最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1099號上 訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 吳啟勳 律師被 上訴 人 李昌榮上列當事人間債務人異議之訴事件，上訴人對於中華民國99年1月27日高雄高等行政法院98年度訴字第664號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為辦理「高鐵嘉義○○○區○○道路系統163線（22K＋072～24K＋100）拓寬工程」，報經內政部以民國（下同）89年10月3日臺內地字第8973670號函核准徵收被上訴人所有坐落臺灣省嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號（面積35平方公尺，徵收其中14平方公尺，徵收部分已分割為同段213-13地號）及213-10地號（面積10平方公尺，全部徵收）土地及其地上改良物，其中被上訴人所有坐落於該2筆土地上之建築物（門牌號碼：臺灣省嘉義縣鹿草鄉光潭村下潭369號），其前排1樓磚造平房位於工程用地範圍內，而後排3樓混凝土加強磚造樓房外柱部分位於徵收範圍內，上訴人為考量道路施工時可能損及房屋柱體，影響房屋結構安全，乃依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第4條規定將補償範圍估列至安全拆除範圍，辦理查估補償，補償範圍包括前排1樓磚造平房【面積10.1平方公尺、補償費新臺幣（下同）88,264元】及後排3樓混凝土加強磚造樓房（面積70.6平方公尺、補償費891,396元），獨棟加計10%後，合計補償金額為1,077,625元，並於90年8月20日由被上訴人具領完畢。嗣被上訴人於92年6月9日向上訴人申請全數發給建築物自動拆遷獎勵金，經上訴人所屬交通局查明，上開道路工程於交通部公路總局第五區養護工程處嘉太工務所（下稱公路總局嘉太工務所）施工時，小幅調整工程範圍，致後排3樓混凝土加強磚造樓房免於拆除，該建築物應發給之拆遷補償費為97,090元，上訴人乃以92年8月19日府交工字第0920082896號函通知被上訴人，繳回補償費980,535元及依法僅應發給拆除部分之自動拆遷獎勵金。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原處分關於被上訴人申領建物自動拆遷獎勵金部分撤銷，於2個月內由上訴人另為適法之處分，其餘部分之訴願駁回。被上訴人就追繳補償費980,535元部分仍表不服，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院93年度訴字第439號判決以系爭房屋一併徵收部分，尚未報請內政部撤銷，上訴人逕行向被上訴人追繳該房屋之補償費，於法未合，因而將訴願決定及原處分關於追繳補償費980,535元部分均撤銷，並經本院以95年度裁字第1330號裁定駁回上訴人上訴確定在案。嗣上訴人乃將原核准徵收之嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（經分割為213-13地號）上土地改良物即後排3樓混凝土加強磚造樓房以位於工程用地範圍外為由，報請內政部撤銷徵收，經內政部以96年9月29日臺內地字第0960153624號函予以核准在案，上訴人旋以96年10月11日府地權字第0960137995號函通知被上訴人，上開土地改良物已經報請內政部准予撤銷徵收，並限被上訴人應於7個月內繳回該土地改良物之徵收價額。上訴人復於98年1月14日以府地權字第0980017286號函通知被上訴人，請其於文到1個月內繳回徵收補償費730,162元，被上訴人逾期仍未繳回，上訴人遂於98年3月10日以府地權字第0980040593號函移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（下稱嘉義行政執行處）強制執行，嘉義行政執行處遂以98年度費執專字第13481號執行事件，對被上訴人之財產進行扣押。被上訴人因認嘉義行政執行處之執行行為有侵害利益之情事，乃向嘉義行政執行處聲明異議，經法務部行政執行署於98年9月24日以98年度署聲議字第1438號決定異議駁回。被上訴人不服，遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決撤銷嘉義行政執行處98年度費執專字第13481號執行事件對被上訴人之行政執行程序後，上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件上訴人通知被上訴人繳回溢領之徵收補償費之函文並未具備行政執行法第11條第1項規定之執行法定要件，故非行政處分，自不得作為行政執行之執行名義，嘉義行政執行處當應依法退回移送執行之請求，且本院亦具體指出就溢領補償費返還請求權之部分，因法令未規定其行使之方式，故不得認為行政機關得以行政處分逕為核定。是以，上訴人根本沒有以行政處分核定被上訴人應繳回若干溢領補償費之權限。本件上訴人應另行提起給付訴訟，然其卻捨此不為，以違法取巧之方式，逕為違法移送，當有撤銷系爭行政執行程序之必要，以保障被上訴人之財產權。另依土地徵收條例第51條規定及本院97年度判字第338號判決意旨，系爭土地改良物之徵收雖經內政部准予撤銷，亦不因此導致被上訴人負有繳回補償費之義務，而僅是賦予被上訴人有選擇是否回復原所有權之權利而已，該撤銷徵收之處分亦必須以被上訴人有繳回補償費作為其生效之要件。是故，上訴人對被上訴人並無返還徵收補償費之公法上不當得利請求權，且其前開繳款通知函文亦非行政處分，當不得據以對被上訴人為行政執行。是以，被上訴人提起本件債務人異議之訴，當有理由等語，求為判決撤銷嘉義行政執行處98年度費執專字第13481號執行事件對被上訴人之行政執行程序。
三、上訴人則以：本件上訴人既已依土地徵收條例第51條及同條例施行細則第58條規定，依法公告，並通知被上訴人限期繳清應繳回之徵收價額，惟被上訴人於公告期間內並未提出異議，亦未依限繳清應繳回之徵收價額，則上訴人於98年3月10日以府地權字第0980040593號函檢送行政執行案件移送書及相關資料移送嘉義行政執行處執行，於法尚無不合。又「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」為行政執行法第26條所明定。而依強制執行法第14條及第14條之1提起債務人異議之訴之規定，尚難謂被上訴人提起本件債務人異議之訴符合上開法條之規定。另本件為工程用地範圍外土地改良物撤銷徵收案，該土地改良物未辦理保存登記，尚無產生登記之問題，亦與土地無關，並無土地（產權）發還之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審以：（一）本件上訴人以其96年10月11日府地權字第0960137995號撤銷徵收及追繳徵收價額之通知函移送嘉義行政執行處對被上訴人之財產為強制執行，揆諸行政訴訟法第307條及本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議意旨，自應向行政法院提起債務人異議之訴，而實務上債務人異議之訴均係以執行債權人為被告，故本件被上訴人將債權人即移送機關嘉義縣政府列為被告，依法並無不合。又實務上債務人異議之訴，係以執行債權人為被告，且不列執行機關為共同被告，惟債務人異議之訴既屬形成之訴，並以排除執行名義之執行力的異議權為訴訟標的，求為排除執行之判決，故其判決之效力亦及於執行機關，不因其未列為共同被告而受影響。本件既屬債務人異議之訴，又公法上金錢給付義務之執行，除行政執行法另有規定外，準用強制執行法之規定，則本件債務人異議之訴依法並不須列執行機關為共同被告。（二）揆諸土地徵收條例第51條第1項、第2項及第53條之規定及說明，系爭土地改良物經撤銷徵收後，上訴人通知被上訴人繳回徵收補償費之通知函既無執行力，上訴人自不得以該通知函移送嘉義行政執行處執行，則本件嘉義行政執行處以98年費執專字第13481號行政執行事件對被上訴人所為之行政執行程序，自屬無據，應予撤銷等語，因將嘉義行政執行處98年度費執專字第13481號執行事件對被上訴人之行政執行程序予以撤銷。
五、上訴意旨略以：本件上訴人既已依土地徵收條例第51條及其施行細則第58條規定，依法公告處分（公告期間內未異議），並通知被上訴人限期繳清應繳回之徵收價額而未依限繳清，則上訴人於98年3月10日以府地權字第0980040593號函檢送移送書、公告函、應繳回補償費明細表、送達證書等文件移送嘉義行政執行處執行，於法尚無不合，詎原審判決徒就上訴人移送嘉義行政執行處對於被上訴人強制執行檢送文件中之「96年10月11日府地權字第0960137995號通知函」認無執行力，據而為不利於上訴人之判決云云，縱非無見，惟對於「96年10月11日府地權字第0960137995號公告行政處分」等其餘文件移送嘉義行政執行處執行而言，於行政執行法第11條第1項規定尚無不合之攻擊、防禦方法之主張，原審判決於理由項下，對之全然未有意見及法律上意見之記載，於法顯有判決不適用法規之違背法令及判決不備理由之當然違背法令。
六、本院查：
（一）按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。依法令負有義務，經以書面限期履行者。」行政執行法第11條第1項定有明文。又「債務人異議之訴，由高等行政法院受理；其餘有關強制執行之訴訟，由普通法院受理。」為行政訴訟法第307條所明定。另本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議：「按行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務人異議之訴，由高等行政法院受理』，應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第8編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。」
（二）次按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。」「（第1項）原核准徵收機關於核准撤銷徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。（第3項）前項一定期間，不得少於六個月。（第4項）於第二項公告前，徵收價額已提存法院或已依第二十六條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫者，應由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取之，並發還土地予原土地所有權人。（第5項）第二項所稱應繳回之徵收價額，指補償地價、地價加成補償及遷移費。但第三十四條第一項規定之人口或物件已遷移者，其遷移費無須繳回。（第6項）前項補償地價，於徵收前設定有他項權利或耕地租約者，包括他項權利人或耕地承租人原受領之價金。」「前四條規定，於土地改良物撤銷徵收時準用之。」「本條例第五十一條第二項規定之公告，應載明事項如下：原需用土地人之名稱。原興辦事業之種類。原徵收及撤銷徵收之核准機關、日期及文號。撤銷徵收土地之區域。撤銷徵收土地應繳回之徵收價額、繳回期限及受理繳回地點。公告期間。逾期不繳回徵收價額者，仍維持原登記，並不得依本條例第九條規定申請收回該土地。得提出異議及行政救濟之期限。」分別為土地徵收條例第49條、第51條、第53條及其施行細則第58條所規定。
（三）末按，民法第759條規定：「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」土地徵收條例第21條第1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」準此，徵收土地或建築改良物（不動產）乃原始取得，非以登記為取得被徵收土地或建築改良物（土地改良物）所有權之要件；申言之，經政府合法徵收之土地或建築改良物，祇須對所有人之補償費發放完竣，即由需用土地人取得被徵收土地或建築改良物之所有權，至該土地或建築改良物是否已登記為需用土地人所有，在所不問。
（四）綜合上開規定可知，原核准徵收機關於核准撤銷徵收後，直轄市或縣（市）主管機關除應於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，載明土地徵收條例施行細則第58條規定包括「『撤銷徵收土地應繳回之徵收價額、繳回期限及受理繳回地點』及『逾期不繳回徵收價額者，仍維持原登記，並不得依本條例第9條規定申請收回該土地』」等事項辦理公告30日外，並應通知原土地所有權人「於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地；未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第9條規定申請收回該土地」，亦即被徵收土地或建築改良物，經依法撤銷、公告並通知原土地或建築改良物原所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地或建築改良物後，倘原土地或建築改良物所有權人未於公告所定期限內繳清應繳回之徵收價額，該被徵收之土地或建築改良物即不予發還原所有權人，仍維持徵收後之所有狀態，且因不動產之公用徵收，為原始取得，不以完成登記為要件，是被徵收之建築改良物縱未經登記，於依程序撤銷徵收並公告及通知原所有權人後，原所有權人未於公告期限內繳清應繳回之徵收價額，該原未經登記之建築改良物，仍維持需用土地人原始取得。從而，前揭通知原土地或建築改良物所有權人於一定期限內繳清應繳回之徵收價額函，並無公法金錢上給付義務之執行力，自不得依據前述行政執行法第二章「公法上金錢給付義務之執行」第11條規定，於被徵收土地或建築改良物原所有權人未依通知期限繳清應繳回之徵收價額時，移送法務部所屬行政執行處強制執行甚明。
（五）本件上訴人為辦理「高鐵嘉義○○○區○○道路系統163線（22K＋072～24K＋100）拓寬工程」，報經內政部以89年10月3日臺內地字第8973670號函核准徵收被上訴人所有坐落臺灣省嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號（面積35平方公尺，徵收其中14平方公尺，徵收部分已分割為同段213-13地號）及213-10地號（面積10平方公尺，全部徵收）土地及其地上改良物，其中被上訴人所有坐落於該2筆土地上之建築改良物（門牌號碼：臺灣省嘉義縣鹿草鄉光潭村下潭369號），其前排1樓磚造平房位於工程用地範圍內，而後排3樓混凝土加強磚造樓房外柱部分位於徵收範圍內，上訴人為考量道路施工時可能損及房屋柱體，影響房屋結構安全，乃依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第4條規定將補償範圍估列至安全拆除範圍，辦理查估補償，補償範圍包括前排1樓磚造平房【面積10.1平方公尺、補償費88,264元及後排3樓混凝土加強磚造樓房（面積70.6平方公尺、補償費891,396元），獨棟加計10%後，合計補償金額為1,077,625元，並於90年8月20日由被上訴人具領完畢。嗣被上訴人於92年6月9日向上訴人申請全數發給建築物自動拆遷獎勵金，經上訴人所屬交通局查明，上開道路工程於公路總局嘉太工務所施工時，小幅調整工程範圍，致後排3樓混凝土加強磚造樓房免於拆除，該建築物應發給之拆遷補償費為97,090元，上訴人乃以92年8月19日府交工字第0920082896號函通知被上訴人，繳回補償費980,535元及依法僅應發給拆除部分之自動拆遷獎勵金。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原處分關於被上訴人申領建物自動拆遷獎勵金部分撤銷，於2個月內由上訴人另為適法之處分，其餘部分之訴願駁回。被上訴人就追繳補償費980,535元部分仍表不服，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院93年度訴字第439號判決以系爭房屋一併徵收部分，尚未報請內政部撤銷，上訴人逕行向被上訴人追繳該房屋之補償費，於法未合，因而將訴願決定及原處分關於追繳補償費980,535元部分均撤銷，並經本院以95年度裁字第1330號裁定駁回上訴人上訴確定在案。嗣上訴人乃將原核准徵收之嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（經分割為213-13地號）上土地改良物即後排3樓混凝土加強磚造樓房以位於工程用地範圍外為由，報請內政部撤銷徵收，經內政部以96年9月29日臺內地字第0960153624號函予以核准在案，上訴人旋以96年10月11日府地權字第0960137995號公告及函通知被上訴人，上開土地改良物已經報請內政部准予撤銷徵收，並限被上訴人應於7個月內繳回該土地改良物之徵收價額。因被上訴人未依限繳回，上訴人復於98年1月14日以府地權字第0980017286號函通知被上訴人，請其於文到1個月內繳回徵收補償費730,162元，被上訴人逾期仍未繳回，上訴人遂於98年3月10日以府地權字第098004059號函移送（移送法條載明：依據行政執行法第11條及土地徵收條例第51條）嘉義行政執行處強制執行，嘉義行政執行處遂以98年度費執專字第13481號執行事件，對被上訴人之財產進行扣押等情，為原審認定之事實，並有前揭移送書暨移送書所附上舉公告及函在卷可稽。揆諸上揭規定與說明，依據土地徵收條例第51條規定通知原土地所有權人繳回徵收補償價額並不具備行政執行法第11條規定之執行力，上訴人據以移送嘉義行政執行處強制執行，嘉義行政執行處並就被上訴人之財產執行扣押，於法自有未合。原審援引土地徵收條例第51條、第53條規定，以前揭理由，認嘉義行政執行處98年度費執專字第13481號執行事件對被上訴人所為之行政執行程序，依法無據，予以撤銷，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決有不適用法規及不備理由之違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
書記官 阮 思 瑩