最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1914號上 訴 人 許正熠被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年12月14日臺北高等行政法院99年度訴字第1737號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人鄭瑞前經被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署以民國53年2月19日（53）宮察字第677號令，核定在臺北巿南機場防洪遷建用地側空地內劃撥80坪自建眷舍列入營管，並於56年12月7日經陸軍第一營產管理所發給土地使用權證明書供其申請建築執照，其上記載訴外人鄭瑞得於臺北巿崁頂段206-2地號土地興建面積264.46平方公尺（80坪）眷舍列入營產管理，經訴外人鄭瑞持向臺北巿政府工務局申准於系爭土地興建4層8戶之集合住宅（下稱系爭集合住宅；建造執照57年3月8日57建（柒）（南機）字第001號）。嗣訴外人鄭瑞於58年5月21日死亡，其子訴外人鄭從雲申經臺北巿政府工務局以58年11月28日北巿工建字第59256號函准予變更起造人，並就興建完成之系爭集合住宅，取得該局所核發之58年12月28日(58)使字第1906號使用執照；其中臺北○○○區○○段4小段3398號建物（8戶集合住宅之1戶；下稱系爭建物），係經訴外人張瑞香於85年5月29日辦理建物所有權第一次登記後，於88年8月16日出售移轉登記予上訴人配偶許呂秀珠，許女再於89年4月11日贈與並移轉登記予上訴人。
因上訴人申請比照原眷戶資格，經被上訴人所屬陸軍司令部以98年7月17日國陸政眷字第0980003650號呈被上訴人審核，為被上訴人以98年8月26日國政眷服字第0980011855號令略以：上訴人不具原眷戶身分，雖領有系爭建物權狀，惟經審查系爭建物不屬軍眷住宅，無法援用國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第26條規定辦理補建，上訴人前經被上訴人以98年7月22日國政眷服字第0980010053號令同意補件以違建戶列管，後續應依眷改條例第23條暨施行細則第22條等相關規定，管制於98年9月30日前完成拆遷補償作業相關事宜等語（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、訴外人鄭瑞持陸軍第一營產管理所發之「土地使用權證明書」，依法向臺北市政府工務局申請建築執照，並獲臺北市政府工務局核准建築，並未作其他不法使用，與陸軍供應司令部工兵署簡便行文表文示暨陸軍第一營產管理所核發證明書之目的完全相同，更無所謂逾越發證機關同意使用之授權範圍之情事。㈡、臺北市政府工務局並未認為陸軍第一營產管理所發給訴外人鄭瑞之「土地使用權證明書」之效力僅止於「訴外人鄭瑞」，而准予變更起造人、及核發使用執照，足證該「土地使用權證明書」之效力不具一身專屬性，且系爭房舍坐落土地係被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署奉准撥交訴外人鄭瑞申請建築執照之用，經鄭瑞依法申請使用，其過世後並由其子承襲繼承，並非無權占用國有土地。㈢、又觀諸眷改條例第26條規定，並無須由原眷戶辦理所有權第一次登記後，移轉予不具原眷戶身分之人始可使用之規定；依該條例於立法院84年之修法討論（當時為第25條）行政院之說明及土地法第43條規定且可知，眷改條例第26條從寬比照眷戶規定辦理之規定，旨在為利眷村整體改建工作之執行，而不動產所有權經登記後，即有公示效果，已為受憲法保障之私有財產。人民因信賴國家法律，相信政府對不動產所有權登記後可受國家法律保障之絕對效果，而依法買賣移轉，可謂是善意之第三人，自有眷改條例第26條之適用。㈣、再合法房屋與違占戶其法規地位有明確之區別，其合法與否，對人民之權益影響至鉅。被上訴人98年7月22日國政眷服字第0980010053號令，卻將系爭依法領有建照、使用執照及建物所有權登記之合法建築物認定為「違建」並已依「違建」之處理方式辦理拆遷事宜；此種將「合法建物」違反建築法認係「違建」之行為，嚴重損及上訴人之權益，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人並應做成上訴人所有系爭建物應比照原眷戶資格認定之處分。
三、被上訴人則以：㈠、訴外人鄭瑞雖曾獲被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署核定准予於系爭土地上自建眷舍列入營管，並於56年間獲陸軍第一營產管理所發給土地使用權證明書，此項自建眷舍列入營管之權益乃有一身專屬性，並無得為繼承之情形，但系爭建物卻係由訴外人鄭瑞之子鄭從雲為起造人，並取得使用執照，其並非受核准於營公地或眷村範圍內自費興建房舍之眷戶，故系爭由訴外人鄭從雲興建完成之建物並非屬眷改條例第3條第1項第3款所稱「政府提供土地由眷戶自費興建者」之軍眷住宅，是系爭建物並非眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，則上訴人縱領有系爭建物之房屋所有權狀，亦不符合眷改條例第26條規定，自不得比照原眷戶之規定辦理改建。㈡、且與訴外人鄭瑞同時間申請撥地自費興建眷舍之訴外人黃費有、閻鴻瑾，均有以其申請獲同意撥交興建眷舍之土地（即系爭土地），與建商簽訂合建契約由建商出資於前揭土地興建集合式住宅，系爭建物且為該連棟式集合住宅中之一戶，故系爭建物是否係由訴外人鄭瑞出資興建乃有疑，亦難認系爭建物屬政府提供土地由眷戶「自費」興建之軍眷住宅。況眷舍分配以一戶一舍為限，系爭建物乃4層1座8戶集合住宅中之一戶，顯然逸脫國軍在臺軍眷業務處理辦法之規定及陸軍第一營產管理所開具之土地使用權證明書所同意使用土地之授權範圍，自亦應無法認定系爭建物為訴外人鄭瑞所獲准自費興建之「眷舍」。㈢、再被上訴人所稱之違建戶係指「非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物」，此觀辦理國軍老舊眷村改建注意事項「陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分：一、凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶。非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」之規定甚明；而與建築法上本於建築管理目的區分之合法建物與違章建築並不相同等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，係以：被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署雖核定劃撥系爭土地予訴外人鄭瑞自建眷舍，並經陸軍第一營產管理所發給土地使用權證明書供其申請建築執照，惟訴外人鄭瑞逾越土地管理機關同意使用之授權範圍，計劃於系爭土地興建4層8戶之集合住宅，並於該集合住宅興建完成前於58年5月21日死亡，前開一身專屬於訴外人鄭瑞之自建眷舍權益已因其死亡而當然消滅，其子鄭從雲無從依國軍在臺軍眷業務處理辦法相關規定而繼續興建眷舍，其所擅自續建完成之系爭建物，非屬眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅。又上訴人並未提出系爭建物確由訴外人鄭瑞出資興建之證明文件，亦難認系爭建物為政府提供土地由眷戶「自費」興建之軍眷住宅。況依行為時國軍在臺軍眷業務處理辦法第85條規定，眷舍分配以一戶一舍為限，此不論係由政府興建分配之眷舍或政府提供土地由眷戶自費興建之眷舍者均同，是經奉准在營公地或眷村範圍內自費興建房舍作為眷舍者，自應僅能興建眷舍一戶為限，系爭建物乃係4層1座8戶之集合住宅中一戶，並非單一所有權之建物，顯逾越前揭國軍在臺軍眷業務處理辦法之規定及被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署所開具之土地使用權證明書所同意使用土地之授權範圍，亦不能認該系爭建物為眷改條例第3條第1項第3款所定之軍眷住宅。綜上，系爭建物雖移轉登記予上訴人且領有權狀，惟非屬軍眷住宅，且係由張瑞香辦理所有權第一次登記，買賣移轉予許呂秀珠後，再贈與予上訴人，並非由原眷戶辦理所有權登記後移轉予不具原眷戶身分之人使用，亦不符立法意旨，被上訴人據以認定上訴人不符眷改條例第26條規定，無法比照原眷戶資格認定，並以原處分否准上訴人之請求，揆諸前揭規定，並無違誤。而上訴人縱領有系爭建物之所有權狀，且經完成不動產所有權登記，仍無法改變系爭建物並非眷改條例第3條第1款之軍眷住宅之事實，尚難據此對上訴人為有利之認定。另被上訴人所稱之違建戶係指「非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物」，乃辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分第1項所明定，核與建築法上本於建築管理目的區分之合法建物與違章建築並不相同，是上訴人主張：其所有系爭建物為合法建物，但被上訴人卻將之當違建處理云云，應係其對被上訴人所稱違建戶意涵之不明，而有所誤解等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
㈠、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「本條例主管機關為國防部。」、「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……三、政府提供土地由眷戶自費興建者。……（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」；「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：一、第2項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」眷改條例第1條、第2條第1項、第3條第1項第3款、第2項、第5條第1項前段、第26條及辦理國軍老舊眷村改建注意事項第1條第1款分別定有明文。考諸上述眷改條例第3條第1項第3款，將政府提供土地由眷戶自費興建之住宅，納入該條例之國軍老舊眷村範疇，無非以此類住宅，係依後述國軍在臺軍眷業務處理辦法，奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費興建之房舍，除個案須事前經奉核准，且所建房舍依前開辦法設有各項使用限制，視為營產列管，性質上類似國（公）有眷舍；是有關是否該條款規定之軍眷住宅，自應視其奉准興建當時是否符合上開辦法之規定。另眷村改建之目的旨在於照顧原眷戶及中低收入戶，向眷改條例第3條第1項第3款自費興建房屋之原眷戶購買該房屋之人，原非眷改條例所要照顧之對象，為利眷村整體改建工作執行，迫於現實，始於同條例第26條規定不具原眷戶身分，而領有政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅房屋之所有權狀者，亦得比照原眷戶規定享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；惟以其領有所有權狀之房屋屬眷戶自費興建之「軍眷住宅」為要件。
㈡、次按「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷均得申請分配眷舍。但義務役軍人之遺眷不包括在內。」、「眷舍分配以一戶一舍為限，……」、「（第1項）凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按照陸海空軍懲罰法…之規定予以記過處分……其情節重大者，並送請法辦。（第2項）前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」51年12月31日國防部(51)公憲字第0397號令修正發布（即訴外人鄭瑞奉准撥地自建當時）國軍在臺軍眷業務處理辦法第30條、第85條前段、第102條第1項所明定。由上述處理辦法第102條規定，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築房舍者，如將該視為營產列管之房舍出租或轉讓圖利，應按照陸海空軍懲罰法懲罰且可知，經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷固均得申請分配眷舍；惟有關取得在營公地或眷村範圍內自費興建房舍之准許，則僅經核定有案之有眷志願役現役軍人身分者，始具資格。且依司法院釋字第443號解釋意旨，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，是有關國軍現役有眷無舍官兵得向主管機關申配眷舍、或奉准撥地自建，乃國家為照顧軍眷生活，使官兵無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣（參上述處理辦法第1條規定），於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關就適用之對象與範圍，本其權責得為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，是上述軍眷處理辦法有關眷舍分配規定以一戶一舍為限，自應遵守；而國家同意劃撥營公地或眷村範圍內土地供現役軍人自費建築房舍，因與國（公）有眷舍之分配均為安定國軍在臺眷屬生活之同一目的，同列於該辦法第五章第四節「眷舍管理」（第80條至第110條）中，同樣禁止出租、轉讓圖利，行為時同辦法第112條規定更直稱該在營公地自建之房舍為「眷舍」，並將未經配國有眷舍但准在營公地自建房舍者，視同已配眷舍者，均排除於房租補助之外（參同辦法第111、112條規定），足見就各個現役軍人奉准在營公地或眷村範圍內自建房舍，亦同受上述辦法第85條有關「眷舍分配以一戶一舍為限」之規範，僅得興建供該軍眷一戶自住之房舍為限，並無庸於核准撥地之函令中，另行指明；且亦唯有奉准供軍職人員及其眷屬居住所興建之房舍，始屬上開眷改條例第3條第1項第3款所稱之軍眷住宅。倘自始非供該軍眷居住之住宅，自不在該條款所指軍眷住宅之列。是上訴人主張未於核准撥地自建命令及土地使用權證明書中載明限建一戶者，即無僅得興建一戶眷舍之限制云云，顯有誤解，已無可採。
㈢、本件訴外人鄭瑞前經被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署以53年2月19日（53）宮察字第677號令核定在上址劃撥80坪「自建眷舍」列入營管，並於56年12月7日經陸軍第一營產管理所發給土地使用權證明書供其申請建築執照；惟訴外人鄭瑞於取得興建系爭集合住宅（8戶）之建造執照，建造完成前，即於58年5月21日死亡，係由其子即訴外人鄭從雲申經臺北巿政府工務局58年11月28日北巿工建字第59256號函准予變更起造人，完成該集合住宅之興建，並取得58年12月28日(58)使字第1906號使用執照，其中有關系爭建物部分且係由訴外人張瑞香於85年5月29日辦理建物所有權第一次登記，再由上訴人於89年4月11日輾轉取得等情，乃原審合法確定之事實，則鄭瑞暨其繼承人於系爭奉准得自建眷舍之土地上，興建上開8戶住宅，顯然違反前揭業務處理辦法第85條規定「一戶一舍」之意旨，故所興建非供鄭瑞一戶居住房舍以外之其他7戶，乃逾越該撥地命令僅在供鄭瑞自費興建其一戶軍眷居住房舍之目的範圍，即非屬被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署所核准之「自建眷舍」。是原審據被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署上述核准令及土地使用權證明書均載明係同意鄭瑞興建眷舍列入營管意旨，其僅得興建供其眷屬居住之一戶眷舍，惟訴外人鄭瑞暨其繼承人鄭從雲竟興建8戶住宅（見原審卷附建造執照存根及使用執照影本所載），其中系爭建物並係由訴外人張瑞香辦理所有權第一次登記，輾轉由上訴人取得，而無事證足證曾供鄭瑞眷屬居住使用，是認系爭建物並非現役軍人經奉准自費興建之軍眷住宅，不符上述眷改條例第26條規定，並敘明被上訴人所屬總政治作戰局94年5月21日勁勢字第0940007796號函，僅在回復臺北巿政府工務局衛生下水道工程處，無法同意該處穿越臺北○○○區○○段○○段634、635地號土地而施作排水溝乙事，非關系爭建物是否為眷舍之認定；暨被上訴人所稱之違建戶，乃依辦理國軍老舊眷村改建注意事陸、國軍老舊眷村改建條例第23條部分規定之「非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物」，核與建築法上所稱之違章建築有別，揆之前開說明，核無違誤。上訴人主張系爭建物乃係取得使用執照及所有權狀之合法建物，縱違反眷舍以一戶一舍之規定，亦僅得依現行國軍軍眷處理作業要點規定為撤銷、或依上述處理辦法第102條規定處罰，原審否定系爭建物為軍眷住宅，於法無據；況該處理辦法業於91年12月30日廢止，業已失效；被上訴人應依臺北高等行政法院93年度訴字第1222號案例，予上訴人比照原眷戶之待遇云云，顯將合乎建築法規之安全建物、房屋所有權之取得與系爭軍眷住宅之認定，混為一談；且未明被上訴人所屬陸軍供應司令部工兵署上述核准興建眷舍效力，並不及於非供鄭瑞暨其眷屬居住使用之房舍，無待另行撤銷或依上述處理辦法第102條處罰之問題；又系爭建物是否為合法眷舍本應依其獲准興建當時法令為據，要不涉59年8月31日始公布之中央法規標準法第18條之適用；而臺北高等行政法院上開眷舍事件之原告，乃係輾轉取得眷舍房屋所有權者，核與上訴人所擁有之系爭建物原非眷舍，案情有所不同，不足執為原判決違反平等原則之論據。故上訴人上述指摘，尚非可採。至於上訴人其餘有關系爭建物係由鄭瑞自費興建，暨系爭建物之興建、所有權之取得，並未因鄭瑞死亡而受影響等主張，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，且與系爭判決結果不生影響，仍無足取。
㈣、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以系爭建物並非眷改條例第3條第1項第3款所指之軍眷住宅，而無同條例第26條規定比照原眷戶權益之適用，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 4 日
書記官 吳 玫 瑩