最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1936號上 訴 人 陳美江訴訟代理人 李振生 律師被 上訴 人 臺南市安南區公所代 表 人 顏昇祺上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國100年5月19日高雄高等行政法院100年度訴字第40號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年9月13日向被上訴人申請核發臺南市○○區○○段709、710、716、1031、1036、1036之1、1036之2及1036之3等8筆地號土地之農業用地作農業使用證明書，經被上訴人所屬審查小組於99年9月24日現場勘查結果，其中鹿北段1036之1地號土地屬「道路用地」；鹿北段1036之2地號土地上有建物1座，然未附合法證明文件，此2筆地號土地不符農業發展條例施行細則及農業用地作農業使用審查項目等規定，被上訴人遂以99年9月28日南安經字第0990026449號函僅核發鹿北段709、710、716、1031、1036、1036之3等6筆地號證明書。上訴人就上開鹿北段1036之2地號（下稱系爭土地）否准核發農業用地作農業使用證明書部分不服，申請複查經被上訴人駁回，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）依農業發展條例第3條第12款及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用核發證明辦法）第5條第1項等規定，系爭土地為整體養魚池中之一小部分，當然作養魚池使用，符合農地農用之要件。又依農業發展條例第1條第12款、第8條之1及農地農用核發證明辦法第7條3款及第8條之立法理由可知，系爭土地與鄰地以堤岸為界，且為運送魚苗、飼料、魚具及魚貨所必需，應符合農地農用。另他人在不影響農業用地使用之堤岸上建造塭寮，自不影響系爭農業用地作為養殖之用，本件應毋須斟酌該堤岸上之塭寮是否存在。（二）系爭土地之鄰地所有人在其所有土地填土建造塭寮（約20坪），該塭寮雖建在堤岸上，惟與上訴人系爭土地邊界間尚有空地，絕無可能越界。又系爭土地堤岸上縱有塭寮，亦為鄰地所有人越界建造，其越界面積極為有限，且在邊界堤岸上，不影響系爭土地農地農用及通行。另系爭土地之堤岸既屬必要，因堤岸無法養魚，並不影響系爭土地養魚，該堤岸即與判斷農地是否農用之標準無關；縱令該塭寮部分越界建造，該越界部分亦在堤岸上，自不影響系爭地養魚。（三）依行政院農業委員會（下稱農委會）91年4月17日農企字第0910010038號函釋意旨，本件塭寮係鄰地所有人在堤岸上越界建造塭寮，上訴人不知其越界建造，則上訴人既未違規，亦符合上述解釋令之意旨，即應發給農地農用證明。又該塭寮無固定基礎，且在92年前己建造，面積不越過250平方公尺，依法亦免申請農業設施之容許使用及建造執照；縱可認為農業設施，因該塭寮係鄰地所有人興建，依規定應由其申請。（四）系爭土地廣闊且確實為農業使用已久，且該堤岸係為養魚需要而供通行使用，以運送魚苗及飼料，實際上並非養魚池，並未影響農用，惟被上訴人僅以他人在高達2公尺以上之堤岸上越界建築一小部分塭寮非作農業使用，即否准核發農地作農業使用證明，顯違背比例原則。（五）系爭土地係作為魚塭使用，魚塭與鄰地交界處必然有堤岸作為界址，並供通行運貨之用，該堤岸之存在實有必要，且無模糊之處，自無鑑界之必要等語。求為判決：⑴訴願決定、復查決定及原處分均撤銷；⑵被上訴人應作成核發臺南市○○區○○段第1036之2地號土地之農業用地作農業使用證明書之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地經審查小組現場勘查結果現況為漁塭使用，然農地有鐵皮建物坐落，上訴人未依據農業發展條例第8條之1第2項及農地農用核發證明辦法第5條、第6條規定檢附合法證明文件，經審查小組認定不符合農業用地作農業使用證明書審查項目第2、10、11項規定。又依農地農用核發證明辦法第8條之規定，系爭土地上搭建之鐵皮建物並非屬墳墓、廟或各項設施之一。（二）系爭土地經審查小組人員現場勘查結果，確有一座鐵皮建物坐落，因上訴人對系爭土地之界址範圍存疑，被上訴人遂依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第11條第2項，於99年10月14日南安經字第0990029513號函請上訴人逕向地政機關申請鑑界。至於上訴人系爭土地是否涉及鄰人所越界興建，屬民法私權紛爭，非被上訴人可為審認。（三）依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函，系爭土地上存有之鐵皮建物未有合法證明文件而違規部分，仍應依據農委會90年7月31日（90）農企字第900010341號函釋辦理，惟因上訴人未提出系爭土地之分管契約書或違規切結等相關證明。又系爭土地上之鐵皮建物，其牆身四周、頂蓋皆以鋼浪板搭建，並具有頂蓋（屋頂）之結構，依據農委會93年3月2日農授糧字第0931001956號函釋認定屬農業設施，應申請農業設施容許使用同意書。（四）系爭土地上之建物不論面積之大小為何，因上訴人未檢附合法證明文件，依據農業發展條例第8條之1第2項及農地農用核發證明辦法第6條規定，不能同意核發農業用地作農業使用證明書等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查農地農用核發證明辦法為中央主管機關依農業發展條例第39條第2項授權所訂立之法規命令，係關於核發農業用地作農業使用證明之細節性及技術性之規定，內容並無逾越或牴觸農業發展條例規定之意旨。上訴人既無法提出系爭土地上農業設施之容許使用同意書等相關文件，被上訴人否准上訴人之申請，依法並無不合。（二）由被上訴人99年9月28日南安經字第0990026449號函及99年10月14日南安經字第0990029513號函可知，被上訴人否准系爭土地核發農用證明書係因該土地上有建物1座（即上訴人所稱之塭寮），且該建物上訴人無法檢附合法文件，和系爭土地之養魚池及養魚池堤岸無關。又該建物確跨存於上訴人系爭土地上，縱該建物屬鄰地所有人之越界建築，亦僅係上訴人與鄰地所有人民事糾紛，上訴人縱不知情亦不影響系爭土地不符合准發農業用地作農業使用證明書之情形。（三）依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋，已明確指出就未違規之部分申請農業用地作農業使用證明書，需申請人提出違規使用人之分管切結書或是共有人多數決之分管證明書，是被上訴人要求上訴人提出共有人分管契約書或切結書，並未違該函釋意旨。（四）依農地農用核發證明辦法第11條規定，該鑑界之申請應由上訴人為之，被上訴人並無主動申請鑑界之義務。況農業發展條例第8條之1第2項之立法理由及農地農用核發證明辦法第5條之規定觀之，其應檢附之文件有「容許使用同意書」及「建築執照」二種，是系爭土地之建物縱因鑑界結果，面積未超過45平方公尺且屬一層樓之建築或屬92年1月13日前所興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，而依農業發展條例第8條之1第2項規定得免申請「建築執照」，但仍應辦理農業容許使用之申請以取得「容許使用同意書」等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）系爭土地除與鄰地為界必要之堤岸外，全部為供養殖使用之池塘，原判決認定系爭土地上有建物，不符合農地農用，顯非妥適。又系爭土地與鄰地交界處之堤岸，為經營養殖業所必要，符合農地農用要件，且堤岸上之塭寮係鄰地所有人，與上訴人無涉；縱認該塭寮有越界建造，其越界面積極為有限，亦不影響農用，且被上訴人亦未指明該堤岸不符農業使用之法令依據。另依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋意旨，本件塭寮既係鄰地所有人在堤岸上越界建造，上訴人無從干預，上訴人既未違規，即符合上述解釋令之意旨，應發給農地農用證明，惟原判決認定他人在系爭土地堤岸上越界之建物，不符農地農用要件，又要求上訴人提出共有人分管契約書或切結書，亦有不適用法規或適用不當之違法。（二）農地農用核發證明辦法第8條1款規定所列舉之設施並非經營農業所必要，只因其不影響農業使用，遷就現實，而變通認定其作農業使用。本件堤岸上之塭寮，為經營養殖所必要，且不影響養殖，依上開辦法第8條1款規定之意旨，更應認定該堤岸作農業使用，核發農業使用證明。（三）依本件農業用地作農業使用會勘紀錄表可知，系爭土地未經測量人員測量，即無法認定系爭土地是否有建築物或其占用面積，則被上訴人如何得知鐵皮屋大約1/3面積位於系爭土地或其面積104平方公尺，不無疑義。且被上訴人勘查現場所拍鐵皮屋相片，係故意近距離拍攝，並無法看清該鐵皮屋在系爭土地或鄰地農地上之位置或其門面之方向。是被上訴人未盡舉證責任，無法證明系爭土地上有建築物，原審判決亦未依職權調查證據，其判決即有不適用法規或適用不當之違法等語。
六、本院按：（一）農業發展條例第8條之1第2項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」又「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：……二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。㈡農業設施得為從來使用之證明文件。……」「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：一、於土地使用編定前已存在有墳墓，經檢具証明文件者。」「直轄市或縣（市）政府受理申請案件後，應實地會勘，並就會勘結果填具會勘紀錄表。直轄市或縣（市政府辦理前項會勘時，應通知申請人到場指界及說明，如界址無法確定，應告知申請人向地政機關申請鑑界。申請人非土地所有權人時，應通知土地所有權人到場。」農地農用核發證明辦法第5條第2款、第8條第1款及第11條分別定有明文。（二）本件系爭土地上存有農業設施即塭寮，為上訴人所不否認，則上訴人欲申請農業用地作農業使用證明，除上訴人能証明其農業設施符合農業發展條例第8條之1第2項但書得免申請建築執照之規定外，自應依農地農用核發證明辦法第5條第2款規定提出「容許使用同意書」及「建築執照」兩種証明文件，惟上訴人兩種文件均未提出，亦未証明其農業設施符合免申請建築執照之規定，則原處分駁回上訴人之申請，自屬有據。本件之爭點僅在上訴人能否提出上開証明文件，至於系爭農業設施是否為經營養殖業所必要？究為何人所有？是否係越界建築？均與本件無涉，上訴人有關之抗辯即無庸審究。至於該農業設施之面積若干？雖涉是否能免提建築執照之認定，惟因其界址無法確定，依農地農用核發證明辦法第11條第3項規定，應由上訴人向地政機關申請鑑界，惟上訴人拒絕申請鑑界，竟主張縱認該塭寮有越界建造，其越界面積極為有限，亦不影響農用云云，顯非可取。依卷附土地登記謄本所載，系爭1036-2地號土地係屬共有，則被上訴人依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋意旨，命上訴人提出違規使用人之分管切結書或是共有人多數決之分管證明書，並無違誤。又農地農用核發證明辦法第8條1款規定之對象係墳墓，與本件係農業設施（塭寮）不同，自不能比附援引。又被上訴人於99年9月24日現場會勘時，有會同安南地政事務所之測量員一同會勘，有會勘紀錄表附原處分卷可稽，縱未實際測量，亦可大概測知系爭農業設施座落之位置及面積，上訴意旨稱系爭土地既未經測量人員測量，即無法認定系爭土地是否有建築物或其占用面積，則被上訴人如何得知鐵皮屋大約1/3面積位於系爭土地或其面積104平方公尺，被上訴人顯未盡舉證責任云云，核無足採。（三）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 蕭 惠 芳法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 王 福 瀛