最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1028號上 訴 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 林錦松訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 魏君婷 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年2月25日臺北高等行政法院98年度訴字第1681號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為興辦東支線圳路工程用地，報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收，經臺北市政府以民國48年12月2日北市地用字第36897號公告徵收臺北市○○區○○○段○○○○號等16筆土地（下稱第1次徵收），因未依規定登記為上訴人所有，致該等土地登記名義人仍為原所有權人。嗣前空軍總司令部（已改名國防部空軍司令部）為興辦松山機場工程，經國防部報奉內政部81年3月24日（81）台內地字第8179053號函准予徵收前開16筆土地中○○○區○○段○○段209、211、212、213、214地號（重測前分別為上塔悠段353、412、352-1、410、410-3地號，下稱系爭土地）等5筆土地（下稱第2次徵收）。被上訴人所屬地政處即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，以81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收，且於公告徵收期滿無人提出異議後，再以81年5月12日北市地四字第15754號函請土地所有權人領取地價補償費，其中張朝、張井已於81年5月28日檢具系爭213、214地號土地所有權狀向被上訴人所屬地政處具領補償費在案。上訴人獲悉上情，向臺北市政府地政處主張權利並請求國家賠償，被上訴人所屬地政處以82年5月28日北市地四字第17279號函通知張朝、張井2人於文到7日內繳回已受領之補償金，惟未獲回應。上訴人另又以第2次徵收應屬無效為由，向臺灣臺北地方法院對空軍總司令部及被上訴人起訴，請求確認上訴人就系爭土地之所有權存在，並塗銷空軍總司令部登記及給付占用期間不當得利，案經臺灣高等法院91年4月9日89年度重上字第242號判決認定第2次徵收程序因系爭土地所有權人仍有爭議，補償金之發放容有瑕疵，然需用土地人既已遵期繳交補償金於該管地政機關，該徵收自屬有效，改判駁回上訴人之第一審訴訟請求，並經最高法院93年1月8日93年度台上字第34號判決確定在案。嗣被上訴人所屬地政處以91年12月25日北市地四字第09133497100號函及同日第00000000000號函通知張朝、張井之繼承人張明煌等9人繳還已領土地徵收補償費，張明煌等提出異議，經被上訴人所屬地政處以92年1月16日北市地四字第0930224200號函駁復後，旋於92年1月23日以北市地四字第09230365600號行政執行案件移送書移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行。張明煌等不服，向被上訴人提起訴願，案經被上訴人93年1月13日府訴字第09304110300號訴願決定撤銷原為處分；被上訴人所屬地政處嗣再分別以93年3月10日北市地四字第09330415700、09330415701號函通知張明煌等繳還已領土地徵收補償費，張明煌等不服，復提起訴願，遭決定不受理後，向原審法院提起行政訴訟，經原審法院以94年12月28日93年度訴字第3186號判決撤銷訴願決定，被上訴人另以95年6月9日府訴字第09577375900號訴願決定駁回訴願，張明煌等仍不服，提起行政訴訟，案經原審法院96年7月20日95年度訴字第2404號判決撤銷該訴願決定及原處分，被上訴人所屬地政處不服，提起上訴，經本院98年8月27日98年度判字第995號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，原審法院以98年度訴更一字第123號判決確認該原處分無效，被上訴人所屬地政處不服，提起上訴，現由本院另案審理中（99年度上字第830號案件）。另上訴人於95年11月23日以塯農財字第02067號函向被上訴人所屬地政處申請發放系爭土地徵收補償費，經被上訴人以96年5月16日府地四字第09631029400號函駁復，上訴人不服，提起訴願，內政部97年6月3日台內訴字第0970068251號訴願決定撤銷該處分；被上訴人以97年7月31日府地四字第09703462600號函再次駁復，上訴人仍有不服，提起訴願，復經內政部97年11月6日台內訴字第0970154240號訴願決定將該處分撤銷。被上訴人乃據以98年1月6日府地四字第09707419400號函（下稱原處分）復上訴人略以，被上訴人所屬地政處81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收補償費，已依內政部訂頒土地徵收法令補充規定第9點規定發放予徵收公告當時土地登記簿記載之權利人，完成徵收程序，並辦竣徵收移轉登記為國有，該公用徵收程序並經最高法院判決認定有效，被上訴人無從重複發放系爭土地徵收補償費，另被上訴人正循法律途徑追回張朝、張井2人已領之系爭213、214地號土地補償費，被上訴人將俟該案判決確定再行辦理後續程序。上訴人猶不服，再次提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠查本件第1次徵收程序業已完竣，並於土地登記簿其他登記事項欄註記「奉地政處61.4.13北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096申請案」，被上訴人更將上開註記內容移載於松山機場工程用地徵收補償地價清冊備考欄內，該登載內容之效力，實不應亞於徵收公告期間內有關所有權或他項權利之異議或備案。雖第1次徵收之所有權登記未完成，然系爭土地因徵收而由上訴人原始取得所有權之事實，為被上訴人83府訴字第83006996號、83府訴字第83075569號、85府訴字第85057409號訴願決定所認定並肯認，該事實亦為臺灣臺北地方法院82年度重訴字第264號判決、88年度重訴字第7號民事判決、臺灣高等法院89年度重上字第242號民事判決、最高法院93年度台上字第34號判決所肯認。且被上訴人所屬地政處81年3月6日81北市地四字第05422號函，即曾詳述第1次徵收之經過，並明確指出該次徵收地價補償費已發放完竣。是以，系爭土地之所有權縱尚未完成登記予上訴人，亦僅生上訴人不得處分其物權之效果，於上訴人因第1次徵收而原始取得系爭土地之所有權，並不生影響。㈡被上訴人所屬地政處92年8月27日北市地四字第09232417600號函復系爭211地號土地原所有權人林李吉之繼承人林朝成申領第2次徵收補償費，以認林李吉就該土地權利義務於第1次徵收之徵收補償費發放完竣時即告終止為由而拒絕。被上訴人所屬地政處於82年5月28日曾以北市地四字第17279號函，以非真正權利人為由請求張朝、張井繳還系爭213、214地號土地之徵收補償費。
原審法院95年度訴字第2404號判決亦為相同認定。被上訴人所屬地政處上開相關函文明白揭示第2次徵收當時系爭土地之登記名義人並非真正權利人，實無由拒絕核發補償費予真正權利人即上訴人之理。㈢自系爭土地81年4月16日經公告徵收後，上訴人即持續不斷向被上訴人請求發給徵收補償費，並無放任權利不行使之情，更非直至95年11月23日始提出請求，本件徵收補償費請求權自未罹於時效。㈣按81年2月14日松山機場徵收北市○○區○○○○段209、211、212、2
13、214號土地產權疑義協調會（下稱81年2月14日產權協調會），僅各單位承辦人員參與，並無代表權限，且由會議紀錄結論第1項及第2項之字義分析，實係將第2次徵收程序分2階段實施，亦即一方面由軍方於擬訂徵收計畫書時先依土地登記簿記載之所有權人為名義上之徵收對象，以爭取時效；另一方面則辦理第1次徵收而由上訴人取得產權之登記。是以，該協調會結論並無拘束上訴人之效力，更不具使物權所有權歸屬發生變動之效力，被上訴人無由據此主張無須對真正所有權人即上訴人給付徵收補償費。㈤按徵收之標的為「土地」，而應受補償對象係徵收標的（土地）之權利人，徵收處分無非係針對「徵收標的土地」之權利人所作成；權利人認定錯誤、補償費發放錯誤，並不當然影響徵收之效力，惟應受徵收補償之人，當然為因徵收而喪失土地所有權之人，否則即失徵收與補償之本旨。本件因第2次徵收程序而被剝奪系爭土地所有權者，為上訴人，而非早因第1次徵收而喪失所有權之原登記名義人張朝等人，是第2次徵收處分之對象，應為「權利實際受影響人」即上訴人，上訴人始為依法應受補償之對象，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨云云。為此，求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。2、被上訴人對於上訴人95年11月23日之申請，應就被上訴人所屬地政處81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收系爭土地，作成發放徵收補償地價新臺幣（下同）31,570,265元予上訴人之行政處分。⒊被上訴人應給付前項補償地價31,570,265元暨自81年6月1日起至給付日止，按年息百分之5計算之利息予上訴人。
三、被上訴人則以：本件上訴人至遲於80年11月20日空軍松山基地指揮部81年度計畫擬收購本市○○區○○段○○段208地號等8筆土地第2次購地協調會（下稱80年11月20日協調會）已知悉得請求被上訴人給付土地徵收補償費，卻於95年11月23日始以瑠農財字第02067號函向被上訴人提出請求，則上訴人對被上訴人之土地徵收補償費請求權顯已罹於行政程序法第131條第1項所定5年時效。縱類推適用民法第125條15年消滅時效之規定，上訴人之土地徵收補償費請求權亦已罹於時效。次按上訴人曾派員參加之81年2月14日產權協調會會議紀錄結論第2點，顯見上訴人知悉且同意結論所載依土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，是被上訴人依據該會議結論為徵收程序之公告，公告期間上訴人亦未向被上訴人聲明異議，被上訴人依土地徵收法令補充規定第9點第1項第1款規定，將補償費核發予土地登記簿記載之登記名義人張朝等人，完成徵收補償之法定程序，依法並無不合。且依土地徵收條例及其施行細則相關規定，直轄市或縣（市）主管機關係依中央主管機關內政部之指示執行徵收之公告及補償費之轉發，並無申請或核准土地徵收之權限，就徵收補償費轉發之對象，係以需用土地人所申請載明及中央主管機關內政部核准之徵收對象為準，直轄市或縣（市）主管機關並無片面更改徵收對象，逕行核發徵收補償費予非徵收對象之權限。本件上訴人起訴請求無更改徵收對象核准徵收補償費權限之被上訴人，就系爭土地作成發放徵收補償費予上訴人之行政處分，被上訴人當事人適格自有欠缺。再者，上訴人非本件徵收處分之相對人，為徵收效力所不及，自無權請求給予徵收補償費云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按關於土地徵收程序，核准徵收之權責機關為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分，市、縣地政機關或直轄市、縣（市）主管機關並無決定是否徵收土地，或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，執行上級機關所為徵收土地之行政處分。是以，徵收補償費之給予對象，應為受土地徵收處分之特定人，苟非受徵收處分之特定人，縱主張其為徵收標的之實質權利人，亦難認其為該徵收程序內應給予徵收補償費之人，其向政府機關請求給予補償費時，政府機關可逕以請求人非受徵收處分之人，而予否准，其他實體理由即無審究必要。準此，本件第2次徵收前空軍總司令部向內政部報請徵收所檢附之徵收土地清冊及被上訴人依內政部核准徵收函而以81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收所附徵收補償地價清冊，就系爭土地之所有權人既均載為謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井5人，亦即本件第2次徵收處分之相對人為謝士貴等5人，依上開說明，僅謝士貴等5人為補償費之給予對象，有請求給予補償費之權，上訴人非該徵收處分之相對人，為徵收效力所不及，自無權請求被上訴人對其作成發放徵收補償之行政處分並給予補償費。次查，土地登記簿雖「其他登記事項」欄內載有「奉地政處61.4.13北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松02
95、2096號申請案」等語，但此並不影響謝士貴等5人為土地登記簿所載系爭土地所有權人之認定。且需用土地人申請徵收前為協議價購時，系爭土地登記所有權人與上訴人間，就系爭土地產權即有爭議，嗣於81年2月14日產權協調會達成「本案徵收仍請軍方依現行土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，俟徵收計畫書奉核定後再由被上訴人依程序辦理公告徵收事宜」之結論，是被上訴人依行為時土地法第228條第1項規定及上開會議結論，以公告之日土地登記簿所記載之所有權人列載徵收補償地價清冊，並無不合。又被上訴人以81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收，公告期間上訴人並未提出異議，亦未依行為時土地法（78年12月19日修正公布）第228條第1項後段規定，向該管市、縣地政機關申請將其權利備案，則本件以謝士貴等5人為徵收對象之徵收處分自已確定，上訴人縱為系爭土地實質權利人，但既非受徵收處分之人，即非該徵收程序內應給予徵收補償之人，是上訴人以其為系爭土地實質權利人，主張係徵收補償費之合法請求權利人，尚非可採。被上訴人以上訴人非第2次徵收處分相對人，無權請求給予徵收補償費，且其係依內政部核准之徵收對象即謝士貴等5人執行公告及轉發補償費，無更改徵收對象為上訴人之權，據以否准上訴人申請，並拒絕給付徵收補償費予上訴人，於法並無違誤等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按補償之發給與徵收土地之間，具有不可分之一體性，學說上稱之為徵收與補償連結原則，或唇齒條款（結合條款），俾使憲法保障之財產權得予以確保。本件上訴人因第1次徵收而原始取得系爭土地所有權之事實，業經歷次訴願決定、民事判決、原審法院判決、被上訴人所屬地政處所肯認，是因第2次徵收程序而被剝奪系爭土地所有權者為上訴人，而非早因第一次徵收而喪失所有權之原登記名義人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井等5人，是該第2次徵收處分之對象，應為系爭土地之權利人，依「徵收與補償連結原則」，上訴人自得請求發給徵收補償費。原審判決徒以上訴人「形式上」非當時土地登記簿登記之所有權人、「形式上」非第2次徵收處分之相對人、「形式上」上訴人未於徵收公告期間異議，即認上訴人無權請求給予補償費，而使真正權利人無法獲得應有之補償，顯違「徵收與補償連結原則」及憲法第15條保障財產權之意旨，自屬判決違法。況謝士貴等5人因就系爭土地之所有權已不復存在，渠等自無土地可供徵收，原審判決所謂謝士貴等5人為系爭土地徵收處分之相對人，亦顯有不適用民法第759條之違法。次查，系爭土地之80年9月27日、80年11月20日協調會會議紀錄均已載明上訴人為系爭土地之所有權人。又上開會議紀錄為徵收土地計畫書之內容，而徵收土地計畫書又經內政部核准。準此，內政部顯已認定上訴人為系爭土地之所有權人，並以上訴人為系爭土地徵收處分之相對人。至81年2月14日產權協調會紀錄五、結論（二）所謂本案徵收仍請軍方依現行土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，僅係上訴人便利前空軍總司令部徵收作業所為之權宜措施，並未推翻上訴人為系爭土地所有權人之結論。是以，原審判決忽視系爭土地之歷次徵收協調會議紀錄均明載上訴人為系爭土地之所有權人，而該等會議紀錄復為內政部核准徵收公函之一部分，顯有判決不備理由之違法。且本件需用土地人申請徵收前，就系爭土地共召開3次產權協調會，而系爭土地登記所有權人就上訴人業於48年間，因徵收取得系爭土地之所有權乙節，均無異議，原審判決逕認該時系爭土地登記所有權人與上訴人間，就系爭土地產權有所爭議，顯有判決不備理由之違法。再者，原審判決一方面稱國家因實施土地徵收，應給予徵收標的之權利人以補償費，他方面又認為上訴人雖為系爭土地所有權人，但非徵收處分相對人，故無請領徵收補償費之權，不啻為判決理由矛盾。又本件行為時土地法第228條第1項，並未規定於公告前因徵收取得土地所有權者，仍應於公告期間內，向該管地政機關聲請權利備案，且系爭土地登記簿本既已登載：「奉地政處61、4、13北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」，則上訴人自無再將權利予以備案之必要。原審判決所謂上訴人未依土地法第228條第1項規定，於公告期間內，向該管地政機關聲請權利備案，顯有判決適用法規不當之違法。且上開條文係規定以公告之日「土地登記簿所記載者」為準，並未規定須以土地登記簿內「所有人權欄」之記載為限。原審判決指稱第2次徵收時，土地登記簿內「所有權人」欄登載之土地所有權人為謝士貴等5人，故被上訴人以上開5人列載徵收補償地價清冊，並無不合，乃無端限縮土地法第228條規定，實屬判決適用法規不當之違誤云云。
六、本院按：㈠按行為時土地法第228條規定：「（第1項）被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準。（第2項）被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期間內，向該管市、縣地政機關聲請將其權利備案。」其目的在於確定徵收補償之對象，茍無前開但書所定情形，土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）政府以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象（本院98年度4月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。㈡經查，系爭土地前經上訴人為興辦東支線圳路工程用地，報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收（第1次徵收），然未辦理登記為上訴人所有，嗣前空軍總司令部為興辦松山機場工程，經國防部報奉內政部准予徵收系爭土地（第2次徵收），上訴人未依上揭規定向被上訴人所屬地政處聲請將其權利備案，被上訴人所屬地政處乃依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，以81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收，且於公告徵收期滿無人提出異議後，再以81年5月12日北市地四字第15754號函請土地所有權人領取地價補償費等情，為原審所確定之事實，又系爭土地於第2次徵收時，土地登記簿之「其他登記事項」欄內，雖載有「奉地政處61.4.13北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」等語，然依81年2月14日產權協調會達成「本案徵收仍請軍方依現行土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，俟徵收計畫書奉核定後再由臺北市政府（即被上訴人）依程序辦理公告徵收事宜」之結論，即以協議以土地登記簿謄本記載之所有權人為徵收對象，足見系爭土地之土地登記簿「其他登記事項」欄上揭記載，並不等同上訴人依行為時土地法第228條第1項但書規定之所謂備案，則被上訴人依行為時土地法第228條第1項規定及上開會議結論，以公告之日土地登記簿所記載之所有權人列載徵收補償地價清冊，而未以上訴人為補償對象，依法並無不合。被上訴人駁回上訴人之申請發放系爭土地之徵收補償費，洵無違誤，從而，原審判決駁回上訴人之訴，亦稱妥適，並無所謂判決違背法令之情事。上訴人對於業經原審判決詳為論述不採之事由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 17 日
書記官 葛 雅 慎