請案，就其籌設之納骨塔與加油站之距離限制，既應優先適用公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法規定，則其納骨塔與加油站之安全距離在30公尺以上，即已符合規定，自無違反行為時殯葬管理條例第9條第1項規定，是改制前臺南縣政府以前揭事由撤銷上開同意籌設許可函，亦有未合。（四）另退萬步言，縱認改制前臺南縣政府93年11月11日府民殯字第0930219160號同意籌設許可函確有違反行為時殯葬管理條例第9條第1項規定。惟改制前臺南縣政府在審查被上訴人籌設納骨塔申請案時，本於主管機關之職權就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定所為解釋，認定該條款規定並不包含加油站，已如前述，則加油站既非被上訴人籌設納骨塔申請案之審查項目，被上訴人自無提供加油站之航照圖及標示其位置之必要；況且，依石油管理法第3條及第17條第1項規定，上訴人為加油站之申請籌設及申請建造執照、使用執照之主管機關，其本身即保有加油站籌設及建造等資料，可供其自行調閱，又被上訴人籌設納骨塔申請案尚須上訴人派員至現場會勘，調查相關設施，故被上訴人就其籌設之納骨塔附近是否有加油站，亦無從隱瞞，是上訴人上開主張，自屬無據。又改制前臺南縣政府於93年11月11日同意被上訴人籌設納骨塔，至99年3月12日撤銷上開同意籌設函時，被上訴人已在該納骨塔現場完成整地及基礎設施，共計花費46,133,099元，此有現場照片附卷足稽，復有被上訴人提出之收據、統一發票等帳證資料為證。再按目前之加油站設置在都市計畫區、商業區、住宅區比比皆是，此乃眾所周知之事實。參以公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法規定，納骨塔與加油站之安全距離在30公尺以上，即符合規定，則本件被上訴人籌設之納骨塔距離瑞泉加油站約371公尺，足認該納骨塔對上開加油站所生之公共衛生及安全等影響，應屬輕微。綜上可知，被上訴人就上開改制前臺南縣政府同意籌設函之信賴利益顯然大於改制前臺南縣政府撤銷該同意籌設函所欲維護之公益，則改制前臺南縣政府撤銷上開同意籌設函亦已違反行政程序法第117條第2款規定，而屬違法。（五）綜上所述，本件被上訴人之主張尚屬可採。改制前臺南縣政府以其93年11月11日府民殯字第0930219160號函之行政處分，違反行為時殯葬管理條例第9條第1項規定為由，予以撤銷，洵屬有誤。訴願決定予以維持，亦有可議。被上訴人先位訴訟聲明求為判決訴願決定及原處分撤銷，為有理由，應予准許。又被上訴人備位訴訟部分，係以其先位訴訟受敗訴判決時，為其審理之條件，則不論其追加之備位訴訟是否合法，因其先位訴訟已經原審為勝訴之判決，自毋庸再就其備位訴訟為審判。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明等由，資為其判斷之論據。
五、本院查：（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列……第6款地點距離不得少於5百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：……六、貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。」「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第1項第2款規定之地點距離不得少於3百公尺，與第6款規定之地點距離不得少於5百公尺，與第3款戶口繁盛地區應保持適當距離。」行為時殯葬管理條例第3條第1項、第8條第1項第6款及第9條第1項分別定有明文。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」亦分別為行政程序法第117條及第119條所明定。（二）查改制前臺南縣政府於93年7月22日現場勘查表中業已明白記載，系爭納骨塔之開發案與相關工廠（包括石油）最近點之水平距離，但並無系爭納骨塔之開發案與加油站距離之勘查項目，而此勘查表為上訴人依職權製作之審查表，足認行為時上訴人認定加油站與系爭納骨塔之開發案距離，並非審查之項目，蓋如上訴人以該項為審查系爭納骨塔核發執照之項目，自應於現場勘查表加以記載。是以原判決以上訴人為主管機關基於執行法律之職權，就是否需審酌加油站與納骨塔相距之距離，自得為必要之解釋，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據，並以改制前臺南縣政府就本件於99年1月18日以府民殯字第0990015211號函，就殯葬管理條例第8條第1項第6款所稱「貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所」是否包括加油站，函請內政部釋示時所稱內容，復參酌本件被上訴人申請籌設納骨塔時，改制前臺南縣政府審查之流程，據以認定改制前臺南縣政府在審查本件被上訴人籌設納骨塔申請案時，已本於主管機關之職權就行為時殯葬管理條例第8條第1項第6款規定為解釋，以該條款規定並不包含加油站，加以審查許可等由為論據。查原判決已綜合參酌上訴證據，並敘明其得心證之理由，核與證據及論理法則均無不合，尚無判決理由矛盾之情事。是以上訴意旨仍以：改制前臺南縣政府99年1月18日府民殯字第000000000l號函文意旨應係指「72年間所施行之『墳墓設置管理條例』第7條第4款規定『基地距離工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物等地點，不得少於5百公尺』，其規定所稱之『貯藏或製造爆炸物之場所』，因未一併言及『貯藏或製造易燃之氣體、油料等之場所』，致上開規定所稱之『貯藏或製造爆炸物之場所』乃僅被擴張解釋為包含『大型油庫』、而不包含『加油站』；而其後訂頒之殯葬管理條例第9條及第8條第1項第6款則規定其基地距離『貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所』不得少於五百公尺，由於其規定較諸72年間所施行之『墳墓設置管理條例』多了『或其他易燃之氣體、油料等之場所』致內政部乃認定其規定不僅包含『大型油庫』，更兼含『加油站』在內；由於『墳墓設置管理條例』時期與『殯葬管理條例』時期之條文規定內容不同致就殯葬業者之基地與其他場所之適當距離不得少於500公尺乙節是否適用於加油站者前後乃有不同解釋，以故造成殯葬業者(即本件被上訴人)、當地民眾之各自解讀、紛爭不斷，因事涉業者權益及當地居民之爭議，爰函請內政部就上開爭議釋示」。原判決曲解上訴人99年1月18日府民殯字第099OO15211號函文意旨而為不利於上訴人之事實認定，其判決之認定既與函文意旨相互矛盾者，即有判決理由矛盾之當然違法等語，無非係對原審依法認定事實之爭執，尚難認原判決認定事實有理由矛盾之違背法令。（三）另按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」業據司法院釋字第287號解釋在案。查行為時殯葬管理條例第9條第1項於96年7月4日修正前，雖未與同條例第8條第1項但書為相同之規定，惟該規定與消防法第15條第2項授權之公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法，就同一事項有競合規定，即生特別法與普通法競合時適用法律之問題，故行為時殯葬管理條例第9條第1項於96年7月4日修正前雖無上述但書規定，惟仍有特別法與普通法適用法則之適用。次查行為時殯葬管理條例第8條第1項及第9條第1項就安全距離之規定，其立法宗旨係為善良風俗、環境安寧及公共安全之目的，就加油站而言，係屬商業設施，並不生違反善良風俗及環境安寧之問題，而其主要考量在於公共安全之目的，故消防法已就加油站之設置與納骨塔之安全距離之特殊事項加以規定，是原判決以消防法規定為特別法而適用消防法授權訂定之前述辦法，尚非無據。則原處分機關93年11月11日府民殯字第0930219160號函之行政處分，難認為確有違法，且該處分早已確定，故縱事後內政部就加油站與納骨塔之距離是否為設立納骨塔審查之項目，為不同之見解之釋示，依上引司法院解釋意旨，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。從而，原判決以改制前臺南縣政府就本件被上訴人籌設納骨塔申請案，依其解釋所為同意籌設之行政處分既已確定，為維持法律秩序之安定，應不受內政部民政司之後釋示影響，上訴人亦不得援引內政部民政司之後釋示，撤銷上開同意籌設之行政處分等由，據以說明上訴人所主張應優先適用行為時殯葬管理條例第9條第1項規定為不可採，尚無上訴意旨所指摘原判決有不備理由之違誤。是以上訴意旨猶執前詞謂：行為時殯葬管理條例第9條第1項並無「但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定」之規定，反而消防法第15條第2項規定：「但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理」，故就本件而論，消防法規非但不是殯葬管理條例第9條之特別規定，反而殯葬管理條例第9條始為消防法規之特別規定，致本件應適用殯葬管理條例第9條無疑。又消防法規重在規範考慮加油站之安全，而未一併慮及其他相關場所之安全或其他事項（故其僅站在加油站之立場而認定殯葬相關場所與加油站間之距離僅須30公尺，加油站即屬「安全」），殯葬管理條例則重在規範考慮殯葬相關場所之安全及公序良俗（故其係站在殯葬相關場所之立場而認定殯葬相關場所與加油站間之距離須達500公尺以上者始為「適當」，故其用語乃為「適當距離」，而非「安全距離」）。是就本件而論，當然應該優先適用重在規範考慮殯葬相關場所之安全及公序良俗之殯葬管理條例，而不應適用重在規範考慮加油站安全之消防法規，亦即就本件而論，消防法規非但不是殯葬管理條例第9條之特別規定，反而殯葬管理條例第9條始為消防法規之特別規定，致本件應適用殯葬管理條例第9條無疑，原判決對上訴人此項主張毫未審酌，有理由矛盾及不備理由違法云云，無非係其主觀歧異之法律見解，尚難以此遽認原判決有違背法令之情事。（四）復查違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。本件改制前臺南縣政府於93年7月22日現場勘查表中業已明白記載，系爭納骨塔之開發案與相關工廠（包括石油）最近點之水平距離，但並無系爭納骨塔之開發案與加油站距離之勘查項目，而此勘查表為上訴人職權製作之審查表，足認行為時上訴人認定加油站與系爭納骨塔之開發案距離並非審查之項目，改制前臺南縣政府事後復向內政部請求就此加以釋示，如上訴人自始即認定未以加油站與系爭納骨塔之距離為審查項目，係屬違法，則逕行撤銷其處分即可，何以需向上級主管機關請求核釋之理，已詳如上述，由此足見改制前臺南縣政府核准系爭許可，並非因上訴人提出之空照圖而核准系爭許可，而係以加油站非審查項目而其他項目合於規定而准許，縱被上訴人所提出之空照圖不夠翔實，依上開說明，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。此與主管機關是否應依職權調查證據及是否已依職權調查證據無涉。是故上訴意旨主張此與主管機關是否應依職權調查證據及是否已依職權調查證據無涉乙節，固屬可採，然依上開說明，尚難認被上訴人有信賴不值得保護之情形。原判決雖未對上訴人此項主張何以不可採詳為指駁，但因與判決結果不生影響，仍難以此遽認原判決有理由不備之違法。復查行為時就納骨塔設置是否審查與加油站之距離，主管機關尚無一致之見解，且在法律之解釋上有爭議，自難認被上訴人對原許可處分是否違法有故意或過失。從而上訴意旨仍執原詞爭執被上訴人有信賴不值得保護，以及原判決未對其主張敘明不可採理由，有判決不備理由之違法云云，依上開說明，核無可取。（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以改制前臺南縣政府以其93年11月11日府民殯字第0930219160號函之行政處分，違反行為時殯葬管理條例第9條第1項規定為由，予以撤銷，洵屬有誤。訴願決定予以維持，亦有可議。被上訴人先位訴訟聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，為有理由，應予准許。又被上訴人備位訴訟部分，係以其先位訴訟受敗訴判決時，為其審理之條件，則不論其追加之備位訴訟是否合法，因其先位訴訟已經原審為勝訴之判決，自毋庸再就其備位訴訟為審判。核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
書記官 彭 秀 玲