最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1032號上 訴 人 孟慶榮訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
林綉君 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年4月1日臺北高等行政法院98年度訴字第478號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、高雄巿左營區東自助新村（下稱東自助新村）係國軍老舊眷村，被上訴人所屬總政治作戰局於民國92年11月25日公告高雄市自治新村（下稱自治新村）改建基地等十村（含東自助新村）改建說明會相關事項，並於同年12月4日、5日依本件辦理改建時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）暨其施行細則，舉辦自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶及違占建戶如同意參與改（遷）建，應於說明會後3個月內，填具自治新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱改建申請書），並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。上訴人於94年6月2日向被上訴人提出改建申請書（認證案號為雄院民認華字第007868號），選擇領取完工後輔助購宅款方式。嗣上訴人另於97年4月15日以存證信函寄送被上訴人略謂其針對被上訴人就參加改建之整村整建戶補償方法及合法性有異議，欲註銷先前提出之改建申請書等語。經被上訴人所屬海軍司令部97年6月12日國海政眷字第0970001619號函以依規定再予上訴人陳述意見機會，請於97年7月15日前確認改建意向，嗣上訴人函復不參加改建。被上訴人乃依眷改條例第22條規定，以97年8月4日國政眷服字第0970009825號函註銷上訴人配住東自助新村原眷戶權益。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：上訴人為東自助新村之眷戶，然原處分之先行3個階段說明會，上訴人均未受通知而未能參加，致未獲得充分合理之行政資訊，顯然極為不平等，實有違眷改條例第20條第3項之書面說明義務及平等原則，然被上訴人卻仍以同條例第22條規定註銷上訴人之居住憑證及眷戶權益，顯有裁量濫用之違法，又歷次說明會中，被上訴人所發「同意改建認證書」中附有之條件亦均有不同，其關於輔助購宅款條款將使眷戶領款期限置於不確定之狀態，嚴重侵害人民財產權，亦有違眷改條例第21條及其施行細則第19條規定，另依眷改條例第20條第1項、第22條規定以觀，國有土地可計價公告土地現值補助款之計算時點，當應以眷戶同意改建達3/4時之國有土地公告現值地價為基準，詎眷改條例施行細則第17條竟以行政院核定改建計畫當期公告土地現值為其基準，亦逾越眷改條例之授權範圍及立法目的，有悖法律保留原則，況依被上訴人所提出之認證書等事證，顯見其程序瑕疵致不同意改建眷戶已逾總戶數之1/3，更顯見原處分實屬違法，應予撤銷。另按東自助新村係依78年至82年間國軍老舊眷村8年4期重建計畫、國軍79年度老舊眷村整村整建計畫，於79年7月至80年6月間將舊有眷舍全部拆除而整批改建，且改建所需資金主要係由原居住眷戶出資，則重建後房屋屬原始取得，當由出資興建者取得所有權，其法令依據、房屋結構、建造時間及資金來源，均與明德等新村迥異，然被上訴人仍逕行合併辦理認證，自有違眷改條例第6條及平等原則，從而，系爭房屋應不屬眷改條例第3條所稱老舊眷村，自不應列入改建；被上訴人就原眷戶自費興建之房屋，若未予合理補償與敘明裁量依據及標準，即逕自註銷上訴人之居住憑證及原眷戶權益，亦有裁量濫用及不備理由之違法。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：東自助新村係69年12月31日前興建完成之軍眷住宅，其雖於79年間經過原眷戶自費整建，然仍屬眷改條例第3條之老舊眷村，上訴人係按地理位置及行政管理區劃就該新村辦理改建，東自助新村雖與明德等新村於同時期辦理改建程序，然係就各眷村個別辦理認證及分別計算，本件東自助新村之原眷戶總數計107戶，於93年3月4日前完成遷建「自治新村改建基地」認證申請書且業經認證之住戶共計97戶，認證比例為90.65%，已達法定比例3/4以上，況被上訴人於改（遷）建第一階段說明會舉辦前，由所屬總政治作戰局於92年11月25日公告通知原眷戶召開說明會，無悖於眷改條例第20條第3項規定，且上訴人亦曾提出改建申請書，顯見其曾參與說明會與收受被上訴人關於眷改條件之書面說明，實無違眷改條例之書面說明義務及平等原則；況上訴人曾配合辦理同意改建之認證，嗣於97年4月15日以存證信函向被上訴人表明註銷渠同意改建之認證書，被上訴人轉所屬海軍司令部，經該部函知上訴人未配合改建之法律效果，並請其陳述意見以確認改建意向，惟均未獲置理，其真意確已不同意改建即屬無疑。又東自助新村已有逾法定比例3/4以上之原眷戶同意改建，而上訴人確屬不同意改建者，揆諸眷改條例第22條規定，被上訴人自得據此註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，系爭處分應屬合法。此外，眷改條例第20條第1項前段既已明定輔助購宅款之計算方式，從而，於原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從精確計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎，而依眷改條例施行細則第19條第4項規定，亦足證輔助購宅款以完工決算之房地總價計算應與眷改條例施行細則規定相符，是以，眷改條例第21條及其施行細則第19條第1項所定關於「領取補助購宅款後」，解釋上應係若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，而非謂應領取款項後始得搬遷。再者，彼時因經濟環境情勢，致基金取得間或有所困難而發給金額必俟基金足堪負擔時，始公告搬遷及依眷改條例暨相關規定為給付，以避免眷戶過度期待即將公告搬遷及發放之期程，並無悖任何法令之處；又被上訴人為使原眷戶瞭解規劃草案及蒐整意見，並避免誤會，復於第2階段說明會業已刪除「同意俟基金寬裕後，檢討發給」之規定。另眷改條例施行細則第17條係就眷改條例第20條第1項之「國有土地可計價」為定義性規範，並未逾越同條例第29條之授權範圍，且國軍79年老舊眷村整村整建作法要點定有自78年7月至79年5月間辦理完畢之施行期間，依法自無信賴保護及法令廢止之問題，上訴人並不得請求損失補償等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠查東自助新村原係興建於69年12月31日以前，共有107戶，僅其中72戶曾經整建，並以軍事工程名義而免經申辦建築執照，足見其並非整個眷村全部拆除重新改建，而僅係其中部分加以整建或修繕甚明，自難謂東自助新村係69年12月31日以後始興建之新眷村。再參以眷改條例第1條規定，自眷村改建之立法目的觀之，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體觀察，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則又如何整體規劃以提高土地使用效益？此由自治新村係規劃為12至14層樓之集合住宅，可知其達成上述之效益顯著；另參酌眷改條例第3條並無除外規定，益足知如屬眷改條例第3條所定於69年12月31日以前興建完成之眷舍，縱有經整建者，亦不排除於眷改條例第3條所定老舊眷村之外，被上訴人於報經行政院核定後辦理東自助新村改建，要無不合。又查在眷改條例訂定前，依國軍軍眷業務處理要點規定，系爭眷舍配住係定性為民法之使用借貸關係，又該要點第捌、二點明定「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者……該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分……。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」；再者，由眷改條例第3條第1項第3款明定「於69年12月31日以前由政府提供土地由眷戶自費興建者」，亦屬於國軍老舊眷村之規定觀之，依「舉重明輕」之法理，在眷村內由政府提供土地，而完全由眷戶自費興建之眷舍尚且應視為國軍老舊眷村，則本件部分由被上訴人出資，部分由眷戶自費整建之眷舍，自無不屬國軍眷村之理；準此，自足認上訴人就系爭眷舍僅有使用居住權並無所有權存在可言，縱其間上訴人曾有出資自行整建，亦無從依民法相關規定主張所有權，上訴人執民法、建築法規定及最高法院48年度第2次民、刑庭總會會議決議主張其曾自費興建，已取得所有權，東自助新村曾經整建，不適用眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村云云，要無可採。㈡次查「眷舍整建(修繕)後，至少可維持15年以上，不用再辦理『檢修』。」、「眷舍整建(修繕)後，至少可維持10年以上，不用再辦理『檢修』。」、「凡年度內(含79年度以前修建之眷村)奉核定辦理整村整建之眷村均須納入8年4期重建計畫成效管制，同時8年4期重建計畫內不再檢討辦理『重建』……」固分別為79年度整村整建作法要點第6⑵點暨80年度整村整建作法要點第6⑵點、第8⑵點所規定，姑不論，該整村整建作法要點係眷改條例訂定前，主管機關被上訴人基於「為集中運用年度預算，逐年逐村辦理眷舍修建，以延長眷舍使用年限，確保眷居安全」之目的所訂定之職權命令，而本件被上訴人執行嗣後公布施行之眷改條例辦理眷村改建，本不生法律牴觸位階較低之法規命令問題；且整村整建作法要點係「規定至少15年或10年以上，不用再辦理『檢修』，8年內不得再辦理『重建』」，而本件係依眷改條例規定辦理「改建」與辦理「檢修年限」無關；又東自助新村係於80年間整建完成，而該眷村係於92年間開始辦理改建，亦無違反8年內不得辦理重建之規定，上訴人就此所為之主張均無可採。㈢眷改條例第20條第3項並未明定承辦機關須以書面通知說明會之召開，然被上訴人已前於改建第一階段說明會舉辦前，由所轄總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告，即被上訴人已以書面通知原眷戶說明會之召開，自無任何違反眷改條例第20條第3項之虞；更何況上訴人第1次提出93年3月3日選擇「領取完工後輔助購宅款」經認證之申請書、第2次提出94年5月30日選擇「購置民間市場成屋」經認證之申請書、第3次提出94年6月2日選擇「領取完工後輔助購宅款」經認證之申請書，而上訴人所提出經認證之改建申請書內均已明載「本人是東自助新村之原眷戶，經詳細閱讀眷改條例……及國防部於92年12月4(5)日或94年4月19日、94年4月20日辦理高雄市自治新村改建基地第1或2階段說明書，已充分瞭解原眷戶之權利義務，亦瞭解國軍老舊眷村改建之意義與目的……」等語，則上訴人事後主張未受通知，無從為改建同意與否之表示，進而主張被上訴人違反眷改條例第20條第3項書面說明義務、平等原則及裁量濫用云云，自無可採。㈣另按眷改條例第20條規定「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69.3為分配額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之……」，而依同條例第9條規定「本條例計畫辦理改建之國有老舊眷村土地處分收支，循特別預算程序辦理；歲入按行政院『核定』眷村土地『當期』公告土地現值作價之收入編列……」，則同條例施行細則第17條規定「本條例第20條第1項所稱國有土地可計價，係指……按行政院『核定』改建計畫『當期』公告土地現值計算之價格」，自無上訴人所指逾越眷改條例之授權範圍、立法目的及侵害人民財產權情事，上訴人主張應以「眷戶同意改建達3/4時，國有土地公告現值地價為計算基準一節，於法無據，要無可採。㈤本件「東自助新村」之同意改建認證戶數，依前述被上訴人所屬海軍司令部於93年5月28日呈及被上訴人94年1月6日令核定認證結果，即已達3/4之比例，被上訴人依法自得實施改建計畫，縱上訴人與其他36人嗣後於98年6月18日發函予被上訴人表明不願參加東自助新村之眷村改建，亦不影響原核定之效力。且被上訴人為收回該房地，並得以移送於管轄之地方法院裁定後強制執行之方式為之，以便進行改建，足見被上訴人之「逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」係屬強制規定，被上訴人並無使不同意改建者，仍得保留其眷戶權益繼續居住免予搬遷之權利，故被上訴人所為係屬羈束處分，並非裁量處分；況被上訴人所為並無不合已如上述，是上訴人主張原處分有裁量濫用之違法云云，亦無足採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人原審之訴，並無違誤，再論斷如下：
（一）按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。、中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」辦理改建時眷改條例第1條、第3條、第22條分別定有明文。
（二）經查，本件被上訴人所屬總政治作戰局於92年11月25日公告東自助新村改建說明會相關事項，並於同年12月4日、5日舉辦改建基地法定說明會，上訴人於94年6月2日向被上訴人提出改建申請書，選擇領取完工後輔助購宅款方式；嗣上訴人於97年4月15日謂其針對被上訴人就參加改建之整村整建戶補償方法及合法性有異議，欲註銷先前提出之改建申請書。經被上訴人所屬海軍司令部97年6月12日函請上訴人於97年7月15日前確認改建意向，嗣上訴人函復不參加改建。被上訴人乃依眷改條例第22條規定，註銷上訴人配住東自助新村原眷戶權益等情，為原審依法所認定之事實。從而，原判決以本件系爭東自助新村原係興建於69年12月31日以前，且該新村共有107戶，僅其中72戶曾經整建，並以軍事工程名義而免經申辦建築執照，足見其並非整個眷村全部拆除重新改建，而僅係其中部分加以整建或修繕甚明，自難謂東自助新村係69年12月31日以後始興建之新眷村。再者，參以眷改條例第1條規定，為提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧沒有經費從事眷舍修繕之原眷戶及中低收入戶並安置違建拆遷戶，協助地方政府取得公共設施用地並改善都市景觀等公益目的觀之，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體觀察，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則又如何整體規劃以提高土地使用效益？此由自治新村係規劃為12至14層樓之集合住宅，可知其達成上述之效益顯著。另參酌眷改條例第3條並無除外規定，益足知如屬眷改條例第3條所定於69年12月31日以前興建完成之眷舍，縱有經整建者，亦不排除於眷改條例第3條所定老舊眷村之外，被上訴人於報經行政院核定後辦理東自助新村改建，要無不合等語，經核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，亦無所謂判決違背法令之情事。
（三）至上訴意旨略以：依司法院釋字第485號解釋以觀，為符合國家資源之分配與有效利用原則，舉凡眷戶並無老舊或實際無改建必要者，當不應浪費國家資源，是以，東自助新村原興建於69年12月31日前，嗣於79年7月至80年6月間由原眷戶自費重新興建，當不屬眷改條例第3條所稱老舊眷村，而不應列入改建，從而，原審法院以眷改條例第3條規定於69年12月31日前興建者，不問改建與否均屬老舊眷村，認本件重新整建眷村為老舊眷村，其認定事實顯有違證據法則，並有悖於眷改條例第1條、第3條規定及司法院釋字第485號解釋意旨，故原判決實屬違背法令云云。
惟按「……。上開條例第3條第1項規定：『本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。、中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。……。」（司法院釋字第485號解釋理由書參照），旨在揭示眷村是否有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定；然原審已敘明系爭眷村係於69年12月31日前所興建，並參酌眷改條例第1條所規定「提高土地使用經濟效益」及取得眷村原眷戶有3/4以上同意改建等情，已如上述，是上訴人上開主張，容有誤解，殊難可採。上訴人對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
書記官 吳 玫 瑩