最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1043號上 訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 黃曜春 律師（兼送達代收人）被 上訴 人 李明憲即華濟醫院訴訟代理人 吳宏輝 律師上列當事人間有關醫療事務事件，上訴人對於中華民國99年4月20日高雄高等行政法院98年度訴字第622號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）於民國81年間經行政院衛生署（下稱衛生署）許可設立，至97年間經衛生署許可設置及擴充後計有急性一般病床372床、慢性一般病床200床（下稱系爭病床數）。嗣因被上訴人積欠電費，經臺灣電力股份有限公司嘉義區營運處（下稱臺電公司）訂於97年4月9日執行停電，上訴人（即原審被告）所屬衛生局（下稱嘉義縣衛生局）乃以97年4月7日嘉衛醫字第0970008971號函請被上訴人應於同年月8日下午3時前將院內病人疏離完畢，以維病人安全。被上訴人遂於97年4月9日向上訴人申請停業1年（自97年4月9日起至98年4月8日止），經嘉義縣衛生局以97年4月16日嘉衛醫字第0970008596號函同意在案。嗣被上訴人於98年4月3日申請擬自98年4月8日起復業（急性一般病床4床、慢性一般病床50床），惟經嘉義縣衛生局派員前往勘查、複查結果仍認與醫療機構設置標準之規定不符，並以98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函復被上訴人。被上訴人嗣於98年5月27日（嘉義縣衛生局收文日期）函請上訴人准予展延復業，經上訴人以98年6月19日府衛醫字第0980008351號函（下稱原處分）復被上訴人略謂：「主旨：貴院陳情本局同意展延復業期限以利復業乙案，仍請依本縣衛生局98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函，先行辦理歇業，未來如經審慎評估如有設立醫院之需要，再依醫療法第14條規定提出申請．．．。說明：．．．二、依據本縣衛生局98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函略以：『貴院前經許可設置急性一般病床372床、慢性一般病床200床並自98年5月21日起全數核減，及歇業生效日：98年5月21日』，請貴院先行辦理歇業，未來俟貴院發展規模再另申請開業。三、請貴院應於文到7日內備齊下列文件，至本縣衛生局辦理歇業事宜。1、歇業申請書。2、開業執照。3、負責醫師的醫師證書。4、拆除市招後的照片。5、先經醫師公會辦理會員異動手續後再至本縣衛生局辦理相關手續。6、請指派專責人員負責貴院歇業後之行政聯絡窗口。」等語。被上訴人不服，循序依法提起行政訴訟，案經原審法院98年度訴字第622號判決，撤銷訴願決定及原處分關於核減被上訴人經行政院衛生署許可之急性一般病床372床及慢性一般病床200床部分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：被上訴人於停業期限內即在98年4月3日向上訴人提出復業申請，上訴人於98年4月21日會同相關單位會勘後，認為被上訴人之軟、硬體設備均不符規定，應限期改善。惟被上訴人於98年5月7日收到改善通知函已逾2星期，被上訴人雖積極配合改善缺失，但因期間過短，實無法於改善期限前（98年5月21日）改善所列之缺失。又被上訴人屬於嘉義縣太保市、新港鄉、水上鄉、六腳鄉等鄉鎮之緊急醫療網，被上訴人若無法復業，將影響此區域醫療資源之均衡分布，更影響此區域民眾之急救及就醫權益，即有危害公益。上訴人卻未斟酌情節之輕重，逕採取對被上訴人權益侵害甚鉅之歇業，並將系爭病床數全數核減之行政處分，違反比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人（原審被告）則以：醫院係屬提供病患醫療服務之場所，其各項建築物、消防公共安全等軟、硬體設備，涉及病人安全，不容疏忽。另對於一般急性病床，衛生署考量臺灣各區之人口數，合理分布醫療資源，訂有許可床數之總量管制，嘉義縣之許可床數總量管制為2,122床，被上訴人占372床。然被上訴人於98年4月間申請復業時，不僅二次會勘均不符合規定，且僅申請開放4張急性病床，甚至依被上訴人提出之病床開放計畫書，須遲至99年12月31日才預計將一般病床572床全部開放完畢，明顯嚴重影響嘉義地區民眾就醫之權利，上訴人為使民眾享有優質之醫療品質及環境，自應依衛生署之函釋，及行政程序法第123條第4款規定，請被上訴人辦理歇業，並將系爭病床數全數核減，以釋出醫療資源，提升病床運用效益，保障民眾就醫之權益，以維護公益等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按醫療法第11條、第14條及醫療法施行細則第4條、第5條第1項第1款規定可知，醫院於申請設立或擴充時，應將病床數列於設立或擴充計畫書中提出申請；於病床數有變更時，亦應重新申請許可，故關於設立或擴充後之規模在100病床以上之醫療機構，其設置、擴充或變更病床數之許可權限均屬於衛生署。從而，衛生署既有管理此類型規模之醫療機構病床數之權限，則核減病床數之權限仍應屬於衛生署，並非直轄市或縣（市）政府。（二）地方制度法並未授予上訴人有權作成核減系爭病床數等行政處分之授權規定，自不能認上訴人有核減系爭病床數之職權。次依醫療法第14條、第15條及同法施行細則第7條規定，醫療機構之開業，須先取得衛生主管機關核准醫院設立（擴充）之許可，並依建築法有關規定申請建築執照、使用執照後始得為之，而衛生主管機關就醫療機構開業登記許可之申請，應派員至醫療機構現場履勘後，認與相關規定相符者，始得核發開業執照。故醫療機構之設立及開業，為兩種不同之程序，作成設立及開業許可之機關並不相同，自不能僅因上訴人為核准被上訴人開業之機關，即認其有刪減系爭病床數之權限。再依行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」據此，醫療機構之設立許可及開業許可既為不同之行政處分，則其設立許可之處分，除非經撤銷、廢止或因其他事由失其效力，否則其效力應繼續存在，並不因醫院另因歇業或其開業執照遭原處分機關廢止而當然失效，則上訴人自無從依上開行政程序法規定而取得核減系爭病床數之權限。又依地方制度法第2條第5款規定：「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」亦即備查僅有使上級政府或主管機關知悉下級政府或機關處理業務情形之效力，並不因此使下級政府或機關取得上級政府或主管機關之權限，或發生上級政府或主管機關「同意」下級政府或機關處理之效力。準此，上訴人縱將核減系爭病床之處分向衛生署報請備查，僅有使衛生署知悉其事之效力，既未使上訴人因此而取得衛生署核減系爭病床之權限，則上訴人作成之核減系爭病床處分，亦不因備查而成為衛生署所作成之行政處分。故原處分因上訴人無核減系爭病床權限違法之瑕疵，仍不因上訴人向衛生署備查而獲得治癒。且上訴人亦未舉證證明衛生署有將此權限委任、委託或委辦給上訴人辦理或執行之情事，則上訴人自無核減系爭病床數之權限。上訴人既無核減權限，其以原處分將系爭病床數全數核減，乃屬逾越權限，於法自有未合。（三）綜上所述，原處分關於核減系爭病床數部分，因上訴人並無核減系爭病床數之權限，則原處分逕行核減系爭病床部分，洵非合法。訴願決定就此部分未予糾正，而決定駁回，亦有可議。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於核減系爭病床數部分，為有理由。爰將訴願決定及原處分關於核減系爭病床數部分均撤銷，以資適法。另被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於歇業部分，因被上訴人之訴不合法，故由原審法院另以裁定駁回等由，資為其判斷之論據。
五、本院查：
（一）按醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第14條規定：「醫院之設立或擴充，應經主管機關許可後，始得依建築法有關規定申請建築執照；其設立分院者，亦同。前項醫院設立或擴充之許可，其申請人之資格、審查程序及基準、限制條件、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又醫療法施行細則第5條第1項第1款規定：「醫院依本法第14條規定，申請設立或擴充許可，依下列規定辦理：『（1）公立醫療機構、私立醫療機構或法人附設醫療機構：①設立或擴充後之規模在99病床以下者，由所在地直轄市或縣（市）主管機關許可。②設立或擴充後之規模在100病床以上者，由所在地直轄市或縣（市）主管機關核轉中央主管機關許可。」準此，醫療機構設立或擴充後之規模在100病床以上者，其設立（擴充）許可之權限屬於中央主管機關即衛生署。而依同法施行細則第4條規定：「醫院依本法第14條規定，申請設立或擴充許可，應檢附設立或擴充計畫書及計畫摘要表。前項設立或擴充計畫書，應載明下列事項：（1）醫院基本資料。（2）醫院設立或擴充宗旨、規劃發展方向及目標。（3）當地醫療資源概況及病人來源分析。（4）設立或擴充規模。（5）設立或擴充後3年內之醫療業務概況預估。（6）設立或擴充之財務規劃書。（7）醫院設立或擴充之硬體工程，並附全院各建物之位置圖及建築物平面圖（含各病房、診間及其他設施之配置圖）。（8）預定開業日期、病床開放期程。（9）擴充者，並應載明醫院之現況。醫院之設立或擴充經許可後，其設立或擴充地點、病床數或總樓地板面積有變更者，應重新申請許可。」
（二）原判決以：醫療法第11條、第14條及醫療法施行細則第4條、第5條第1項第1款規定可知，醫院於申請設立或擴充時，應將病床數列於設立或擴充計畫書中提出申請；於病床數有變更時，亦應重新申請許可，故關於設立或擴充後之規模在100病床以上之醫療機構，其設置、擴充或變更病床數之許可權限均屬於衛生署。從而，衛生署既有管理此類型規模之醫療機構病床數之權限，則核減病床數之權限仍應屬於衛生署，並非直轄市或縣（市）政府。次依醫療法第14條、第15條及同法施行細則第7條規定，醫療機構之開業，須先取得衛生主管機關核准醫院設立（擴充）之許可，並依建築法有關規定申請建築執照、使用執照後始得為之，而衛生主管機關就醫療機構開業登記許可之申請，應派員至醫療機構現場履勘後，認與相關規定相符者，始得核發開業執照。故醫療機構之設立及開業，為兩種不同之程序，作成設立及開業許可之機關並不相同，自不能僅因上訴人為核准被上訴人開業之機關，即認其有刪減系爭病床數之權限。再依行政程序法第110條第3項規定：
「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」據此，醫療機構之設立許可及開業許可既為不同之行政處分，則其設立許可之處分，除非經撤銷、廢止或因其他事由失其效力，否則其效力應繼續存在，並不因醫院另因歇業或其開業執照遭原處分機關廢止而當然失效，則上訴人自無從依上開行政程序法規定而取得核減系爭病床數之權限等由，核與上開法律規定相符，且與論理法則無違，自無不合。故上訴意旨以：按醫療法第11條、第14條及其施行細則第5條第1項第1款規定，係特別就醫療機構之設立或擴充2項，視其病床數規模在99病床以下，抑100病床以上，而區分其許可之主管機關屬地方縣市政府抑為行政院衛生署。至於醫療機構經許可設立或擴充後，有關病床「核減」之權限，究竟屬於中央抑地方主管機關，並未見於上揭條文，法律條文亦未明訂。故而原審判決理由以「設立、擴充」後之規模在100病床以上之醫療機構，其許可權限既在衛生署，遽而推論「核減病床數」之權限係屬衛生署，其認定失之法律依據。另按醫療法第15條第1項及同法施行細則第7條第1項、第8條規定可知，醫院經許可設立後，若要開業，應向縣市政府主管機關申請，經縣市政府主管機關核准登記，並發給開業執照後，始得開業。而有關設立或擴充之病床數，則列為必須登記之事項之列。從而可知縣市政府對核准醫療機構開業之前，醫院之病床數，非無管理審核之權責，原判決顯有理由不備及不適用法則之違法等語，指摘原判決違誤，無非係其主觀歧異之法律見解，依上開說明，尚難以此認原判決有適用法規不當之違誤。
（三）上訴意旨復以：醫療法施行細則第4條第2項規定，係指「設立或擴充」病床數規模在100床以上者，由縣市政府主管機關核轉行政院衛生署許可，固無疑義。惟若係「核減」病床到99床以下，甚至全數核減病床，此時縣(市)政府主管機關應有許可之權限，如此始符條文精義及中央、地方分權之原則。原判決未見及此，遽認全數核減病床仍屬行政院衛生署許可權限，亦顯有判決不適用法則之違背法令乙節。經查，醫療法施行細則第4條第2項規定；設立或擴充病床數規模在100床以上者，應由縣市政府主管機關核轉行政院衛生署許可，若係將原來核准之100床以上者核減為病床為99床以下，甚至全數核減病床至0，此種核減係剝奪被上訴人已取得之利益，其程序需更嚴謹，核准機關需由地方主管機關報請中央主管機關為之，始能達到保護當事人權益之立法旨意，是上述上訴意旨尚屬誤解法律規定意旨而難認有理。
（四）復按「中央主管機關為促進醫療資源均衡發展，統籌規劃現有公私立醫療機構及人力合理分布，得劃分醫療區域，建立分級醫療制度，訂定醫療網計畫。」、「中央主管機關訂定醫療網計畫時，直轄市、縣（市）主管機關應依該計畫，就轄區內醫療機構之設立或擴充，予以審查。但一定規模以上之大型醫院之設立或擴充，應報由中央主管機關核准。」為醫療法第88條第1項及第90條第1項所明定。
由此規定，可知促進醫療資源均衡發展，統籌規劃現有公私立醫療機構及人力合理分布，係屬中央主管機關之權責，關於各地區醫院病床數之分布、增加或核減，為醫療資源均衡發展之問題，故原判決認本件病床數核減超過100床以上者，其核定權者為衛生署，與法律規定意旨相符，核無不合。上訴意旨主張：原判決以「設立、擴充」後之規模在100病床以上之醫療機構，其許可權限既在行政院衛生署，遽而推論「核減病床數」之權限係屬衛生署，置縣(市)政府主管機關為「促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人之權益，增進國民之健康」之目的於空中樓閣，顯有判決適用法則不當之違誤云云，依上開說明，尚屬誤解而無可採。
（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分關於核減病床部分均予撤銷，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 劉 介 中法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 24 日
書記官 彭 秀 玲