最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1960號上 訴 人 李洪錦秀（即李洪錦秀等78人之被選定當事人）
陳文雄 （即李洪錦秀等78人之被選定當事人）被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國100年4月28日臺北高等行政法院98年度訴字第275號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國90年間依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理改制前臺南縣「影劇三村」、「飛雁新村」、「大同新村」等3眷村改建，將3村規劃為影劇三村改建基地，並於90年4月、91年5月及92年間辦理影劇三村改建基地改（遷）建第一階段、第二階段及第三階段說明會，嗣該改建基地新建工程於93年3月8日開工，97年2月29日驗收完成，98年4月28日召開交屋說明會。上訴人為「影劇三村」、「飛雁新村」、「大同新村」之原眷戶，因認交屋說明會中發放之完工房地總價決算表價格與最初辦理認證時之價差過大，乃於97年5月30日向被上訴人提具陳情書，請求比照臺南市九六新村、精忠三村等眷村，申請讓原眷戶零自付款分得眷舍。經被上訴人以97年7月17日國政眷服字第0970009075號書函（下稱97年7月17日書函）復以：「……案內所陳『原眷戶零自付款分得乙戶』乙節，與法不合」。嗣上訴人李洪錦秀再以代表人身分，於97年6月30日以存證信函聲明不服，被上訴人於97年7月23日以國政眷服字第0970009378號書函（下稱97年7月23日書函，與前開被上訴人97年7月17日書函統稱原處分）函復略以：有關改制前臺南縣影劇三村改建基地之房價或各項輔（補）助款之計算，悉依「國軍老舊眷村改建基地建築工程完工房地總價計算式及計算標準」暨「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點」計算，上訴人所陳歸於被上訴人過失造成原眷戶增加之認購成本，應由被上訴人自行吸收一節，容有誤會等語。上訴人對上述二函不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人第2階段說明會提出之資料已明示相關價款，供原眷戶作選項，被上訴人事後予以變更，違反行政自我拘束、誠實信用原則，對原眷戶之正當合理信賴有所違背。（二）被上訴人第2階段的規劃設計、公開競標方式為認證的條件及基礎，兩造雙方當事人皆應受拘束，不論依私法自治原則，或人民對行政機關的信賴保護原則，被上訴人皆不得為違反。原眷村承購戶與被上訴人是以第2階段的規劃、設計及其設計圖、公開競標方式、房屋總價為法院認證基礎，有認證書為憑。然被上訴人竟推翻原第2階段認證內容，另外提出所謂第3階段規劃設計，此係因可歸責於被上訴人之事由，以致增加基地土地建築成本，因此所造成之損害，不應由全體承購戶承擔。（三）依「辦理國軍老舊眷村改建條例注意事項」第肆、二規定原眷戶填具改建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬單位後，即不得申請變更意願。此原理原則乃指當基礎條件不變時，即不得申請變更意願，但當相關機關以錯誤失真之資料告知相對人，足使相對人陷於錯誤而作判斷進而為錯誤之意思表示時則不在此限。復依行政程序法第147條及行政訴訟法第203條規定，行政契約締結後，因有情事重大變更非當時所得預料而依原約定，顯失公平者當事人之一方得請求他方適當調整契約內容，如不能調整得終止契約。且行政機關基於法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之原則下，自得與人民約定提供某種給付並使接受給付者負合理之負擔或其公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，有行政程序法第137條第1項第1款及第2款可資參照。被上訴人為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地（眷改條例參照）；而原眷戶簽立改建同意書申請書及保證其義務及應遵循事項之履行等觀之，就其公益目的及所欲達成之行政目的判斷並參照司法院釋字第533號解釋意旨，其性質上應屬行政契約。（四）原眷戶簽立認證選項意願書因該認證書之表示與國家間已發生公法上權利義務之關係，揆諸行政程序法第135條規定及司法院釋字第348號解釋之意旨闡明，原眷戶之認證書、第2階段說明會之資料及要件（含規劃設計配置圖、價金、發包方式）成為契約之內容，訂約之當事人均有履行契約之義務等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分，並命被上訴人應作成按照被上訴人在第2階段公開說明會所提供的附表4工程7折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額的行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人請求以零自付款分得改制前臺南縣影劇三村改建基地新建住宅乙戶，然而上訴人可獲得之原眷戶輔助購宅款並未達房地總價以上，就未達房地總價之不足款，依前述眷改條例第20條第1項規定，本應由上訴人（原眷戶）自行負擔，故上訴人請求被上訴人應核定其零自付款，顯然於法有違，並無理由。（二）被上訴人業已於該說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額均為預估，實際仍應以將來被上訴人核定決算價為準，上訴人並無誤認該說明書中所載列之房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等金額為已確定或經被上訴人依法核定在案之虞，被上訴人自不受該說明書預估房地總價等各項數額之拘束，更無上訴人所謂以說明書所載之房地總價等各項數額與上訴人成立行政契約可言等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「訴狀送達後，上訴人不得將原訴變更或追加他訴。但經被上訴人同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查本件上訴人原係提起課予義務訴訟，其聲明為：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被上訴人應作成按照被上訴人在第2階段公開說明會所提供的附表4工程7折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額的行政處分。嗣上訴人於100年4月14日原審言詞辯論時，變更其聲明，經核上訴人上開訴之變更，未經被上訴人同意。又本件上訴人既係因渠等97年5月30日、同年6月30日向被上訴人請求零自付款分得眷舍，以及依第2階段公開說明會提供之附表4工程7折標發包房地總價計算原眷戶應負擔自付額之申請未獲允准，而循序提起課予義務訴訟，訴請被上訴人作成特定內容之行政處分，以滿足渠等之請求，則上訴人訴請被上訴人作成之行政處分，其處分內容自應以上訴人申請事項為範疇，不應逾越原申請內容，始符行政訴訟法第5條規範之意旨。而本件上訴人變更之訴，其先位聲明請求被上訴人作成之行政處分內容（重新辦理認證選項及發給一定數額輔助購宅款），以及備位聲明關於未交屋上訴人部分，請求被上訴人作成之行政處分內容（重新辦理認證選項及發給一定數額輔助購宅款），均非屬原申請事項，至於備位聲明關於已交屋上訴人部分，請求被上訴人應作成准許零自付款分得乙戶之行政處分，核屬變更前原訴之範疇，無變更之必要，從而，上訴人訴之變更難認為適當。是上訴人訴之變更，不應准許，應予駁回，本件仍應就原訴予以審究，合先敘明。（二）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。經查附表編號32上訴人張燕飛、編號68上訴人陳獨舟、編號69上訴人李劉阿雪、編號70上訴人顧秉山、編號71上訴人楊琇瑛、編號72上訴人黃光、編號73上訴人王素琴、編號76上訴人劉華強（即繼受劉美珊訴訟標的法律關係之承當訴訟人）等8人（下稱上訴人張燕飛等8人），並未出具推薦書委由李洪錦秀以「臺南縣影劇三村自救會」名義，就原處分向行政院提起訴願，此有訴願卷所附推薦書可查，故本件以「臺南縣影劇三村自救會」名義提起之訴願，所表徵對原處分不服之人，即難認包括上訴人張燕飛等8人在內。上訴人張燕飛等8人未經合法之訴願程序，遽行提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，其訴非屬合法，應予駁回。（三）次查，本件除張燕飛等8人以外之上訴人（下同）向被上訴人提具之97年5月30日陳情書、97年6月30日存證信函雖均係以「影劇三村權益自救會」名義為之，惟該自救會既未設事務所，復無獨立財產而得以團體名義對外為法律行為，即非屬非法人團體，不具有當事人能力，自應認上開以「臺南縣影劇三村權益自救會」名義所為之行為或對之所為之行為，其實體上權利義務之主體為出具推薦書委由李洪錦秀以「臺南縣影劇三村自救會」名義提起之各該原眷戶，是本件由出具推薦書之各原眷戶以自己名義為上訴人，提起訴訟，並依行政訴訟法第29條規定選定李洪錦秀及陳文雄2人為全體起訴，於法尚屬無違。（四）又行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423號解釋亦明揭斯旨。查本件被上訴人就上訴人97年5月30日日陳情書及上訴人97年6月30日存證信函，分別於97年7月17日及97年7月23日書函復內容觀之，顯係基於眷改條例主管機關之地位，就上訴人請求之公法上具體事件，所為否准之決定，對外並生法律效果之單方行政行為，揆諸前揭說明，自屬行政處分。被上訴人辯稱上開書函僅係就上訴人陳情或質疑事項予以解釋、說明理由，非屬行政處分云云，核非可採。訴願決定以被上訴人上開2書函僅係事實之敘述及理由之說明，不生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，而為不受理決定，亦有未洽。（五）復按眷改條例第20條及同條例施行細則第18條第1項規定，關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律已有明定，必原眷戶可獲得之輔助購宅款達於房地總價以上，始無須負擔自備款，如輔助購宅款未達房地總價，則就未達房地總價之不足款依法即應由原眷戶自行負擔，惟原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限。經查，改制前臺南縣影劇三村改建基地完工房地總價決算、分戶房地總價暨完工後領取補助購宅款，經被上訴人依相關規定計算後，業以97年7月1日國政眷服字第0970008191號令核布（原處分卷第37-43頁），原眷戶得申請領取各坪型建築完工輔助購宅款金額皆未達被上訴人核定之完工決算房地總價（見原審卷第642頁上訴人所製各階段價金比較表），故就未達房地總價之不足款，依法即應由原眷戶自行負擔。至於上訴人所舉臺南市「九六新村」、「精忠三村」等眷村，因改建性質及規劃不同，於本件無法援引比照辦理等情，已據被上訴人於97年7月17日書函所附陳情事項彙整說明資料內說明綦詳。是上訴人主張其依平等原則，得請求被上訴人比照「九六新村」、「精忠三村」等眷村，同意原眷戶零自付款分得眷舍乙戶云云，尚屬無據，難認有理，被上訴人否准所請，並無違誤。（六）又觀諸卷附「臺南縣影劇三村改建基地第2階段（規劃草案）說明書（資料時間：91年5月21日）」（原審卷第64 -68頁），其內已載明「七、興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款：各項數值係依技服廠商規劃草案報告書內容，房屋工程造價以每坪6萬元為上限，土地成本以90年公告現值為計算基準，並採平均值計算，其數額僅供參考，本基地『預估』之各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款等各項款額參考對照表如附表三。㈠預估房地總價：本基地各坪型預估房地價，依技服廠商提報之規劃草案報告書內建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表如附表四。……九、一般規定：……㈢本說明書（第2階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，『預估』房地總價與原眷戶（違占建戶）『預估』各項可獲之輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據……後續仍應依本條例第20條第3項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3階段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。……」等語，且上訴人所引上開說明書附表四為「臺南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本『預估』參考對照表」，其備註亦載明「……三、所列工程發包預算均為假設值，實際應以國防部核定發包決算價為準。」，凡此均已說明該說明書（含附表）所列各該金額僅係預估金額，數額僅供參考，實際金額應依被上訴人核定之完工決算房地總價為準，上訴人主張臺南縣影劇三村改建基地新建之房地總價應以第2階段公開說明會所提供的附表4工程7折標發包房地總價計算，並依此計算原眷戶應負擔的自付額乙節，於法無據。（七）又上訴人在91年間辦理改（遷）建意願選項時，既已明白知悉房地總價、輔助購宅款及自備款金額須待新建工程完工結算後方得確定，說明會提供者乃預估之金額，且物價上漲或下降，足以導致房價上漲或下跌，亦屬眾所週知之事，自難認有上訴人所稱情事變更原則之適用。再者，第2階段說明書僅是規畫草案，該階段說明會後，原眷戶尚得於規定期限內變更原法院認證選項，被上訴人並以其結果作為細部規劃戶數需求之依據，再據以完成細部計畫，待細部計畫完成後，復應以書面向原眷戶說明，辦理第3階段說明會，故被上訴人於第3階段說明會所提細部計畫與第2階段所提規畫草案內容不同，本屬當然，因變更規畫所增費用，非可即謂係被上訴人過失而增加之費用。至上訴人另稱被上訴人係以第2階段規畫之房價、圖說、配置供原眷戶認證，雙方已成立行政契約乙節。經查，被上訴人提供之第2階段說明書，其內所載房地總價與原眷戶可獲之輔助款、自備款金額等係「預估」之數額，並非實際金額，已於該說明書內記載綦詳，因雙方對契約之重要之點尚未確定而達成一致，自難認兩造間已成立行政契約，上訴人上開所稱，亦屬無據。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，上訴人徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）上訴人於訴狀送達後，將訴之聲明變更，被上訴人表示不同意，此有原審卷可稽，而原判決以：上訴人既係因渠等97年5月30日、同年6月30日向被上訴人請求零自付款分得眷舍，以及依第2階段公開說明會提供之附表4工程7折標發包房地總價計算原眷戶應負擔自付額之申請未獲允准，而循序提起課予義務訴訟，訴請被上訴人作成特定內容之行政處分，以滿足渠等之請求，則上訴人訴請被上訴人作成之行政處分，其處分內容自應以上訴人申請事項為範疇，不應逾越原申請內容，始符行政訴訟法第5條規範之意旨。本件上訴人變更之訴，其先位聲明及備位聲明，均非屬原申請事項，至於備位聲明關於已交屋上訴人部分，請求被上訴人應作成准許零自付款分得乙戶之行政處分，核屬變更前原訴之範疇，無變更之必要，從而，上訴人訴之變更難認為適當等由，據以駁回上訴人訴之變更，核無不合。故上訴意旨以：其於99年3月30日準備程序中將原訴變更，經被上訴人同意，原審不以變更後聲明為審究，即有判決違背法令云云，顯屬無據而不足取。（二）查附表編號32上訴人張燕飛、編號68上訴人陳獨舟、編號69上訴人李劉阿雪、編號70上訴人顧秉山、編號71上訴人楊琇瑛、編號72上訴人黃光、編號73上訴人王素琴、編號76上訴人劉華強（即繼受劉美珊訴訟標的法律關係之承當訴訟人）等8人（下稱上訴人張燕飛等8人），並未出具推薦書委由李洪錦秀以「臺南縣影劇三村自救會」名義，就原處分向行政院提起訴願，此有訴願卷所附推薦書可查，故本件以「臺南縣影劇三村自救會」名義提起之訴願，所表徵對原處分不服之人，即難認包括上訴人張燕飛等8人在內。上訴人張燕飛等8人未經合法之訴願程序，遽行提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，其訴非屬合法，原判決就此部分併予駁回，亦無不合。上訴意旨對此並未表示不服之理由。（三）次按眷改條例第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」；同條例施行細則第18條第1項規定：「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。」準此，關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律已有明定，必原眷戶可獲得之輔助購宅款達於房地總價以上，始無須負擔自備款，如輔助購宅款未達房地總價，則就未達房地總價之不足款依法即應由原眷戶自行負擔，惟原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限。經查，臺南縣影劇三村改建基地完工房地總價決算、分戶房地總價暨完工後領取補助購宅款，經被上訴人依相關規定計算後，業以97年7月1日國政眷服字第0970008191號令核布，原眷戶得申請領取各坪型建築完工輔助購宅款金額皆未達被上訴人核定之完工決算房地總價，故就未達房地總價之不足款，依法即應由原眷戶自行負擔等由，業經原判決敘明甚詳，並說明上訴人所舉臺南市「九六新村」、「精忠三村」等眷村，係配合政府去化國宅政策，規劃遷購臺南市○○道新村」等市轄國宅，依遷建計畫以輔助購宅款購置國宅，輔助購宅款若低於房價，差額由眷戶自行負擔，因改建性質及規劃不同，於本件無法援引比照辦理，核與證據及論理法則均無違，自無不合。又查被上訴人第二階段說明所述之預估工程款與第三階段決標之工程款，其主要差異在於物價指數之調整，此有比較表在原審卷可按，足見採取傳統招標方式或統包方式，並非調整總價之因素，原判決雖未就此加以論述，但因與判決結果不生影響，尚難以此遽謂原判決有理由不備之違誤。是以上訴意旨復以：完工決算房地總價之計算方式，被上訴人雖均依眷改條例施行細則第18條規定辦理，但計算之數值來自發包方式、建築規劃，建築基地之大小為其可變因素，可變因素變動其決算價亦改變，如以傳統招標方式採最低價決標;改採統包方式，其決算價定有差異，依毒樹果理論源頭錯，無論再以正確方式計算亦是錯誤的，故原判決有違背論理法則及證據法則之判決不適用法規。又被上訴人改採統包方式辦理招標。原判決就此，無一語論及，有判決不備理由之違法等語。依上開說明，尚屬誤解而不足採。（四）上訴意旨另以：原判決認定上訴人在91年間辦理改(遷)建意願選項時，即已明白知悉房地總價、輔助購宅款及自備款金額須工程完工結算後方得確定及第二階段說明書僅是規劃草案，須以第二階段之結果作為細部規劃戶數需求之依據，故第三階段與第二階段本屬當然不同。原判決此項認定事實與卷內證據資料所導出的事實互相矛盾，有違論理法則及經驗法則，即有判決不適用法規或適用不當者之違背法令乙節。經查被上訴人第二階段說明書均載明係屬預估金額，業經原判決詳予剖析，核與卷內資料尚無不符，亦與論理或經驗法則無違，上訴意旨仍執上詞加以爭執，尚嫌無據而無足取。（五）末查本件係被上訴人依據眷改條例所為之行政處分，而此種行政處分需相對人之協力始能達成，屬於當事人協力之行政處分，其性質仍屬被上訴人單方決定之行政處分，兩造間尚無行政契約關係。至被上訴人函覆監察院之見解，尚無拘束本院之效力。故上訴意旨猶執原詞謂：契約之重要之點，為不確定法律概念，究意係指價金而已，或係指涵蓋發包方式、規劃設計、配置圖及其圖說，不一而足。被上訴人函覆監察院對於眷村改建檢討辦理情形，對同意改建書及認證書坦承是行政契約，是已本案對行政契約之爭議已不言自明。上訴人訴請行政契約無效應重新辦理認證領取輔助購宅於法有據等語，依上開說明，尚屬誤解，亦難以採據。（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 18 日
書記官 彭 秀 玲