最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1924號上 訴 人 紅陽百貨股份有限公司代 表 人 魏雲秀訴訟代理人 郭睦萱 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 姜志俊 律師上列當事人間電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國99年12月29日臺北高等行政法院99年度訴更一字第101號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前經核准登記於桃園縣中壢市○○里○○路○○號1、2、3樓（下稱系爭建物）經營百貨業，領有被上訴人核發之桃營登字第00063756號營利事業登記證，嗣上訴人於民國（下同）95年12月29日向被上訴人申請營利事業變更登記，增加電子遊戲場業、租賃業、停車場業等營業項目，案經被上訴人審查，以96年1月29日府商登字第0960502612號函復略以：請依被上訴人96年1月4日府法一字第0960000666號令公布「桃園縣電子遊戲場業設置自治條例」（下稱自治條例）第4條規定，提列符合學校距離800公尺以上之相關證明資料，並於1個月內補正等語，因其營業地址無人簽收遭退還，被上訴人遂以96年2月27日府商登字第0960060556號函檢還原函及申請書。上訴人不服，遞於同年3月21日、4月9日提出陳情及聲請書，分別遭被上訴人於96年3月30日府商登字第0960093924號函、96年4月12日府商登字第0960114292號函（下稱原處分）復，以上訴人所提卷證尚缺被上訴人96年1月29日函補正事項，乃將全案原件檢還以否准之。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院以96年度訴字第3959號判決駁回，上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院99年度判字第896號判決將上開判決廢棄，發回原審更為審理。案經原審法院更為審理結果，仍以99年度訴更一字第101號判決駁回其訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依本院99年度判字第896號判決發回意旨及中央法規標準法第18條但書規定，上訴人於95年間申請變更營利事業登記，自應適用89年2月3日公布之電子遊戲場業管理條例第8條、第9條規定，而非被上訴人96年1月4日公布之自治條例規定。㈡查系爭建物已符合申請時設置電子遊戲場之要件，被上訴人應作成准予上訴人變更營利事業登記證之行政處分，不得以其他法無明文之事由，拒絕作成准許之處分。惟被上訴人遲至自治條例公布後，方要求上訴人補正提列符合距離學校800公尺以上之相關文件，並據此駁回上訴人之申請，。又「桃園縣十大行業申請營利事業登記案件審查作業要點」僅屬行政機關單方制訂之行政規則，僅生內部規制效果，被上訴人不得僅憑該要點，作為否准上訴人申請或未善盡調查相關事證之理由及證據。況系爭建物已踐行程序及實質審查，並於現場勘驗，已符合設置電子遊戲場之相關規範，被上訴人自不得以此為據，主張相關事證尚未明確。㈢課予義務訴訟，原則上雖以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，惟於事實審言詞辯論程序終結前法令如有變更，然申請事項並未遭新法規廢除或禁止，且法院依舊法作成核准上訴人請求之處分，衡酌信賴保護原則，應例外以行為時法律及事實狀態為準，方符整體法制序之衡平。本件上訴人係依89年公布之電子遊戲場業管理條例規定及被上訴人87年4月13日87府建商字第058157號函，申請增加「電子遊戲場業」為營業登記項目之變更登記，故上開管理條例及函文為信賴基礎；上訴人並自90年陸續委請建築師製圖、測量、並依圖施工修建系爭建物，自屬信賴表現，且上訴人均配合權責單位行使職權，並未提供不實資料或為虛偽陳述，故無行政程序法第119條規定信賴不值得保護情形；被上訴人縱於96年1月4日制訂並公布自治條例，然該條例亦未完全廢除或禁止設立電子遊戲場業，僅增加較為嚴格之條件限制。且系爭建物符合現行立法院制訂公布之電子遊戲場業管理條例規定。本於信賴保護原則，就本件上訴人申請設立電子遊戲場業乙案，應予以個案適用申請行為時（即95年間）有效之電子遊戲場業管理條例等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；命被上訴人就上訴人95年12月29日申請之「紅陽百貨股份有限公司」營利事業登記證增加「電子遊戲場業」為營業項目之變更登記作成核准之處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人以自治條例規範電子遊戲場業之設置距離，揆諸本院94年11月份庭長法官聯席會議決議，自屬適法。又依被上訴人發布之「桃園縣十大行業申請營利事業登記案件審查作業要點」第三點第（三）款規定，現場勘驗由被上訴人工商發展局召集被上訴人所屬工務局、消防局、警察局、教育局、社會局、環境保護局、城鄉發展局、衛生局等各主管機關單位勘查營業場所，並做成現場會勘記錄表；凡有不符合項目，除依法處分外，未改善完成前，不予同意設立或變更。從而被上訴人所屬警察局、教育局、消防局等分別簽註審核意見，自屬依法行政之作為，不因聯合作業審核表之「加會其他單位」之多寡而異，從而，上訴人徒以聯合作業審核表「加會其他單位」之記載而任意爭執，殊無理由。㈡所謂新法不溯及既往原則，係指新法規不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，此乃基於信賴保護原則，保障既得權益，並維持法律關係之穩定，不容許政府任意將法規溯及既往，致侵害人民已取得之信賴利益。上訴人固已於95年10月24日向被上訴人申請營利事業變更登記，惟於變更登記處理程序終結前，被上訴人已於96年1月4日公布自治條例，此時上訴人既尚未取得變更登記，即無既得權益可言，被上訴人依自治條例之規定續行處理，請上訴人於1個月內補正相關文件，並無違反新法不溯及既往或信賴保護原則之情事，上訴人指稱訴願決定違反中央法規標準法第18條但書規定云云，並不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠按課予義務訴訟之請求，在於以「現在之給付」為目的者，應依言詞辯論終結之事實及法律為判決基礎。雖中央法規標準法第18條明文規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」採取「從新從優原則」，立法政策上，偏重於「信賴保護」，而較不考量新法秩序儘速貫徹的正當性與必要性。然無論如何，該條中所謂「處理程序」僅限於「行政程序進行中」，而不及於爭訟程序（本院62年判字第507號判例參照），本法條規定僅得於行政法院審酌人民向各機關聲請許可案件之裁判時法與行為時法是否相同時，作為如何認定行為時法之依據。㈡第按，關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7款第3目規定之縣（市）自治事項，對此自治事項，在不牴觸中央法律之前題下，地方政府得對於人民權利以自治條例設定比法律一般規定更嚴格的限制，如此才能使地方政府真正享有完整的自治權，依據各縣市之情況因地制宜訂定特別規定。基此，89年2月3日公告施行之電子遊戲場業管理條例第9條第1項雖僅規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」然被上訴人基於地方自治權，依據轄區特性，經地方議會審查通過，另於96年1月4日以府法一字第0960000666號令公布自治條例，其中，第4條規定電子遊戲場之營業場所應距離學校醫院800公尺以上。準此，凡於被上訴人轄區內申請電子遊戲場業之營業登記者，於上開自治條例施行後，即應受其規範，由於電子遊戲場業管理條例與前揭自治條例關於遊戲場業之營業處所限制寬嚴不一，因而產生新（自治條例）、舊法（電子遊戲場業管理條例）適用之爭議，可能發生行為時至裁判時，因上開法律狀態變更，上訴人主張之請求權，於行政機關為拒絕處分時存在，但於法院裁判時不存在，因此，「準正」行政機關拒絕處分之合法性，上訴人之訴仍應予駁回。㈢經查，上訴人既係於被上訴人管轄區內申請登記電子遊戲場業之營業登記，自亦應受上開自治條例之規範，而其電子營業場所登記位址距離學校在800公尺以內之事實，復為兩造所不爭，揆諸前揭法文及說明所示，上訴人提起課予義務訴訟，求為判准被上訴人應作成營業登記之許可，即應依「裁判時法」即自治條例第4條規定予以准駁。上訴人電子營業場所登記位址距離學校在800公尺內，有悖於上開自治條例第4條強制規定，故而，上訴人申請時（95年12月29日），雖電子遊戲場業管理條例並未禁止其於該址為電子遊戲場業營業場所之設立登記，但被上訴人審查期間，法律已有變更，上訴人所主張之營業設立登記請求權，於原審法院裁判時並不存在，其請求自應駁回。㈣只是，如對上訴人營業權之權益，苟確因此不可歸責於當事人之事由，發生不利益影響，而被上訴人所為之否准處分，以否准時之法律觀之，確有違法之處，上訴人非不得請求確認被上訴人所為之否准處分「曾為」違法，以作為請求國家賠償之理由。惟此經原審法院向當事人闡明課予義務訴訟裁判基準時點之探討，上訴人仍執詞求依申請時電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定，請求判命被上訴人應就上開申請作成核准登記之處分，而為課予義務訴訟，附此敘明。㈤綜上，本件上訴人申請為電子遊戲場業之商業登記，經營電子遊戲場業務，未合於上開自治條例第4條之規定，仍請求如訴之聲明，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述。
五、本院查：㈠按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質
應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則）；該條文所謂「處理程序」僅限於「行政程序進行中」，而不及於爭訟程序（本院62年判字第507號判例參照）。
㈡次按關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條
第7款第3目規定之縣（市）自治事項，對此自治事項，在不牴觸中央法律之前題下，地方政府得對於人民權利以自治條例設定比法律一般規定更嚴格的限制，如此才能使地方政府真正享有完整的自治權，依據各縣市之情況因地制宜訂定特別規定。基此，89年2月3日公告施行之電子遊戲場業管理條例第9條第1項雖僅規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」然被上訴人基於地方自治權，因地制宜，依據轄區特性，經地方議會審查通過，另於96年1月4日以府法一字第0960000666號令公布自治條例。凡於被上訴人轄區內申請電子遊戲場業之營業登記者，於上開自治條例施行後，即應受其規範。其中，第4條規定：「（第1項）電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院八百公尺以上。（第2項）前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」其立法意旨，乃鑑於電子遊戲場對於社會安寧會造成一定之影響，且學校與醫院對於環境安寧有較高之要求，乃因地制宜明定其營業場所應距離學校、醫院800公尺以上；換言之，倘申請設立電子遊戲場業之營業場所距離學校、醫院在800公尺之內，自非上開自治條例所允許營業之範圍，而為該自治條例所禁止之事項。
㈢本件上訴人前經核准登記於系爭建物經營百貨業，領有被上
訴人核發之桃營登字第00063756號營利事業登記證，嗣上訴人於95年12月29日向被上訴人申請營利事業變更登記，增加電子遊戲場業、租賃業、停車場業等營業項目，案經被上訴人審查，以96年1月29日府商登字第0960502612號函復略以：請依被上訴人96年1月4日府法一字第0960000666號令公布自治條例第4條規定，提列符合學校距離800公尺以上之相關證明資料，並於1個月內補正等語，因其營業地址無人簽收遭退還，被上訴人遂以96年2月27日府商登字第0960060556號函檢還原函及申請書。上訴人不服，遞於同年3月21日、4月9日提出陳情及聲請書，分別遭被上訴人原處分函復，以上訴人所提卷證尚缺被上訴人96年1月29日函補正事項，乃將全案原件檢還以否准之。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。上訴人提起本件訴訟，係求依申請時電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺之規定，判命被上訴人應就上開申請作成核准變更登記之處分；經查上訴人係於被上訴人管轄區內申請電子遊戲場業之營業變更登記，而其電子營業場所登記位址距離學校在800公尺以內之事實，為原審依法認定之事實，亦為兩造所不爭。而由於電子遊戲場業管理條例與前揭自治條例關於遊戲場業之營業處所限制寬嚴不一，因而產生新（自治條例）、舊法（電子遊戲場業管理條例）適用之爭議；上訴人申請時（95年12月29日），雖無法律（含自治條例）禁止其於該址為電子遊戲場業營業場所之設立登記，但被上訴人審查期間（行政程序進行中），前揭自治條例既已公布施行，上訴人申請增加電子遊戲場業為營業項目，其營業場所距離學校在800公尺以內，非該自治條例所允許營業之範圍，有悖於上開自治條例第4條之強制規定，即屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」。故本件申請案件之許可，依中央法規標準法第18條規定意旨，自應適用前揭自治條例（新法），而無適用有利於上訴人之電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定（舊法）之餘地。從而，被上訴人適用前揭96年1月4日公布之自治條例第4條規定，否准上訴人之申請，於法並無違誤。上訴人主張本件應適用舊法規作成核准上訴人請求之處分云云，即非可採。
㈣復按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時
原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量。原判決以上訴人係提起課予義務訴訟，即應依「裁判時法」即自治條例第4條規定予以准駁，上訴人電子營業場所登記位址距離學校在800公尺內，有悖於上開自治條例第4條強制規定，故而，上訴人申請時（95年12月29日），雖電子遊戲場業管理條例並未禁止其於該址為電子遊戲場業營業場所之設立登記，但被上訴人審查期間，法律已有變更，上訴人所主張之營業設立登記請求權，於原審法院裁判時並不存在，其請求自應駁回等由，乃駁回上訴人在原審之訴；惟依前所述，本件事實及法律狀態於被上訴人作成處分後，並無變更之情事；而係處分前（行政程序進行中），新法即自治條例已頒布施行，電子遊戲場業之營業場所距離學校在800公尺以內，非該自治條例所允許營業之範圍，亦即依上開自治條例第4條之立法意旨觀之，屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」，依中央法規標準法第18條規定意旨，應適用前揭自治條例（新法），而無適用舊法即電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定之餘地。原判決雖未論及，惟尚不影響上訴人在原審之訴，應受駁回之結果，仍應予維持。
㈤上訴意旨略謂：依司法院相關解釋意旨，信賴保護原則係憲
政秩序下適用法律之重要依據，並不以適用中央法規標準法第18條為前提。本件訴訟既涉及課予義務訴訟判決認定基準時之問題，然並非不允許於申請事項未遭新法規廢除或禁止時，衡酌上訴人信賴舊法規所生之信賴利益，依舊法規作成核准上訴人請求之處分，惟原審遽以中央法規標準法第18條之效力僅適用於行政程序而不及於爭訟程序為由，逕認定本件課予義務訴訟應以事實審言詞辯論終結時之法規及事實狀態適用法律，並認本件無衡酌信賴保護原則之需要，顯有違司法院釋字第525、529、587號解釋意旨，而有適用法令錯誤之違法。又原審未對於上訴人是否適用信賴保護原則及有無值得保護之信賴利益等要件為實質之論述，就上訴人主張有信賴保護原則適用之理由均略而不論，亦有不備理由之違法云云。查本件申請案件之許可，依中央法規標準法第18條規定意旨，應適用前揭自治條例（新法），而無適用有利於上訴人之電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定（舊法）之餘地，已如前述。從而，被上訴人適用前揭96年1月4日公布之自治條例第4條規定，否准上訴人之申請，於法有據，並無違誤。至於被上訴人於96年1月4日以府法一字第0960000666號令公布上揭自治條例，其中，第4條規定電子遊戲場之營業場所應距離學校醫院800公尺以上，是否造成上訴人信賴利益之損失，係屬另一問題。尚不得據此主張其信賴舊法規所生之信賴利益，應依舊法規作成准上訴人請求之處分，而不顧公共利益。
㈥上訴意旨另謂：原判決於本件審理時，並未依職權闡明本件
上訴人主張之事實（即被上訴人之違法否准處分將使上訴人受有鉅額財產上損害），應適用行政訴訟法第7條規定合併請求損害賠償或其他財產上給付，即闡明本件應轉變為確認訴訟並請求國家賠償程序，使上訴人未就此法律上權利為充分之辯論，顯未達人民請求司法保護之目的，自與行政程序法第125條第2項規定及本院99年度判字第1039號判決意旨不符，亦屬違背法令云云；但查，本件被上訴人適用前揭96年1月4日公布之自治條例第4條規定，否准上訴人之申請，並無違誤，核無上訴人所指原處分係違法否准申請之情事。況原審法院曾向上訴人（委任律師為訴訟代理人）闡明課予義務訴訟裁判基準時點之探討，上訴人執詞求依申請時電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定，請求判命被上訴人應就上開申請作成核准登記之處分，而為課予義務訴訟（參原審卷99年11月23日準備程序筆錄及上訴人99年12月8日言詞辯論意旨狀）。是上訴人主張原審未盡闡明義務，違反行政程序法第125條第2項規定云云，並非可採。至本院99年度判字第1039號判決之個案案情與本件有別，尚難比附援引。
㈦綜上所述，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予
爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 3 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 國 成法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 7 日
書記官 楊 子 鋒