最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1133號上 訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 陳錫禎訴訟代理人 魏君婷 律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 林錦松被 上訴 人 張明煌
張春子張湄珠（原名：張美珠）黃淑卿郭張玉櫻黃淑萍黃立谷黃正谷上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年3月18日臺北高等行政法院98年度訴更一字第123號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣參加人為興辦東支線圳路工程，前報奉臺灣省政府（48）府民地丁字第3017號令核准徵收該工程用地，經臺北市政府以民國48年12月2日北市地用字第36897號公告徵收臺北市○○區○○○段○○○○號等16筆土地（下稱第1次徵收，其中包含被上訴人張明煌等8人之被繼承人張朝所有之臺北市○○區○○段○○段213地號〈重測前為上塔悠段410地號〉、張井所有之臺北市○○區○○段○○段214地號〈重測前為上塔悠段410之3地號〉土地），而參加人遲未依規定申辦徵收移轉登記所有權為其所有，致上開土地登記名義人至81年間仍為原所有權人。嗣前空軍總司令部（現改制為國防部空軍司令部）暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經內政部以81年3月24日（81）台內地字第8179053號函准予徵收前開16筆土地中之同段209、211、212、213、214地號等5筆土地（下稱第2次徵收）。上訴人於接獲上開內政部核准函後，即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，於81年4月16日以北市地四字第12572號公告徵收渠等案關土地，經公告期滿無人提出異議後，遂以81年5月12日北市地四字第15754號函請各土地所有權人（含張朝、張井）領取地價補償費。嗣張朝、張井於81年5月28日檢具臺北市○○區○○段○○段213、214地號土地（下稱系爭土地）所有權狀向上訴人具領補償費，張朝領取新臺幣（下同）13,513,500元、張井領取9,828,000元。參加人獲悉上情，向上訴人主張權利並請求國家賠償，上訴人乃以82年5月28日北市地四字第17279號函通知張朝、張井2人於文到7日內繳回已受領之補償費，惟未獲回應（事實上張井已於82年3月21日死亡），張井死亡後，張朝為其惟一繼承人，張朝又於同年10月3日死亡，上訴人遂於91年12月25日以北市地四字第09133497100號及第00000000000號函（下稱系爭91年12月25日2函文）通知張朝、張井之繼承人（即被上訴人張明煌等8人）繳還系爭土地徵收補償費，被上訴人提出異議，案經上訴人以92年1月16日北市地四字第09230224200號函復說明後，旋於92年1月23日以北市地四字第09230365600號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行，被上訴人不服，向臺北市政府提起訴願，案經該府以93年1月13日府訴字第09304110300號訴願決定書撤銷系爭91年12月25日2函文，並限期命上訴人另為處分。上訴人遂以93年3月10日北市地四字第09330415700號、第00000000000號函（下稱原處分）撤銷其於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並通知被上訴人於文到10日內將張朝、張井領取之系爭土地徵收補償費繳還，被上訴人不服提起訴願，經訴願機關以原處分非行政處分為由，以93年8月11日府訴字第09317822900號訴願決定書決定不受理，被上訴人不服，提起行政訴訟，經該院以94年12月28日93年度訴字第3186號判決撤銷訴願決定，訴願決定機關臺北市政府遂依判決意旨，以95年6月9日府訴字第09577375900號訴願決定書駁回被上訴人之訴願，被上訴人猶未服，提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審法院以95年度訴字第2404號判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服提起上訴，經本院以98年度判字第995號判決廢棄該判決，發回原審法院更為審理，審理中，被上訴人為訴之追加，先位聲明：請求確認原處分無效，備位聲明：請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審法院以98年度訴更一字第123號判決確認原處分無效，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠先位聲明部分：按原處分形式上是否發生行政處分之效力，攸關被上訴人之利益，顯有即受確認判決之法律上利益，且與本件起訴請求之基礎情事等相符，被上訴人依行政訴訟法第111條第1項、第3項之規定為訴之變更追加，據此追加變更聲明為先備位主張，先位聲明主張確認原處分無效，併予主張備位聲明仍依撤銷訴訟審理。又原處分係撤銷上訴人81年5月28日作成發放徵收補償費予張朝與張井之錯誤行政處分，惟該文書係張朝與張井依上訴人指示，於其上簽領補償費之領據文書，核其性質非屬行政處分，至上訴人所指之切結內容，亦僅為上訴人預於該收據上載列之條款。是以，上訴人欲撤銷之處分標的明顯有誤，依行政程序法第111條規定，本件原處分既有重大且明顯之瑕疵，且自始無從發生撤銷之效力，該原處分實屬無效。㈡備位聲明部分：81年間上訴人本已明悉參加人與張朝、張井就第2次徵收補償費之歸屬有所爭執，然該補償費之發放，非張朝、張井有施行詐欺方法使上訴人作成行政處分，至81年5月28日補償費之收據，其上記載之「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」係由上訴人所製作，非被上訴人對於重要事項提供不正確資料以致上訴人為違法之處分。是以，基於法治國與信賴保護原則，且本件並不存在信賴不值得保護與公益大於信賴利益之情，上訴人自不得任意撤銷本件核發徵收補償費之授益處分。又依本院76年度判字第1310號判決理由可知，辨別領取本件第1次徵收補償費之書據業已銷毀，該次徵收補償費是否發放完竣，僅能憑證人即當時之承辦人吳金龍於近30年後之記憶為證詞，該次徵收作業是否果已完成仍令人生疑，基於權利保護原則，應以土地登記簿登載之所有權人即張朝、張井等人，為系爭土地之所有權人方為適法，則上訴人核發第2次徵收補償費予張朝、張井之授益處分本為合法，殊無撤銷之餘地。再者，上訴人自稱於82年間知悉本件徵收補償費之核發有錯誤情形，而上訴人系爭91年12月25日2函文經訴願決定撤銷後，於93年3月10日方重為新的處分，則以行政程序法施行之90年1月1日起算至93年3月10日止，顯已逾2年除斥期間。況本件由張井所領得之徵收補償費，實係由無收養戶籍記載而過繼予張井之張明寬領得，基於公平正義原則，上訴人本應向張明寬追還，然卻向無實質領取張井補償費之被上訴人追繳，委難允適云云。
三、上訴人則以：㈠先位聲明部分：本件被上訴人提起確認訴訟，並未踐行行政訴訟法第6條第2項之規定，先行向上訴人請求確認原處分無效，其逕行提起確認無效訴訟，自不合法。且依行政訴訟法第6條第1項之規定，確認訴訟以行政處分為標的，然若如被上訴人主張原處分非行政處分，則本件無確認之對象，即無提起確認訴訟除去之必要。況原處分並無行政程序法第111條列舉之無效事由，亦非外觀上存有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故非屬同法條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之範疇甚明，且原處分撤銷之對象是否有誤，尚須法院審理判斷，被上訴人主張原處分無效，洵屬無理。再者，關於土地徵收補償費之核發行為有認屬於事實行為，亦有認屬於行政處分，故上訴人主張本件徵收補償費之核發屬行政處分，應有理由。又徵收補償機關於發給補償費後，認受領人誤領或溢領補償費，而片面要求受領人繳回補償費，足產生受領人之補償費返還義務，應認此係行政處分，至該行政處分合法與否，則係行政處分應否撤銷之問題，與其性質無關。且由本件原處分之內容觀之，多使用上命下從語氣，記載「表明其為行政處分之意旨」及「不符行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」之文字，顯見上訴人有以該等函文發生一定規制效果之意思，核其性質自屬行政處分。㈡備位聲明部分：被上訴人指稱張明寬為張井之繼承人，然依戶籍資料，其父為張萬益，母為張陳甜，養父母註記欄為「無養父母」，被上訴人之主張並不可採。又土地徵收補償費係由張朝與張井領取，而置於渠等管理支配之範圍，至於被上訴人、張朝繼承自張井之財產是否遭侵奪，亦為應由被上訴人向張明寬追索之問題，繼承人未可以其內部關係對抗債權人，另依民法第1148條之規定，被繼承人財產上之權利義務，應由繼承人概括繼承，是以被上訴人亦未可以此主張無須返還。且行政處分附有負擔或條件，於受處分人未履行負擔或條件成就時，行政機關可撤銷或廢止原處分，而無信賴保護原則之適用。本件張朝與張井於領取系爭土地之徵收補償費時，已分別於收據切結「領款人如於具領後有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，如因導致第三人損害時，自願負法律上一切之責任。」該處分自係負有負擔、條件，上訴人因切結內容成就而請求繳還徵收補償費，並無不合。又上訴人81年5月12日北市地四字第15754號函發放補償費之通知，為一行政處分無疑。另按，系爭土地既已依徵收程序發放補償費完畢，依土地法第235條之規定，系爭土地之所有權雖未辦理移轉登記，張朝及張井業已非系爭213、214地號土地之所有權人。然渠等仍檢具相關文件領取第2次補償費，出具切結書，致使上訴人作成發放第2次徵收補償費之處分，上訴人依法撤銷違法之行政處分，自屬有據。再查，本件撤銷事由發生於行政程序法施行前，行政機關應無受當時尚未施行生效行政程序法規定之拘束（本院94年度判字第1122號判決參照），被上訴人指稱本件有行政程序法之適用，已逾撤銷期限，並非可採。且上訴人作成原處分係緣於系爭91年12月25日2函文，經93年1月13日撤銷原處分及由原處分機關另為處分之訴願決定作成，故行政程序之開始，起於91年，並無逾2年時效之疑慮。至於93年1月13日訴願決定，雖將原處分撤銷，然此僅回復到行政程序開始，尚未作成處分之狀態，應屬行政程序之續行，非可割裂觀之，自無逾2年時效之問題。另本件被上訴人無法律上之原因而受有利益，應返還上訴人其領取徵收補償費不當得利部分，本件原誤第2次徵收發放補償費為81年間，而涉訟在93年之前，故未逾15年時效期間，上訴人請求返還價款，並無不合等語，資為抗辯。
四、參加人主張：關於本件系爭土地之所有權歸屬，本院76年度判字第1310號判決理由述及，臺北市政府曾以56年10月13日北市地用字第46757號函知參加人，催促其辦理徵收土地登記之函稿上有簽註「已全部發，收據存6827部隊羅學漢及本府出納股」。益以系爭土地所有權曾經參加人委任之代書人魏進明出具借據領去辦理所有權移轉登記，嗣因第1次徵收土地中389地號土地於登記機關管有之台帳註記有「389地號空軍徵收在案」字樣，致無法完成登記。該判決已詳載系爭土地於48年徵收之補償費已於公告期滿後即行發放完竣。又參加人曾於51、52年間，申請辦理第1次徵收程序所取得土地之產權移轉登記，因上訴人程序問題，以至於辦理第2次徵收當時仍未完成移轉登記，上訴人遂於土地登記簿謄本「其他登記事項」欄為註記：「奉地政處61年4月13日北市地一字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096號申請案」。是基於徵收乃原始取得物權而不待登記，縱使土地登記名義人尚未變更為參加人，土地登記簿既已有第1次徵收事實之記載，其效力應更勝於參加人為權利存在之備案，參加人乃原始取得系爭土地之所有權。況上訴人於辦理第2次徵收時，業將上開土地登記簿謄本其他登記事項之內容移載於補償地價清冊備考欄內。是實不應因參加人「形式上」未於公告徵收期間向上訴人聲請權利備案，即認上訴人將第2次徵收補償費發給明知已非實質權利人之登記名義人之行為仍屬適法。而被上訴人之被繼承人既已因第1次徵收補償而喪失系爭土地之所有權，自無權利主張第2次徵收補償費自明。再者，與系爭土地同屬第1次徵收及第2次徵收範圍之同段211地號土地，其原登記名義人林李吉之繼承人請求上訴人就第2次徵收給付徵收補償費乙案，業經本院96年度裁字第3294號裁定，認定第1次徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完竣，判定第2次徵收時之土地登記名義人林李吉其繼承人無權請求發給第2次徵收之補償費，益證本件原登記名義人張朝、張井業因第1次徵收喪失系爭土地所有權，自無權受領第2次徵收補償費，其繼承人即被上訴人亦無權拒絕返還張朝、張井誤領之徵收補償費云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查本件被上訴人於訴狀送達後，雖將原撤銷訴訟之聲明改列為備位聲明，並追加先位確認原處分無效之聲明，先備位2訴訟之訴訟標的固有不同，惟所據以請求之基礎則無不同。又撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以預備合併之方式為訴之聲明，可避免當事人因判斷行政處分究係違法或無效而陷入困境，亦可避免行政法院審判長行使闡明權發生錯誤之風險。從而，被上訴人依行政訴訟法第111條第1項、第3項規定，追加先位訴訟其請求之基礎既未變更，無礙訴訟終結，自應准許。次按行政訴訟法第6條第2項雖明定提起確認行政處分無效訴訟之先行程序，惟其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。經查，本件原處分業經原處分機關（即上訴人）於訴願程序提出答辯，是已自行審查原處分，為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，據此，本件被上訴人追加提起確認行政處分無效之訴訟，程序並無不合。另按上訴人前以系爭91年12月25日2函文通知張朝、張井之繼承人繳還系爭土地徵收補償費未果，旋執上開函文為據以移送書移送法務部行政執行署臺北行政執行處對張朝、張井之繼承人執行，是被上訴人稱渠等之權利或法律上利益受有危害之虞，被上訴人提起本件確認行政處分無效訴訟確有即受判決之法律上利益，洵屬有據。再查，原處分揭明撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分意旨，核係上訴人本於第2次徵收案執行機關之職權，就系爭土地徵收補償費發放之個別事件所為之單方行政行為，目的在使之發生撤銷上訴人81年5月28日作成之核定發給張朝、張井徵收補償費之行政處分之效果，屬行政處分之性質。至於上訴人於原處分併行通知被上訴人於文到10日內繳還系爭土地徵收補償費，則係附帶所為之觀念通知，而原處分之行政處分性質，要不因其併行記載該觀念通知而生變動。再者，上訴人於81年5月28日本諸其81年4月16日北市地四字第12572號公告確定之補償清冊發放系爭土地徵收補償費之行為，係以發生事實效果為目的之行政措施，不具規制內容，屬事實行為，非屬行政處分。準此，本件原處分欲撤銷之標的（即上訴人81年5月28日所作核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分）既不存在，則該處分之內容即屬不明，無從產生規制性，依行政程序法第111條第7款之規定，自構成重大明顯之瑕疵，自始不生該處分所欲實現之法律效果。從而，被上訴人主張原處分為無效之行政處分，洵屬有據，而判決確認原處分無效。
六、上訴意旨略謂：㈠按行政訴訟法第6條第2項之立法理由，可知該法條之適用，必先滿足須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者之要件，俾原處分機關有自行審查之機會，用之取代訴願前置主義。如僅向原處分機關請求撤銷行政處分或請求原處分機關作成特定內容之行政處分，原處分是否無效或為兩造所不爭執或非兩造爭執之點，原處分機關就處分是否無效尚無從審酌，自非屬行政訴訟法第6條第2項已向原處分機關請求確認其無效未被允許。原審判決悖離該條規定，顯有適用法規不當之違背法令。㈡次按提起確認之訴，須被上訴人之權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。原審判決以上訴人曾執系爭91年12月25日2函文將被上訴人移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行，被上訴人之法律上利益確有受原處分危害之虞。惟其所執系爭91年12月25日2函文，與81年5月12日通知領取補償費之行為與81年5月28日發給補償費予張朝、張井之行為係屬2事，自無法以確認81年5月28日發給補償費予張朝、張井之行為為無效，即可除去已發生之執行危險。且行政執行部分業經雙方和解而終結執行程序，被上訴人確無受行政執行之危險。是以，原審判決誤認被上訴人追加確認無效之訴具確認利益，自有適用法規不當之違背法令。㈢另按土地法第231條、第233條、第234條、第235條之規定，上訴人於81年5月28日將徵收補償費發給張朝、張井之行為，係為使需用土地人可得進入被徵收土地內工作、直轄市或縣（市）地政機關得規定期限，令土地權利人或使用人遷移完竣、被徵收土地之所有權人對於其土地之權利義務終止等法律規制之行政行為。原審判決置之不論，遽認上訴人於81年5月28日將補償費發給張朝、張井之行為非行政處分，僅為無法律上規制效果之事實行為，顯有適用法規不當之違背法令。又系爭原處分所撤銷之對象是否有誤，被上訴人費時3年6月始提出，且尚需經法院實體審理後始得判斷，故應屬原處分是否違法，並非外觀上存有任何人一望即知之重大明顯瑕疵，況被上訴人自92年起至原審法院審理前，陸續就本件提起救濟在案，長達6年，歷經15位訴願委員3次訴願審查，11位法官司法審查，均未就本件處分是否無效有所疑義或闡明，顯非重大明顯之瑕疵甚明。原審判決斷認原處分具重大明顯之瑕疵，該當行政程序法第111條第7款之規定，實有適用法規不當之違背法令。㈣再者，原審判決認定上訴人前於81年4月16日北市地四字第12572號（上訴人誤載為12574號）公告確定之補償清冊辦理發放系爭土地徵收補償費手續，依土地徵收條例第18條第1項、第20條第1項、第3項及第22條規定之意旨，則「核定發給徵收補償費之行政處分」即屬存在，原處分所欲撤銷之標的，亦非不明或不存在。然原審判決未予審究，即率爾認定上訴人有「未作成核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分」，實有判決不適用法規之違背法令。末按，細析原處分內容可分為2部分，一為撤銷核定發給徵收補償費之處分，一為限期繳還土地徵收補償費之處分。惟原審判決僅敘明認定前者為無效之原因，然就後者何以具無效之理由，則未據說明，顯有判決不備理由之違背法令云云。
七、本院按：㈠上訴人之代表人已於99年12月25日變更為陳錫禎，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡經查，原處分係「撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分，並通知被上訴人等於文到10日內將張朝（張井）領取之臺北市○○區○○段○○段
213、214地號土地徵收補償費繳還」，原判決認原處分中「撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」，為上訴人就系爭土地徵收補償費發放之個別事件所為之單方行政行為，目的在使之發生撤銷上訴人81年5月28日作成之核定發給張朝、張井徵收補償費之行政處分之效果，屬行政處分之性質，然又以上訴人於81年5月28日所為核定發給徵收補償費之行政行為，係本於其81年4月16日北市地四字第12572號公告確定之補償清冊發放系爭土地徵收補償費之行為，認此部分之行政行為不具規制內容，屬事實行為，並以原處分所欲撤銷之標的（即上訴人81年5月28日所作核定發給徵收補償費予張朝、張井之行政處分）不存在，原處分之內容不明，無從產生規制性，構成重大明顯瑕疵，因而認原處分為無效之行政處分。㈢惟查，行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而無效之行政處分與非行政處分意義不同，行政處分無效，因我國採重大明顯瑕疵說，故行政機關作成之行政處分如具有重大明顯之瑕疵時，為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果；至於一行政行為如非重大明顯瑕疵，僅未對外直接發生法律效果，即不具規制效力，則為非行政處分，而非無效之行政處分。原判決既認原處分中所載「撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」等語，為行政處分，足見原審判決認上訴人此部分之行政行為已對外直接發生法律效果，具有規制效力，然復以原處分所欲撤銷者，為事實行為，並非行政處分，無從發生規制之效果，則原判決就原處分此部分記載之認定，究竟是否為行政處分，論述理由前後不一，顯然矛盾。從而，原判決以原處分所欲撤銷者，為事實行為，並無行政處分存在，即認原處分有重大明顯瑕疵，為無效之行政處分，自嫌速斷。㈣復查，判斷行政行為是否為行政處分，應就該行政行為整體觀察，不得割裂判斷。行政行為有撤銷前次行政處分之意思者，則不論明示或默示，皆屬撤銷之行政處分，不因未明確表示撤銷前次行政處分之意思而有別。原處分主旨並表明「請於文到10日內將領取之系爭土地補償費繳還」等語，且於說明欄記載「逾期不返還，將依行政執行法第11條規定移送強制執行。」要求被上訴人繳還補償費，則此文句是否有撤銷前次補償處分之意思，即有探究之餘地，且上訴人於原審就此文字之記載，主張符合行政處分「單方規制措施」之概念等情（見原審卷第207、208頁），原判決就上訴人此部分主張是否可採，原應依職權認定，詎於認定原處分中關於「撤銷上訴人於81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之行政處分」之記載，為行政處分時，認定上揭限期繳還之文句僅係附帶之觀念通知，然嗣後判斷原處分中前揭之記載為無效之行政處分時，未就原處分中關於上揭限期繳還、逾期不返還將移送強制執行之文句，是否具有行政處分之性質予以說明論斷，亦有疏略，此影響原處分是否為行政處分之判斷，並關係訴訟類型之選擇，上訴人據以指摘原判決此部分違誤，自屬有據。㈤綜上所述，原審判決認原處分為無效之行政處分，而為被上訴人先位聲明勝訴之判決，尚有違誤，上訴人執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，由原審法院詳為調查審理後，另為適法之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 1 日
書記官 葛 雅 慎