最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1082號上 訴 人 陳志銘訴訟代理人 葉張基 律師被 上訴 人 臺南市新市區公所代 表 人 鄭枝南
參 加 人 陳美吟上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年6月22日高雄高等行政法院98年度訴字第621號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣參加人將所有坐落臺南市新市區（改制前為臺南縣新市○○○○段○○○○號土地出租予上訴人（出租比例5334/6223，下稱系爭耕地），雙方訂有臺南縣私有耕地租約書（租約字號：市洲字第32號），租期至民國97年12月31日屆滿。上訴人於98年1月7日申請續訂租約，參加人為擴大家庭農場經營規模，亦於98年2月5日檢具自任耕作切結書等文件，向被上訴人申請收回系爭耕地，經被上訴人審認參加人合於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，於同年5月1日以所民字第0980006078號函（原處分）准由參加人收回系爭耕地自耕，並通知參加人須依同條第3項規定準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償上訴人相關價額及費用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，爰提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按擴大家庭農場經營規模，係一事實問題，不能僅憑出租人之片面主張，即予認定（本院75年度判字第2037號判決參照）。次按農場登記規則第4條規定，具備法定要件之經營農場者，應向農場所在地主管機關申請農場登記，然本件參加人並未向臺南市政府（改制前為臺南縣政府）申請設置家庭農場。又參加人檢具自任耕作切結書向被上訴人申請收回自耕，並無其他立證證明參加人能自任耕作，被上訴人以此認定參加人有自任耕作之能力，顯未盡調查之能事。且參加人提出之擴大家庭農場經營規模計畫書，係於提出本件申請後方補提，其擴大家庭農場之真實性已有爭議；又該計畫書提出據以擴大家庭農場規模之土地非僅參加人主張之臺南市○市區○○段○○○○○號土地，另尚有由該計畫書之編列看不出與上開土地差○○○市區○○段574、574-4地號、臺南市新化區（改制前為臺南縣○○鎮○○○段○○○○號土地，○○○市區○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○號地號土地為參加人與陳美伶所共有，並不適於作為家庭農場使用○○○市區○○段1375、574地號土地於95年2期與96年2期均辦理休耕，是以上開土地既辦理休耕，何來擴大家庭農場經營規模之由；又該計畫書記載預定向臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）承租農地耕作蘭花，係以參加人本身為家庭農場經營之主體，訴外人林俊洪負責行銷管理，並無與第三人合夥之記載，自不得以訴外人林俊洪向臺糖公司申請登記作為參加人擴大家庭農場經營規模之證明。另關於承租人家庭生活費用之核計，被上訴人將上訴人96年度所得稅總額新臺幣（下同）572,082元全部納入上訴人之所得，進而認定上訴人96年度收入622,886元，但上訴人經營便當生意與被上訴人間有交易往來，因上訴人無營利事業登記證，故被上訴人直接開立其他所得之扣繳憑單，依財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準住宿及餐飲業中5110-14「食堂、麵店、小吃店」同業利潤標準淨利10％計算，該筆被上訴人主張223,000元之其他所得，上訴人應只有22,300元之所得，其餘200,700元為成本費用應予扣除；另花旗銀行競技所得2,366元與遠東百貨競技所得1,000元，僅為意外之財，實不應計入所得之計算；再者，上訴人母親陳李秀梅雖與上訴人之弟陳志霖設籍同一，然實際上係與上訴人共同生活，故應加計陳李秀梅96年度所得78,928元。
故上訴人96年度所得應為368,016元（572,082元－200,700元－2,366元－1,000元），再加計承租耕地所得41,154元、配偶李姝英薪資所得9,650元與母親所得78,928元，收入部分共計應僅為497,748元。又關於上訴人96年度家庭支出部分，上訴人及其配偶李姝英、未成年子女陳羿臻3人醫療及生育費支出共5,900元，共繳納健保費14,867元，共繳納農（勞）保費5,147元，及上訴人之母陳李秀梅全年生活費用114,108元。故上訴人家庭生活支出共計為523,500元。據此，上訴人96年度家庭生活收支497,748元－523,500元為負數，如參加人收回耕地，上訴人將不足以維持一家生活。末按，減租條例第19條第3項業經司法院釋字第580號解釋宣告違憲，且定於公布2年後失效，是以該條項應於95年7月9日失效，然訴願決定與被上訴人仍引用減租條例第19條第3項，顯屬適用法律錯誤云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應作成准許上訴人就系爭耕地續訂租約之處分。
三、被上訴人則以：按減租條例第19條第2項之規定，本件參加人申請收回系爭耕地自耕，僅須無同條第1項第1款「出租人不能自任耕作者」與第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之消極要件，參加人所有收益是否足以維持一家生活，則在所不問。次按司法院釋字第580號解釋意旨，所謂「自任耕作」，並不以耕地出租人須實際實施耕作為限。再按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱租約工作手冊）第6點（三）6.（2）Ｅ、「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。」本件參加人切結自任耕作，並提出擴大家庭農場經營規模計畫書，系爭耕地與參加人所有鄰近耕地港墘段1375地號土地，兩地之距離及兩地與參加人住家之距離皆為15公里之內，合於以鄰近之地擴大農場規模之旨。是以被上訴人審認參加人具有自任耕作能力，符合擴大家庭農場經營規模條件，自無違誤。又依租約工作手冊第6點規定，本件上訴人是否因參加人收回耕地而失其家庭生活依據，應以上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年收益與生活費用相減，扣除承租耕地所得額之核算結果認定之。查上訴人與配偶、同戶女兒陳羿臻96年度之綜合所得為581,730元，而上開3人96年之生活支出以96年度臺灣省最低生活費每月9,509元計，僅342,324元，於收支相減後，尚有餘額239,406元，核算時因上訴人未提供勞保、健保費用證明，被上訴人曾發函通知補正，上訴人迄未補正，故尚未加計健保、勞保費用，惟上開3人之勞保、健保費用，不致超過239,406元，是以上訴人全戶之收入仍應大於生活費用，其能維持一家生活至明，則被上訴人以上訴人無因參加人收回耕地致失其家庭生活依據，核准參加人收回系爭耕地，於法有據。再者，司法院釋字第580號解釋於93年3月9日公布，是有關減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款規定「部分」，迄今業已失效，並非上訴人主張之同條第3項「全部」無效等語，資為抗辯。
四、參加人則以：查參加人係以○○○市區○○段○○○○○號土地，作為擴大家庭農場經營規模收回上訴人承租系爭耕地之基礎，雖附帶提○○○區○○段○○○○號土地○○○市區○○段574、574-4地號土地分別裁種農作物等情，然係用以證明參加人確有自任耕作之事實，且參加人上開4筆土地與系爭耕地之距離，皆在7公里範圍內，亦符合鄰近地段之規定，又參加人身體健壯，勝任自任耕作並無疑慮，上訴人並為擴大家庭農場，擬向臺糖公司申請承租土地，已由合夥人之一林俊洪向該公司辦理申請承租登記，擴大家庭農場經營規模計畫書中業經載明。次查無論土地利用型或設施利用型，本件之農場場地面積均與農場登記規則之規定不符，亦非採種農場，是參加人無須設置家庭農場甚明。又參加人因忙碌於接送雙親、子女，參加人○○○市區○○段○○○○○號土地於94年起至98年止，始有每年申報一期休耕之情，○○○區○○段土地則從未申報休耕，反倒是上訴人承租系爭耕地自89年起98年上半年均申報休耕，則上訴人之申請續訂租約實益不大。又上訴人耕種系爭耕地之年收益占總收入不及5％，誠微乎其微，顯見系爭耕地並非上訴人賴以生活之憑藉；且上訴人及其弟名下之不動產共有土地10筆，市價更有30,000,000元以上，益證上訴人非仰賴系爭耕地為生無疑；又上訴人經營之自助餐店應歸類為小吃店，則依所核定小吃店年最低銷售額為720,000元，其利潤仍有72,000元，收支相抵亦屬正數，況上訴人兄弟2人尚領有休耕補助，具徵參加人收回系爭耕地亦無使上訴人生活陷入困境之虞；且上訴人於申請續訂租約時所填寫96年全年其他費用明細表格內備註欄已註明母親由其弟扶養，上訴人主張應列入其母之生活費用核算全年家庭生活費用，實屬自相矛盾，況其母另有銀行利息收入，並仍具勞動能力，無由上訴人扶養之必要，即便加列上訴人其母之收益，則收入與支出相減餘數益多，是以被上訴人未將上訴人母親生活費用認列支出，並無任何影響。再者，租約工作手冊並無規定出租人以擴大家庭農場經營規模收回出租耕地自耕者，必須提出擴大家庭農場經營規模計畫書，則不論參加人有無提出，於何時提出，均不影響原處分之效力。又該手冊並無出租人提出年收益資料之規定，被上訴人未令參加人提出全年收益資料，並無違法之虞云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按司法院釋字第580號解釋意旨及內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋，減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之義務。另租約工作手冊乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，是得作為認定事實之準據。㈡按租約工作手冊六（二）4之規定可知，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫書。準此，被上訴人依據參加人提出之自任耕作切結書及相距系爭耕地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本資料，作為擴大家庭農場經營規模之審定，被上訴人作成系爭處分，尚無不合。又揆諸減租條例及相關規定，並未限制出租人應依農場登記規則規定取得設置農場，出租人方得以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕，是以上訴人主張本件需以設置家庭農場之事實為前提，顯有誤解。又參加人鄰近系爭耕○○○市區○○段○○○○○號土地，面積2,399平方公尺，已足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎，故參加人提出之擴大家庭農場經營規模計畫書，縱將其與陳美伶共有之港墘段574及
574 -4地號土地納入擴大家庭農場經營規模計畫之土地，尚不影響上開之認定。另參加人係於98年2月5日申請收回系爭耕地，自應以該日作為認定有無租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地，而參加人所有港墘段1375地號土地、唪口段768地號土地、參加人與陳美伶共有港墘段574、574-4地號，於參加人提出本件申請時，均有實際耕作之事實，則縱上開港墘段1375、574、574-4地號土地及唪口段768地號土地曾休耕，尚無法改變參加人申請收回系爭耕地時，於其所有港墘段1375地號土地有實際耕作之事實。另按減租條例第19條第2項規定，出租人無不能自任耕作及若因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情事，出租人即不得收回自耕。再依租約工作手冊所訂相關審核標準，上訴人戶籍謄本記載租約期滿前一年（即96年），係與其配偶李姝英及子女陳羿臻同戶。從而，上訴人主張96年間上訴人母親陳李秀梅雖戶籍未設與其同戶，實際上係與上訴人共同居住，其收支均亦應計入上訴人一家收支範圍內，自無可採。則查，上訴人、其配偶及子女陳羿臻96年度之綜合所得，合計581,730元。至於支出部分，依內政部、臺北市政府及高雄市政府公布96年度最低生活費標準，臺灣省為每人每月9,509元，上訴人全家3人，每人96年最低生活費各114,108元（9,509元×12月），合計共支出342,324元。另查，因上訴人於被上訴人核定時未提供勞保及健保費用證明，故被上訴人原核算未扣除健保及勞保費用，上訴人於訴訟期間提出上開費用證明，可知上訴人及其配偶、子女96年度繳納健保費合計14,867元，繳納醫藥費合計5,900元，上訴人繳納勞保費5,147元，故縱扣除勞保、健保費用及醫療費用，上訴人96年度全家全年收支相抵為正數，上訴人應能維持一家生活。又上訴人僅空言系爭其他所得223,000元，為上訴人經營便當生意與被上訴人間交易之所得，迄未提出證據以實其說，亦未經稅捐稽徵機關依財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準住宿及餐飲業中5110-14「食堂、麵店、小吃店」同業利潤標準淨利10％計算，故上訴人主張其他所得223,000元，只有22,300元係屬所得，其餘200,700元為成本費用應予扣除云云，尚無可採。至上訴人取得花旗銀行競技所得2,366元與遠東百貨競技所得1,000元，核屬所得稅法第14條第1項第8類明定之獎金，自屬上訴人之所得，上訴人主張扣除，亦有誤解。是以，上訴人並無減租條例第19條第1項第3款規定之情事，其不因參加人收回耕地致失其家庭生活依據甚明。則被上訴人准予參加人收回系爭耕地自耕，與減租條例第19條第2款規定並無不合等由，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：查參加人於被上訴人核定申請收回系爭耕地後，始補提擴大家庭農場經營規模計畫書，該計畫書顯係參加人事後補撰，其真實性顯有爭議。於此，原審判決僅以上訴人引用之相關判決事實與本件非全然相同為由，顯有判決不備理由及適用法規錯誤之違背法令。尤以高雄高等行政法院96年度訴更一字第24號判決，以農場經營計畫書真實性容有懷疑為理由否准出租人收回土地之聲請，其與本件究有何「判決事實非全然相同」之處，原審判決並未說明，亦有判決不備理由之違法。且被上訴人在參加人未提出擴大家庭農場經營規模證據之情形下，逕以原處分核准參加人之收回系爭耕地，造成參加人未證明有擴大家庭農場經營規模，卻享有不受減租條例第19條第1項第2款限制之法律上優惠，又租約工作手冊關於此部分之相關規定，等於架空減租條例第19條第1項第2款之效力，顯然不當侵害承租人之權益，原審判決竟援用該工作手冊，實有適用法規錯誤之違背法令。再者，原審判決機械式地適用租約工作手冊，無視上訴人與其母親陳李秀梅同住之社會客觀事實，進而排除上訴人之母收支之認列，該工作手冊顯然逾越減租條例第19條第1項第3款涵攝範圍，原審判決無視於此，適用法規錯誤之情甚明。又被上訴人並未扣除上訴人96年度收入中之「其他所得」之成本，原審法院並未進行調查，亦未盡闡明義務，亦有行政訴訟法第125條第1項、第3項與第133條前段之違背法令云云。
七、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」減租條例第19條第1項、第2項定有明文。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。租約工作手冊：「……同條（指減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。㈡經查，上訴人之母陳李秀梅係與上訴人胞弟陳志霖同戶籍，而未與上訴人同一戶籍，為原審所確定之事實，且上訴人於申請續訂租約時，於96年全年其他費用明細表格內備註欄內註明其母親係由其弟扶養，此有上揭96年全年其他費用明細附於訴願卷為憑（見訴願卷第63頁），然上訴人於原審則主張其母陳李秀梅與其共同生活而同居一家，並由上訴人奉養（見原審卷一，第121頁），而參加人則抗辯上訴人之母除協助上訴人經營自助餐生意，已有收入外，另有利息收入21,582元，且當時年僅57歲（00年00月0日生），未屆退休年齡，仍具勞動能力，無由上訴人扶養之必要等情，則上訴人之母實際上究有無與上訴人共同生活，如確有共同生活時，其母之收支情形為何，自不無探究之餘地，此影響上訴人收支之列計，而上訴人於原審既已指摘被上訴人未將其母之生活費等列入核算範圍，致其收入大於支出等情，原審就此事實，原應依職權調查上訴人之主張是否可採，詎僅依租約工作手冊之規定，以上訴人租約期滿前一年即96年年底之戶籍謄本內之設籍人口，核算生活費及收益，就未設籍於上訴人戶籍內之母陳李秀梅生活費等支出，遽予排除上訴人支出之認列，尚嫌速斷，上訴人主張原判決此部分違誤，自屬有據。㈢從而，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由，因本件事實尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
書記官 葛 雅 慎