最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1102號上 訴 人 中華電信股份有限公司台灣南區電信分公司高雄營
運處代 表 人 蘇義祥訴訟代理人 吳小燕 律師
王志中 律師王歧正 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國99年5月13日臺北高等行政法院99年度訴字第501號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人標得財政部臺灣省北區國稅局「金門服務處租賃辦公廳舍公開徵求案」採購案（下稱系爭採購案），其於民國95年10月1日至97年11月30日之履約期間內，國內僱用員工總人數逾100人，惟上訴人進用原住民人數未達原住民族工作權保障法（下稱原民保障法）第12條第1項之標準，被上訴人遂依同條第3項規定，以98年8月21日原民衛字第0980039690號處分書（下稱原處分），追繳上訴人原住民就業代金新臺幣（下同）5,016,960元。上訴人不服，經遭訴願駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭採購案係上訴人於92年12月1日之單一投標行為所得標，履約時間為92年12月1日至97年11月30日止。得標當時，上訴人隸屬之「中華電信公司」尚未民營化，仍屬「公營事業機構」（94年8月12日中華電信始民營化）。上訴人於投標系爭採購案時既屬「公營事業機構」，其後之出租辦公廳舍行為均源於92年12月1日之得標案義務履行，被上訴人自不得逕以政府採購法第8條關於廠商之定義作為原民保障法得標廠商之認定依據，且無視上訴人投標當時仍屬「公營事業機構」之身分，而認上訴人於改制後仍有原民保障法第12條之適用。（二）原民保障法係以各級政府機關、公立學校、公營事業機構均以總員工數比例進用原住民，民間廠商限於「依政府採購法得標之廠商」，方有比例進用原住民之義務，顯然第12條係著眼於民間廠商因投標政府採購案，有增加勞動人口，並因此獲有政府採購之價金或報酬，而該經費來自政府編列之預算，因此負有一定社會責任。準此，原民保障法第12條即應將政府採購之定義為目的性限縮解釋，將該「依政府採購法得標之廠商」限縮於「因採購案而有增加勞力人數」之採購案，始符合原民保障法之立法意旨。（三）政府採購法及原民保障法以廠商是否標得政府採購案為區別標準，區分政府採購得標廠商及非政府採購得標廠商，課予比例進用原住民義務，並命未足額進用者繳納就業代金，惟該區別標準與其規範目的間欠缺合理之關聯性。以政府採購得標廠商為比例進用及課徵代金之義務人，欠缺事物本質關聯，顯係基於恣意之選擇，違反憲法第7條之平等原則。（四）上訴人於投標得標當時尚屬「公營事業機構」，投標時自以當時「公營事業機構」身分考量相關成本、人員編制、職務缺額等，當時並無法預見本身將民營化之時程，故亦不可能預先將職務缺額、人員編制及得標後應增加僱用原住民人數等因素列入投標金額之考量，上訴人並無違反原民保障法第12條法律義務之故意或過失甚明，被上訴人以上訴人民營化後已屬民間廠商，遽課以原住民就業代金，洵屬無理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）原民保障法第12條第1項所規範者，乃「依政府採購法得標之廠商」，是以關於廠商之定義，當須依政府採購法第8條所定。再者，同法第4條、第5條係規定各級政府機關、公立學校及公營事業機構，平時應僱用一定比例之原住民，屬組織法上之規定；而同法第12條之規定係課予參與政府採購案之得標廠商，於履約期間應僱用原住民，屬作用法上之規範。兩規範之目的並不相同，一則以公部門須較民間私部門更應負擔更多照顧弱勢保障其工作權及經濟生活之義務，並因考量原住民所能負擔之職務，而定其員額以非技術性工級職務人數總額作為應僱用原住民人數之計算基準；另一則以與其他廠商同時參與政府採購案得標時，於履約期間內賦予其保障原住民就業之政策上目的，而以國內員工總人數為計算之基準，課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，倘若上訴人與其他廠商立於同等地位參與政府採購案並得標，於履約期間免繳納代金，相對於其他得標廠商將有失公允。（二）上訴人投標時於招標機關之投標須知、相關法令、契約內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否；上訴人既標得政府採購案，於得標後履約期間內，即應隨時注意是否足額僱用原住民，絕非以未獲取利益以及無增加勞動力之需要，據為無法足額僱用原住民之理由。（三）政府採購法之制定，不僅建立公平、公開之採購程序，更賦予改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。故廠商除依契約內容履行外，亦須考量在標得政府採購案後，依法必須負擔之法定義務。況於政府採購法立法當時，立法者本就賦予保護弱勢之政策目的，故並不悖於平等原則。（四）關於採購法第8條廠商之規定，並未排除公營事業。上訴人是否民營化，並無關代金之課徵，故凡符合法規範構成要件者，即須負擔法律規定之義務。上訴人之主張顯然違背法令，自無足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人雖主張原民保障法第12條所定「依政府採購法得標之廠商」應不包含「各級政府機關、公立學校及公營事業機構」，上訴人得標時係公營機構，故不適用該條規定。按政府採購法第2條、第3條、第8條規定，足見政府採購法並未規定公營事業機構不得參與政府採購之投標；再依第8條，所謂「機構或團體」自包含公營事業機關、地方自治團體等；則合於第2條規定者，均屬政府採購。準此，政府單位或者公營事業參與政府採購招標，亦適用政府採購法規定，易言之，上訴人不論於民營化之前或之後，若參與政府採購標案而得標，即為政府採購法之得標廠商，就得標之政府採購案件應適用原民保障法第12條規定，與上訴人何時民營化、是否民營化無涉。（二）上訴人又主張原民保障法第12條應該限縮在「因採購案而有增加勞力人數」之採購案，則依政府採購法第98條之規定，得標廠商若於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數的百分之二。易言之，只要是參與政府採購案之投標並且得標之廠商，其在履約期間即負有保障弱勢團體的義務，此與得標廠商是否因採購案而有增加人手並無關，以落實弱勢團體之保護避免產生法律漏洞，而有違憲法增修條文第10條所揭示保障弱勢團體之基本國策方針。（三）有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。（四）系爭代金係依原民保障法第12條、政府採購法第98條規定，乃國家為落實保障原住民而維護生存權之政策目標需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，核與行政罰或其他行政責任有間，當非以有無故意過失為要件，故上訴人以其並無違反原民保障法第12條之故意或過失而免予繳納代金，亦不足採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原民保障法第12條第1項、第3項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。……得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」依上開規定，員工總人數逾100人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，合先敘明。(二)次按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」「得標廠商其於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數2%，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」「（第1項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1%，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」「（第1項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」為政府採購法第2條、第3條、第8條、第98條及同法施行細則第107條、第108條分別定有明文；考諸該法第98條立法理由，乃係參考當時「身心障礙者保護法」第31條規定（身心障礙者保護法已於96年7月11日更名為身心障礙者權益保障法），而明定得標廠商達一定規模者，應於履約期間僱用一定比例之殘障人士或原住民，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金，以保障殘障人士及原住民。而「依本法中華民國96年7月11日修正前第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、臺灣銀行所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。……」為行為時身心障礙者保護法施行細則第13條第1項前段規定（已修正移列身心障礙者權益保障法第38條第3項前段，自98年7月11日施行）。(三)本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人於92年12月1日標得系爭採購案，履約期間自92年12月1日至97年11月30日，被上訴人依照勞工保險局所提供之上訴人按月提供投保單位投保人數資料核對，上訴人於該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100人，惟上訴人就該政府採購案件，於95年10月1日至97年11月30日之履約期間內，每月應僱用原住民12人至17人，上訴人實際僅僱用2人，上訴人於95年10至12月及96年4月每月僱用不足原住民人數各15人，96年1月至3月每月僱用原住民不足人數各14人，96年5月至7月每月僱用原住民不足人數各13人，其餘月份每月僱用不足人數各10人之事實，為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎。上訴人於原審雖主張原處分內容違反平等原則，且上訴人並非原民保障法第12條第1項所稱之廠商，承租採購亦非屬原民保障法第12條之適用範圍，上訴人並無違反原民保障法第12條之故意或過失云云，惟原審經調查證據辯論後，將訴願決定及原處分予以維持，其認事用法並無違誤，並已明確論述理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，於判決理由欄亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。(四)又原民保障法第4條、第5條規定各級政府機關、公立學校及公營事業機構，平時應僱用一定比例之原住民，屬組織法上之規定；同法第12條所規定，係課予參與政府採購案之得標廠商，於履約期間應僱用原住民，屬行為法上之規範。兩規範之目的並不相同，一則以公部門須較民間私部門更應負擔更多照顧弱勢保障其工作權及經濟生活之義務，並因考量原住民所能負擔之職務，而定其員額以非技術性工級職務人數總額作為應僱用原住民人數之計算基準；另一則以與其他廠商同時參與政府採購案得標時，於履約期間內賦予其保障原住民就業之政策上目的，而以國內員工總人數為計算之基準，課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，倘若上訴人與其他廠商立於同等地位參與政府採購案並得標，於履約期間免繳納代金，相對於其他得標廠商將有失公允。再者，原民保障法之立法目的在於促進原住民就業、保障原住民工作權及經濟生活；而政府採購法之立法目的，除建立公平、公開之採購程序外，乃鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，更進一步規定政府採購法第98條，透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，以落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之目的。是以，政府採購法之制定更賦予改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。則政府採購法第3條所定，公營事業固然為辦理採購之主體，但同法第8條所定義之廠商，包含其他得提供各機關工程、財務、勞務之自然人、法人、機關或團體，並未排除公營事業。是以，上訴人不論民營化前後，亦為原民保障法第12條所定之廠商，其在參與政府採購之時，即應依法負擔一定之義務，並於平時依原民保障法第4條及第5條規定依比例進用一定之原住民，兩規範對象不同，執行方式亦不衝突。上訴人主張：就保障原住民長期就業之立場而言，原則上應優先適用原民保障法第4條、第5條規定「之比例進用原則」，而第12條規定應係於無法採用比列進用原則時始例外適用之補充規範；執行上公營事業機構參與政府採購投標，顯然會產生同法第5條、第12條究應如何適用之問題。原判決未說明為何「不論原告(即上訴人)於民營化之前或之後，若參與政府採購案而得標，即為政府採購法之得標廠商，就得標之政府採購案件應適用原民保障法第12條規定」及何以「執行方式並不衝突」，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法云云，自無可採。(五)另查信賴基礎應建立於合法之行政行為，並在信賴基礎上所為之行為表現，且行為在非可歸責、非惡意之狀況下，信賴才值得保護。上訴人所稱因無法預測民營化時間，且受團體協約之限制，不能夠任意裁減人員或調整人力，故信賴投標時行政機關依相關法令將不課予其代金，而有信賴基礎云云。其主張因信賴行政機關會違法怠忽職責，不課予其法定義務，作為參與投標之信賴基礎並進而參與採購投標，實屬無稽。
(六)再按司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」本案就已開徵原住民就業基金代金部分之費率類別，已依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且由被上訴人徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，其課徵目的、對象、額度有法律明定，並有法律具體明確之授權，由被上訴人於授權範圍內為必要之規範，且所規定之課徵對象為「依政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定數額（100人）以上者」，其所規定之課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」，與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。且被上訴人代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被上訴人對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為之裁量權。此外，原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，而課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，符合目的性原則；並以代金繳納之取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內具此等義務，侵害已屬最小；原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成尚與「比例原則」無違，上訴人主張原處分完全未審酌本件採購案上訴人並無獲利情形，不問採購金額多寡，一律進行同一額度之追徵，顯已不當限制投標廠商之財產權，與憲法第23條比列原則之規定不符云云，亦嫌失據。(七)末查新法公布施行前，現行法既未經修正或廢止，自屬有效之法律。上訴人援引在立法院待審之原民保障法草案第12條修正說明之法理，主張現行法第12條之規定在現行實務上產生諸多爭議，且無助於原住民之長期就業，未能達成其立法原意，欠缺實質正當性，應屬無效云云，尤乏論據。其餘述稱各節，亦無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
書記官 王 福 瀛