最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1911號上 訴 人 黃艷鈴訴訟代理人 馬在勤 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國99年12月30日臺北高等行政法院99年度訴字第1840號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人前於民國98年12月7日，檢具其與訴外人王建中所簽訂之營業頂讓協議書，即受讓進利電子遊戲場（下稱系爭商號）營業權利，申經被上訴人（前為臺北縣政府，現為新北市政府）所屬經濟發展局（下稱北縣經發局）於98年12月24日以北經登字第0983027375號函（下稱北縣經發局98年12月24日函）核准系爭商號負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記，被上訴人亦於同日以北府經登字第0981089507號函（下稱被上訴人98年12月24日函）核發電子遊戲場業營業級別證予上訴人。嗣被上訴人查得系爭商號因原負責人王建中涉及賭博罪，前經依法命令停業在案，乃於98年12月30日以北府經登字第0981118559號函（下稱原處分）撤銷北縣經發局98年12月24日函及被上訴人98年12月24日函。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依行政程序法第102條、第96條第1項第2款規定，原處分剝奪上訴人營業權，惟被上訴人作成原處分前，卻未給予上訴人陳述意見機會，且對上訴人是否具備信賴保護要件、原處分撤銷所欲維護公益為何、撤銷所欲維護公益何以大於上訴人信賴利益等攸關撤銷權要件存否之原因事實，均付諸闕如，自屬違法，應予撤銷。㈡依98年1月6日修正之電子遊戲場業管理條例第31條暨其立法理由，可知電子遊戲場業者違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款，若申請公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記，有規避刑事責任之意圖，始應依規定停止受理；若無此意圖，主管機關即應受理並予核准，否則將過度侵害人民受憲法保障之工作權及財產權，違反比例原則。是原負責人王建中於判決前將系爭商號頂讓予上訴人經營，純係為維家中生計，既無規避刑事責任之意圖，則被上訴人作成系爭授益處分，應屬合法，且該授益處分既無行政程序法第123條所列各款情形，被上訴人逕以原處分予以廢止，顯然違法，應予撤銷。㈢縱系爭授益處分違法，被上訴人以原處分撤銷系爭授益處分，剝奪上訴人「經營電子遊戲場業之權利」，顯然違反行政程序法第8條信賴保護原則及第117條第2款規定。㈣依電子遊戲場業管理條例第31條規定，本件「應停止受理該商號負責人變更登記申請」之規範對象係被上訴人，被上訴人以己之違法行為，加諸不利益於上訴人，顯失允妥。是本件宜類推適用民法第88條第1項及第91條規定，關於因過失致意思表示錯誤或不知事情之表意人不得撤銷其意思表示，以保障相對人對於意思表示之信賴之規定。本件被上訴人既自承疏失始作成系爭授益處分，則基於保護上訴人對系爭授益處分之信賴，被上訴人應無撤銷權限。㈤被上訴人對上訴人信賴利益之侵害跟原負責人王建中與上訴人間債務不履行損害賠償係屬二事，亦即系爭商號營業權利不能移轉於上訴人，本質上屬債務不履行，雖致上訴人受有已付成本損失，但究與被上訴人行使公權力侵害上訴人營業權係屬二事，上訴人亦無從藉撤銷訴訟請求王建中使系爭商號恢復經營等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依電子遊戲場業管理條例第31條、第17條第1項第6款暨行政程序法第117條及第118條規定，本件被上訴人於辦妥負責人變更登記後，除經被上訴人所屬警察局通知系爭商號涉及賭博罪情事外，並調閱相關卷宗得知北縣經發局業以97年4月17日函示系爭商號應依規定停止營業直至法院判決確定為止，故被上訴人撤銷原處分，於法即屬有據。㈡另系爭商號早於上訴人向被上訴人申辦變更登記前，即經臺灣高等法院（下稱高院）於98年12月4日以98年度上易字第2555號刑事判決賭博罪確定，被上訴人乃於99年3月23日以北經登字第0990214026號函廢止上訴人商業登記暨電子遊戲場業營業級別證，並因系爭商號未就該廢止處分提起救濟而告確定在案。且依本院98年4月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，亦無礙被上訴人廢止上訴人商業登記暨電子遊戲場業營業級別證之效力，故上訴人實已欠缺權利保護之必要。㈢依司法院釋字第525號解釋意旨，信賴保護原則適用必須滿足：⒈須有信賴基礎；⒉信賴表現；⒊信賴值得保護。本件撤銷原登記處分並非因事後法令變更而為之，而係以原變更登記未適用行為時之法令為撤銷事由，與實體事項應適用行為法、程序事項應適用新法之法律一般原則無涉；另依電子遊戲場業管理條例第31條修正理由，足見系爭產業對於公共安全影響重大，不論其設立、變更等種種行為皆須符合電子遊戲場業管理條例規範，亦足認系爭撤銷處分對上訴人信賴利益所生之損害，尚難謂大於所欲維護之公益；又前臺北縣遊藝廠商業同業公會於98年12月28日經被上訴人通知撤銷原變更登記之處分後，即轉知上訴人；而於雙方訂定營業頂讓協議書交涉頂讓價金之際，上訴人不可能不知系爭商號現況（此涉及出價之高低）為停止營業，且網站公示資料亦可查詢得知，若該原因係原負責人王建中自行申請，理應於辦妥復業登記後再行轉讓，或由上訴人於申辦負責人變更暨轉讓登記時一併申辦復業登記；若係主管機關命令停業（該命停情事為王建中所知悉），亦應探知其原因及事後可否復業，是上訴人所稱給付頂讓款項新臺幣（下同）50萬元並斥資裝潢，係就停業原因不明，且未來得否復業未定之商號為之，實有不合情理之處。況系爭商號營業頂讓協議書係雙方意思表示合致所簽訂之契約書，上訴人自得依該契約行使有關權利，若有爭議，自應循民事救濟途徑解決，不應反藉私益損失，向被上訴人訴求犧牲公益，以變更負責人改變商業主體之名，行規避電子遊戲場業管理條例第31條後段廢止級別證之實，是其信賴是否值得保護，實有商榷餘地。㈣本件98年12月7日負責人變更登記等申請案，所附「讓渡書」之簽署日期記載為98年12月7日，嗣上訴人於行政救濟程序所提之訴願書及起訴狀所附之營業頂讓協議書，簽署日期卻提前至98年11月25日，後者顯為事後臨時變造文件，企圖以98年12月4日刑事判決確定前之時點為其立契日期，強調上訴人所稱不知判決之受害人假象。再者，對照上述兩份契約書內容，出讓人王建中筆跡幾乎完全一致，而受讓人即上訴人字跡卻完全不符，更啟人疑竇，是否涉及賭博罪之系爭商號原負責人明知其刑事判決確定無從救濟，乃位居幕後假本件上訴人身分提起救濟。以遂其非法目的，不無疑義等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依電子遊戲場業管理條例第31條及第17條第1項第6款暨行政程序法第117條及第118條規定，本件進利電子遊戲場業原負責人王建中於93年6月17日頂讓該遊戲場後，自93年6、7月間起至96年7、8月間止，分別雇請訴外人陳玉妹、陳江沅、蔡秀芬、黃耐唐、藍儀帆、葉守華等人擔任櫃臺人員及負責開分、洗分之開分員工作，而共同犯有刑法第268條前段、後段之意圖營利供給賭博場所及聚眾賭博罪、刑法第266條第1項前段之在公眾得出入之場所賭博財物罪，經高院於98年12月4日以98年度上易字第2555號判決判處王建中共同意圖營利、聚眾賭博處有期徒刑3月，如易科罰金以1000元折算1日確定在案，被上訴人前於97年4月16日命令進利電子遊戲場業停業至法院判決確定為止，是原命令停業所涉及之法律關係既經判決確定在先，自堪認上訴人於98年12月7日所為負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記之申請，已有登記事項之所依據之基礎有實質上不合法之情形。則被上訴人以進利電子遊戲場業原負責人王建中業經高院判決有罪確定在案，依電子遊戲場業管理條例第31條規定，該遊戲場業之負責人依法不能變更，亦不能轉讓，而據以撤銷被上訴人98年12月24日函及北縣經發局98年12月24日函所為核發電子遊戲場業營業級別證及核准進利電子遊戲場業申請變更負責人為上訴人黃艷鈴暨轉讓登記證之處分，於法要無不合。㈡行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列要件：即信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益），上訴人於98年12月7日向北縣經發局所為負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記之申請，暨向被上訴人申請核發電子遊戲場業營業級別證，均係據以申請案件，固應由北縣經發局及被上訴人實質查核，然上訴人負有提出正確資料供該等機關查核之義務，而北縣經發局及被上訴人尚無任何足以引起上訴人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為），即本件並無信賴基礎（國家行為）存在，殊無信賴保護原則適用之餘地。㈢依行政程序法第6條及司法院釋字第481號解釋意旨，本件進利電子遊戲場業係因原負責人王建中涉犯賭博罪致遭停業，其既違法在先，徵諸電子遊戲場業管理條例第31條及第17條第1項第6款規定，於經高院於98年12月4日以98年度上易字第2555號判決有罪確定後，本應廢止其電子遊戲場業營業級別證及有關商業登記，要無任何營業之可能，本無所謂「營業權」可言；且上訴人係於98年12月7日始簽訂系爭商號讓渡書，其時既係在高院98年12月4日判決王建中有罪確定之後，自無主張「不法平等」之餘地；況本件行政機關（北縣經發局及被上訴人）作成系爭行政處分（即系爭商號負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記暨核發電子遊戲場業營業級別證），其先決問題即進利電子遊戲場業已依法命令停業在案，該事實非但未予變更，復於高院98年12月4日判決王建中有罪確定後，已然成就「廢止電子遊戲場業營業級別證及有關商業登記」之要件，殊不因北縣經發局及被上訴人未為詳細審查誤予核准而異。上訴人所稱被上訴人行使公權力侵害其「營業權」云云，要無立論基礎，既無解於本件先決問題及事實之成立，且系爭遊戲場業已停業，殊無因上訴人係受讓該違法營業之商號而得以卸免，故被上訴人撤銷其98年12月24日函及北縣經發局98年12月24日函，係屬「依法行政」，核無違反平等原則。㈣被上訴人以其前於97年4月16日命令進利電子遊戲場業停業至法院判決確定為止，嗣該商號原負責人王建中所犯賭博罪經高院於98年12月4日判決有罪確定在案，則上訴人於98年12月7日向北縣經發局所為負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記之申請，暨向被上訴人申請核發電子遊戲場業營業級別證，依電子遊戲場業管理條例第31條等規定，上開申請依法不應准許（或核發），因認被上訴人98年12月24日函及北縣經發局98年12月24日函均屬違法之行政處分，而予以撤銷，其認事用法尚無違誤等語。
五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人核發電子遊戲場業營業級別證予上訴人，分別具有核准負責人變更與轉讓登記、使上訴人取得電子遊戲場業經營權之法律效果，而屬授予利益之行政處分無疑，且既於送達上訴人後發生效力，上開行政處分自足以引起上訴人之信賴，顯具有信賴基礎之適格。惟原判決竟謂「本件並無信賴基礎（國家行為）存在，殊無信賴保護原則適用之餘地」，且就北縣經發局98年12月24日函及被上訴人98年12月24日函何以非信賴基礎，暨被上訴人於行政訴訟答辯狀、原審審理中均自承因作業疏失而不知遭命令停業乙事，而核發北縣經發局98年12月24日函及被上訴人98年12月24日函不可歸責於上訴人，上訴人無行政程序法第119條不值得保護之信賴，被上訴人未依行政程序法第117條第2款衡量所欲維護之公益與上訴人信賴利益，且未給予上訴人陳述意見之機會等主張，未予說明，顯有適用行政程序法第8條、第117條及第119條關於「信賴保護原則」之不當，及違反同法第102條、第96條第1項第2款之瑕疵，並有判決理由不備及矛盾之違背法令。㈡依被上訴人之訴願答辯理由書、行政訴訟答辯狀暨於原審99年12月16日審理時所稱之內容，顯見被上訴人係挾龐大行政資源管理轄區內電子遊戲場業經營之主管機關，對於進利電子遊戲場業已遭命令停業乙事均已自承絲毫不知，何以能認定一般民眾如上訴人得以知悉上開遭命令停業之事，原判決認定上訴人知悉上開命令停業等情，顯然違反經驗法則。㈢依行政程序法第110條第3項、電子遊戲場業管理條例第15條及第31條規定，電子遊戲場業營業級別證核具有賦予受處分人經營電子遊戲業之公法上權利，且電子遊戲場業營業級別證核發於廢止、撤銷前尚屬有效，縱遭到命令停業，亦仍然享有其經營權。被上訴人於98年12月4日原應依法廢止進利電子遊戲場業營業級別證及有關商業登記，惟因本身行政怠惰而未作成廢止處分，致電子遊戲場業營業級別證及有關商業登記仍屬有效。是故，被上訴人於核准負責人變更為上訴人及轉讓登記時暨核發電子遊戲場業營業級別證時，上訴人自取得經營電子遊戲場業之營業權。原判決以高院98年12月4日判決王建中有罪確定後，已然成就「廢止電子遊戲場業營業級別證及有關商業登記」之要件為由，即逕認進利電子遊戲場業營業級別證及有關商登記「失效」、上訴人無營業權，構成判決違背法令。㈣上訴人於原審聲請調查證據，惟原審對此涉及上訴人權利之事未為詳查，已違行政訴訟法第133條規定，原判決復無駁回上訴人聲請調查證據之理由，亦有判決不備理由之違誤等語，為此請求廢棄原判決，並發回臺北高等行政法院更為審理。
六、本院查：㈠電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定：「經營電子
遊戲場業者，應遵守下列事項：六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」又同條例第31條原規定：「違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」迨98年1月21日上開31條經修正公布為「違反第17條第1項第6款規定者，直轄市、縣（市）主管機關應命其停業，並於判決確定前，停止受理其公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記之申請。經法院判決有罪確定者，廢止其電子遊戲場業營業級別證、公司或商業登記或部分登記事項。」（自98年4月13日施行）準此，經營電子遊戲場業而違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，於98年1月21日修正該條例第31條施行前受停業處分者，於該法條施行後，法院判決確定前，主管機關本應停止受理其公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記之申請；並應於法院判決有罪確定時，廢止其電子遊戲場業營業級別證、公司或商業登記或部分登記事項，即應禁止其繼續營業，自難再受理其公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記之申請，亦難因其代表人或負責人變更而准予換發電子遊戲場業營業級別證，否則豈不是變相准其繼續營業而有違電子遊戲場業管理條例第31條之規範意旨？如果主管機關於法院判決有罪確定後，猶核准其公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記，並准予換發電子遊戲場業營業級別證，於法即屬不合。復依行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，可知如果撤銷原違法行政處分對公益無重大危害，且受益人有同法第119條所列信賴不值得保護之情形，或其信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關或其上級機關即得依職權為全部或一部之撤銷。
而行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，係指：
「一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」㈡本件進利電子遊戲場業（商號）原負責人王建中於93年6月
17日頂讓該遊戲場後，自93年6、7月間起至96年7、8月間止，分別雇請訴外人陳玉妹、陳江沅、蔡秀芬、黃耐唐、藍儀帆、葉守華等人擔任櫃臺人員及負責開分、洗分之開分員工作，而共同犯有刑法第268條前段、後段之意圖營利供給賭博場所及聚眾賭博罪、刑法第266條第1項前段之在公眾得出入之場所賭博財物罪（於97年4月2日被查獲），經高院於98年12月4日以98年度上易字第2555號判決王建中共同意圖營利聚眾賭博，處有期徒刑3月，如易科罰金以1000元折算1日確定在案；被上訴人前於97年4月16日命令進利電子遊戲場業停業至法院判決確定為止（按發文機關、日期及字號為北縣經發局97年4月17日北經商字第0970242567號函），上訴人則於98年12月7日檢具其與進利電子遊戲場前負責人王建中所簽訂之讓渡書（簽署日期為98年12月7日，另上訴人於提起訴願時所提營業頂讓協議書之簽署日期則為98年11月25日），向北縣經發局申請負責人變更為上訴人黃艷鈴及轉讓登記，經該局以98年12月24日函准予所請，被上訴人則以98年12月24日函核發（換發）電子遊戲場業營業級別證予上訴人等情，為原判決合法確認之事實，並有高院98年度上易字第2555號刑事判決書、讓渡書、營業頂讓協議書、商業登記申請書、北縣經發局98年12月24日函、被上訴人98年12月24日函、電子遊戲場業營業級別證及北縣經發局97年4月17日北經商字第0970242567號函等影本附卷可稽。足見進利電子遊戲場業因違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，已於98年1月21日修正該條例第31條施行前受停業處分，於該法條施行後，法院判決確定前，被上訴人或所屬北縣經發局本應停止受理其商號負責人變更登記之申請，並應於法院判決有罪確定時，廢止其電子遊戲場業營業級別證、商業登記，自難再受理其商號負責人變更登記之申請，亦難因其負責人變更而准予換發電子遊戲場業營業級別證，以免其藉由營業轉讓或負責人名義變更而繼續營業。然北縣經發局卻於法院判決有罪確定後，猶核准其商號轉讓及負責人變更登記（因營業轉讓而變更負責人），並准予換發電子遊戲場業營業級別證，揆諸前揭規定，於法即有不合，上開核准係屬違法之行政處分。又依高院98年度上易字第2555號刑事判決書記載，進利電子遊戲場業係於97年4月2日遭警查獲現場賭博事實、扣押賭博機臺52台，其中被以共同意圖營利聚眾賭博罪判處有期徒刑3月或2月者7人，被以在公眾得出入之場所賭博財物罪判處罰金者2人。此案歷經警訊、偵查、起訴、審判及上訴審，長達1年8月；其間，進利電子遊戲場早自97年4月17日起即因受停業處分而處於停業狀態（衡情至少不敢公然營業），此屬附近居民所周知的事實。故上訴人於98年11月25日向原負責人王建中頂讓該電子遊戲場業時，縱使未獲王建中告知實情，但只要前往現場查看，稍向同業、鄰居或當地派出所打聽，或登上政府工商網站搜尋，即可輕易知悉；如果其未知悉，正顯示其未從事任何查詢動作，尚難謂無違反一般人之注意義務，而有重大過失。且商號因涉及賭博而遭停業處分，甚至應廢止其登記者，依法既應禁止其繼續營業，衡諸常情，即難以期待其申請負責人變更登記以繼續營業會獲得主管機關之准許。則上訴人猶於98年12月7日（高院甫於98年12月4日以98年度上易字第2555號判決王建中共同意圖營利聚眾賭博罪刑之後），檢具其與王建中所簽訂之讓渡書，向北縣經發局申請核准將進利電子遊戲場商號負責人變更為上訴人及轉讓登記，對於上開核准係屬違法之行政處分，縱非明知，亦屬因重大過失而不知。雖然上訴人可以引據該違法之核准處分作為其信賴基礎，但依行政程序法第119條第3款規定，其信賴仍不值得保護；而此違法之核准處分僅授予上訴人私益，並未顧及公益，故其撤銷對公益尚無重大危害。被上訴人乃於98年12月30日以北府經登字第0981118559號函撤銷上開違法之核准處分（即北縣經發局98年12月24日函和被上訴人98年12月24日函），揆諸行政程序法第117條規定，尚無不合，訴願決定及原判決遞予維持，亦無違誤。至於被上訴人及北縣經發局因疏忽查核而作成該違法之核准處分，雖與有過失，但不影響上訴人信賴不值得保護之評價。另因北縣經發局98年12月24日函和被上訴人98年12月24日函所為核准處分，依前述理由，客觀上明顯違法，則被上訴人於撤銷該核准處分前，未給予上訴人陳述意見之機會，揆諸行政程序法第103條第5款規定，亦無不合。
㈢綜上所述，原判決理由謂系爭商號負責人變更為上訴人及轉
讓登記之申請，暨向被上訴人申請核發電子遊戲場業營業級別證，均係據以申請案件，乃源自於上訴人之申請，北縣經發局及被上訴人尚無任何足以引起上訴人信賴之國家行為，即本件並無信賴基礎存在等語，固有未洽，但依本院前述理由，其結論於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
書記官 邱 彰 德