最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1039號上 訴 人 台灣中油股份有限公司代 表 人 朱少華訴訟代理人 李玲玲 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國99年2月26日高雄高等行政法院98年度訴字第684號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所屬苓雅寮儲運所（30米道路）場址(下稱系爭場址)前經被上訴人以民國94年9月12日高市府環二字第0940044878號公告（下稱被上訴人94年9月12日公告）劃定為「土壤污染控制場址」，並以同年12月2日高市府環二字第0940060629號公告（下稱被上訴人94年12月2日公告）劃定為「土壤污染管制區」在案，嗣經被上訴人所屬環境保護局（下稱高雄市環保局）於97年10月7日15時派員至系爭場址查核，發現上訴人開挖30米道路受污染土壤，未依被上訴人95年6月23日高市府環二字第0950031013號函（下稱被上訴人95年6月23日函）核定之苓雅寮儲運所30米道路土壤污染控制場址污染控制計畫（下稱系爭計畫）內容實施，擅自將挖出之污染土壤堆置於「特貿-1」場址（經被上訴人以94年12月2日公告劃定為「土壤污染管制區」），違反行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第4項規定，爰依行為時同法第36條第1項規定裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：行為時土污法第11條第4項規定，被上訴人執行違反土污法事件裁罰基準及行政院環境保護署（下稱環保署）所發布之違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準，係針對污染行為人應負擔之提出污染控制計畫之作為義務規範，對於污染行為人是否遵照其所提出污染控制計畫內容實施，則非屬該條文所規範之事項，始符「法明確性原則」。被上訴人環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋（下稱環保署97年11月20日函釋）內容，亦同上述意旨。上訴人並無違反行為時土污法第11條第4項所規定違章情事，自無行為時土污法第36條罰則之適用。又縱有前開規定之違章情事，亦係因執行污染控制計畫，被要求於13個月內完成整治，而須在轄區內尋找適當土地暫時堆置受污染土壤，是並無故意或過失，且無期待可能性；上訴人基於公益而遵循被上訴人提前完成之要求，被上訴人處100萬元罰鍰，已違反比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人未經主管機關核准，於系爭場址開挖受污染土壤，未依被上訴人95年6月23日函核定之系爭計畫內容實施，擅將該受污染土壤堆置於「特貿-1」場址，經核上訴人已違反行為時土污法第11條第4項規定。且上訴人違反上揭規定，係有故意或過失，並有期待可能性；上訴人主張於系爭場址堆置區域下方鋪設HDPE(即高密度PE)不透水布之情，與認定上訴人之責任條件故意或過失無關。況「特貿-1」土壤污染控制場址污染控制計畫於堆置污染土壤當時，亦尚未經被上訴人核定通過；被上訴人依法裁處上訴人100萬元之罰鍰，已屬最低額，並無違反比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠揆諸行為時土污法第11條第4項及第36條規定，可知所在地主管機關得依實際需要命污染行為人提出污染控制計畫，經核定後，污染行為人應按核定內容實施，若有違反，即應受罰。上訴人經查有未依被上訴人核定之系爭計畫內容實施之事實，其主張並無違反行為時土污法第11條第4項所規定之違章情事云云，即非可採。又行為時土污法第11條第4項之規定，經99年2月3日修正公布之條文，改為土污法第13條第1項，亦係規定主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施，是行為人未依其提經主管機關核定後之污染控制計畫實施者，主管機關仍應依新修正同法第37條處罰，非謂土污法第37條僅處罰未提送控制計畫或整治計畫者。縱污染行為人提出污染控制計畫經所在地主管機關核定，然有未依該核定之污染控制計畫實施時，亦屬違反行為時土污法第11條4項之規定，自不得僅因該規定係規定於土污法第3章調查評估措施之範疇，非規定於第4章管制措施或第5章整治復育措施，或土污法施行細則第14條第1項之規定，均係規定控制計畫書撰寫的內容，而未及控制計畫書之執行，即認污染行為人未依該經主管機關核定之污染控制計畫實施時，非屬違反行為時土污法第11條4項之規定，環保署97年11月20日函釋意旨亦同。㈡上訴人明知系爭計畫內容未載明「特貿-1」為暫存區，卻未遵守系爭計畫內容，擅自將挖出之污染土壤堆置，可認定上訴人係屬故意違反；且上訴人既知被上訴人所屬土壤及地下水污染場址改善推動小組96年度第1次委員會議紀錄決議已縮短其系爭場址完成整治之期限，卻均未提出異議，顯見上訴人自行評估有把握無須變更控制計畫即可順利完成污染改善，被上訴人自得期待其依新期限實施控制計畫之內容，仍具備期待可能性。又上訴人故意違反行為時土污法第11條4項及第36條之規定，並無其他可減輕其處罰之事由，被上訴人裁處罰鍰100萬元，已屬最低度之處罰，尚與比例原則或行政罰法第18條規定無違等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應
即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形（第1項）。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及地政事務所提供閱覽（第2項）。……控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施（第4項）。」、「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時，亦同（第1項）。前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之（第2項）。」、「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。」、「污染行為人違反第11條第4項、第16條第1項、第4項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」行為時92年1月8日修正公布之土污法第11條第1項、第2項、第4項、第14條第1項、第2項、第35條第１項及第36條定有明文。
次按「依本法第11條第4項、第17條第3項及第5項規定提出之污染控制計畫，其內容應包括下列事項：計畫提出者、撰寫者及執行者資料。場址基本資料。場址現況及污染情形。污染物、污染範圍及污染程度。污染控制及防治方法。污染監測方式。工地安全衛生管理。控制結果之驗證方式。計畫執行期程。其他經主管機關指定之事項。」行為時同法施行細則第14條第1項亦定有明文。再按「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」99年9月2日廢止前之行為時管制辦法第5條第1項定有明文。按上開管制辦法係依土污法第14條第2項規定之授權所訂定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土污法授權意旨相符，自應援用。又核諸行為時土污法第36條之立法理由載明，本條係對「污染行為人不依規定訂定或實施污染整治計畫之處罰」故而，土污法第11條第4項所規範者顯然不僅限於污染行為人應依主管機關之命提出污染控制計畫，並有依核定後計畫實施之義務，合先敍明。
㈡查系爭場址前經被上訴人94年9月12日公告劃定為「土壤污
染控制場址」，並以被上訴人94年12月2日公告劃定為「土壤污染管制區」在案，又上訴人於95年6月16日將系爭場址之系爭計畫書，提出予被上訴人以95年6月23日函核定在案，惟經高雄市環保局於97年10月7日15時派員至該場址查核，發現上訴人擅自將挖出之30米道路受污染土壤堆置於「特貿-1」場址（經被上訴人以94年12月2日公告劃定為「土壤管制區」）等情，為上訴人所不爭執，並有被上訴人前揭公告函、被上訴人95年6月23日核定函、上訴人系爭計畫書、高雄市環保局97年10月7日土壤及地下水污染稽查紀錄、稽查現場採證照片5張等附原處分卷及訴願卷可憑，自堪信為真正。可見上訴人確有未依95年6月23日核定函核定之系爭計畫內容，擅自將挖出之30米道路受污染土壤堆置於被上訴人另公告劃定為土壤管制區之「特貿-1」場址之行為。被上訴人以原處分認上訴人上揭所為，違反被上訴人95年6月23日核定之系爭計畫，而認上訴人違反行為時土污法第11條第4項規定，依同法第36條規定裁處100萬元罰鍰，固非無見。
㈢然查行為時土污法第11條第4項固規範污染行為人應依主管
機關之命提出污染控制計畫及實施該污染控制計畫。其中對於控制場址未經公告為整治場址，所在地主管機關得按實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，係課與控制場址未經公告為整治場址之污染行為人，提出污染控制計畫之義務甚為明確。然對於實施污染控制計畫之規範內容為何則未予明確規範，究係何指即有疑慮。參諸本件被上訴人執土污法之主管機關環保署97年11月20日函釋認本案得依土污法第36條裁處云云（參見原審卷第58及61頁），觀諸該函釋意旨略載「……主旨：函詢有關土污法第11條第4項執行疑義說明如下：……本署函詢有關土壤及地下水污染整治法第11條第4項執行疑義，復如說明段……本署參照來函之疑義，將土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第4項執行內容區分為命污染行為人提出控制計畫、審查控制計畫及控制計畫執行期間查核時，污染行為人若違反相關規定，是否得依土污法第36條規定予以裁處之疑義，說明如下：（一）查土污法第11條第4項、土污法施行細則第14條第1項與第3項規定，所在地主管機關為審查控制計畫應辦理下列事項：
1. 限期命污染行為人依據本署公告之『土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引』規定項目提出控制計畫送審。2.經審查所送計畫書資料不符合撰寫指引或應備書件不齊者，應限期補正。3.經審查控制計畫之內容符合格式規定者，應即進行實體審查，並依審查結果限期命補正。4.前述情況1屆期未提出控制計畫，或情況2及3屆期未補正者，所在地主管機關本諸權責得依土污法第36條規定予以裁處。（二）來函說明
二、（二）所稱執行進度不符情形，茲分述如下：1.如為從未執行預定工作進度之情形，本得依土污法第36條規定予以裁處。2.所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測2年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。來函說明三所詢【土污法第36條所定『通知限期補正或改善』之執行手段是否包含命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工、回復原狀等措施，及按日連續處罰之構成要件為何】乙節，本署說明如下：（一）『命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工、回復原狀等措施』究其性質似屬行政罰法第2條第1項第1款規定之裁罰性不利處分，與土污法第36條規定之限期補正或改善尚屬無涉。
（二）有關土污法第36條規定按日連續處罰之構成要件，所在地主管機關依據土污法第11條第4項限期命污染行為人提出控制計畫、修正控制計畫或依核定內容執行控制計畫，污染行為人屆期仍未提送、修正或未依核定期程執行工作項目時，所在地主管機關通知污染行為人『限期補正或改善』，若屆期未補正或改善時，即符合按日連續處罰之構成要件。」等語，故依行為時土污法第14條第4項規定觀之，該條文固除規範污染行為人提出污染控制計畫，亦包括「據所在地主管機關核定後實施」，而依同法第36條立法意旨可知除規範污染行為人不依規定訂定污染控制計畫之處罰外，亦包括未據核定計畫實施者。但觀諸該法條文義，並未就所謂「未據核定計畫實施」之意及內涵載明，惟參諸上揭環保署97年11月20日函釋意旨，可知係著重在「執行進度不符情形」，並進一步說明係指從未執行預定工作進度、污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目及執行進度與預定進度不一時，宜考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳者等情事。又查行為時管制辦法第5條第1項明確規定在污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程等各項應經核准之行為列明為應受管制事項。則所謂未據核定計畫實施，既未明文規定係應事前納入計畫送經核准，否則不得進行之具體實施事項（即從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程等）之實施，尚難依該法條文義為此認定，否則有違立法明確性原則。
㈣次查本件被上訴人以95年6月23日函核定上訴人95年6月16日
所送系爭計畫書定稿版，固核定上訴人自95年6月16日起，於苓雅寮儲運所（30米道路場址）土壤污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應依核定計畫書辦理。而依該核定計畫書內容觀之，並未載明特貿-1為暫存區，茲因上訴人擅自將挖出之受污染土壤堆置於該地，而認定上訴人有未遵守控制計畫內容實施之情形。但上訴人上揭所為，核與上揭環保署97年11月20日函釋意旨所載情形並不相符，故是否合致上揭函釋意旨所載「從未執行預定工作進度、污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目及執行進度與預定進度不一」等情即有未明。則上訴人此項違規行為，究是否已合致行為時土污法第11條第4項，而應依同法第36條規定處罰所規範之文義，即有疑義。原判決未予究明，遽認上訴人上揭所為，即屬違反行為時土污法第11條第4項規定，應依同法第36條裁處，並謂環保署97年11月20日函釋意旨亦同此法律見解云云，然如上所述，環保署上揭函釋意旨內容所述之未據核定計畫實施者所指情形，與原審認定上訴人違規情形，何以相同，原判決並未究明，則原判決顯有判決不備理由之違誤。
㈤再查本件上訴人就所挖出土壤暫置之「特貿-1」處為管制區
，依行為時管制辦法第5條第1項規定，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。而依本件原審認定之事實可知，上訴人將上揭挖出之土壤暫放於上揭管制區內，並未報請主管機關核准，故上訴人所違反者，似應為違反行為時管制辦法第5條第1項及行為時土污法第14條規定，而應依行為時土污法第35條裁處。原判決認上訴人違反者係土污法第11條第4項應依同法第36條裁處，有擴張行為時土污法第11條第4項及第36條之適用情事，其所適用法規亦有錯誤。
㈥綜上，原判決未究明上訴人上揭所為，是否確已違反行為時
土污法第11條第4項及第36條未據核定計畫實施之要件，且上訴人此項違規行為與環保署97年11月20日函釋意旨何以相符，得否援用於本案，均未加以說明，遽為上訴人敗訴之判決，尚嫌率斷。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 24 日
書記官 賀 瑞 鸞